王一晨

5月18日，日本首相菅義偉以視頻方式出席在法國巴黎舉辦的“非洲經(jīng)濟(jì)體融資峰會”并致辭。此次峰會由法國總統(tǒng)馬克龍發(fā)起，20多位非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人及歐盟、國際貨幣基金組織、非洲開發(fā)銀行等國際組織負(fù)責(zé)人與會，旨在討論幫助非洲國家克服新冠疫情影響，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

菅義偉在致辭中強(qiáng)調(diào)，目前非洲經(jīng)濟(jì)受疫情影響嚴(yán)重，日本將在以下三個方面加大對非援助合作力度：加大對非新冠疫苗援助，以“人類安全保障”理念為出發(fā)點，在非著力推動新冠疫苗接種普及;促進(jìn)非洲民間經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以“數(shù)字”和“綠色”為著眼點，在2022年內(nèi)與非洲開發(fā)銀行共同向非洲提供35億美元援助;合理推動對非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，等等。同時，日方還著重為將于明年在突尼斯舉辦的第八屆“東京非洲發(fā)展國際會議（TICAD）”宣傳造勢。

從援助到合作

近年來，隨著國際社會對非洲關(guān)注程度日益提高，非洲大陸成為一些大國爭相角逐的重要戰(zhàn)場。日本作為國際社會中開展對非合作起步較早的國家之一，自然也更加重視在非洲彰顯其政治影響力，不斷開拓對非外交領(lǐng)域，拓寬自身在非經(jīng)濟(jì)版圖。新冠疫情暴發(fā)后，日本更是積極開展對非抗疫合作，著眼建立后疫情時代的日非關(guān)系。

日本對非外交歷史大致可以分為幾個時期。上世紀(jì)60年代之前，日本援助外交的重點集中在亞洲周邊國家，對地理位置較遠(yuǎn)且缺乏歷史聯(lián)系的非洲幾乎沒有涉及。70年代的全球石油危機(jī)，令資源高度依賴進(jìn)口的日本意識到非洲作為戰(zhàn)略資源供給地的重要性，時任外相木村俊夫于1974年訪問非洲五國，日非關(guān)系進(jìn)入開創(chuàng)時期。80年代日本逐漸融入經(jīng)合組織（OECD）發(fā)展援助委員會的對非援助體系，與西方其他發(fā)達(dá)國家合作增多，不斷加大對非援助力度。90年代，隨著日本成為世界第一援助大國，開始實施“積極自主的外交（Proactive Diplomacy）”，于1993年正式成立“東京非洲發(fā)展國際會議（TICAD）”，率先開啟國際對非“論壇外交”模式。這一階段的日非合作逐漸開始擺脫“援助與被援助”的單一外交關(guān)系，注重國際社會與非洲發(fā)展理念的相互融合，主要在社會民生、減貧發(fā)展、自主努力與伙伴關(guān)系等領(lǐng)域開啟對非合作。

進(jìn)入新世紀(jì)后，日非關(guān)系進(jìn)入新時期。日本將TICAD作為對非外交基軸，確立“經(jīng)濟(jì)、社會、和平安全”三大對非合作支柱，逐步完成從對外援助向經(jīng)貿(mào)合作的轉(zhuǎn)型過渡。大力推動民間對非投資，實現(xiàn)日非利益共同化，成為日本近20年對非外交的重中之重，特別是在2019年TICAD橫濱峰會后，“官退民進(jìn)、民間投資”的趨勢愈發(fā)顯著。

當(dāng)前重點是抗疫外交

2020年本應(yīng)是日本落實TICAD橫濱峰會成果、開啟對非合作新紀(jì)元之年，但突如其來的新冠疫情打斷了日本對非合作進(jìn)程。日本因而轉(zhuǎn)變思路，在繼續(xù)推動日非經(jīng)貿(mào)與安全合作的同時，著力探索對非抗疫外交新模式。

在抗疫健康合作方面，一是借雙邊、多邊渠道提供緊急無償援助。2020年，日本通過政府間雙邊協(xié)議以及與聯(lián)合國等國際組織的多邊合作，對非洲54國中的48國提供無償援助，對其中38國提供了合計148億日元的緊急無償資金援助，約占其對外緊急援助總額的30%。同時與聯(lián)合國世界糧食計劃署合作，向非洲20國提供了合計54億日元的無償糧食援助。二是推動非洲國家人才技術(shù)培訓(xùn)和健康體系建設(shè)。助力加納野口紀(jì)念醫(yī)學(xué)研究所、肯尼亞中央醫(yī)學(xué)研究所等成為當(dāng)?shù)胤揽匦鹿谝咔橹攸c醫(yī)院。前者在疫情期間承擔(dān)了加納全國近80%的核酸檢測。在加納、塞內(nèi)加爾、肯尼亞實施“母子健康手冊”項目，全面完善各國育兒保健體系建設(shè)。三是持續(xù)開展人道主義援助。除新冠疫情外，日本積極向東南非受蝗災(zāi)、洪災(zāi)嚴(yán)重影響的國家提供無償資金援助，向毛里求斯三次派遣國際援助隊處理沿岸石油泄漏事故，于2020年8月通過疫苗供給、人才培訓(xùn)等方式，同歐美共同助力尼日利亞乃至全非洲擺脫了野生脊髓灰質(zhì)炎病毒。

2019年8月，時任日本首相安倍晉三出席在日本橫濱舉行的“東京非洲發(fā)展國際會議（TICAD）”。

在經(jīng)貿(mào)合作方面，一是推動非洲產(chǎn)業(yè)人才培訓(xùn)。在“安倍倡議3.0”（“安倍倡議”是安倍于2014年首次提出的非洲青年產(chǎn)業(yè)人才教育倡議，在2019年橫濱TICAD上升級為3.0版）框架下，日本已通過國際協(xié)力機(jī)構(gòu)（JICA）推動1400多名非洲學(xué)生赴日本大學(xué)留學(xué)并進(jìn)入日企實習(xí)。二是推進(jìn)高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。長期以來，日本在非推進(jìn)“東非北部走廊”“納卡拉走廊”“西非增長之環(huán)”等三大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，加納特馬市十字路口第二次改良計劃、馬達(dá)加斯加最大港口圖阿馬西納港擴(kuò)建工程等均有序推進(jìn)。三是促進(jìn)日企赴非投資。日本已同南非、尼日利亞、肯尼亞等七大非洲重要經(jīng)貿(mào)合作伙伴建立雙邊營商環(huán)境改善委員會，為更多日企赴非投資搭橋鋪路。2020年2月，中谷真一外務(wù)政務(wù)官率非洲貿(mào)易促進(jìn)官民共同代表團(tuán)20家日企代表赴塞內(nèi)加爾商談經(jīng)貿(mào)合作事宜。同時，日本政府還力推日企競標(biāo)參與莫桑比克天然氣開發(fā)工程項目。

在和平與安全合作方面，自2019年橫濱峰會上發(fā)起“非洲和平穩(wěn)定新途徑（NAPSA）”倡議后，日本更加積極參與對非和平與安全合作。在安全援助領(lǐng)域，向西非法語圈國家提供刑事、治安以及司法培訓(xùn);與聯(lián)合國開發(fā)計劃署共同向2020年舉行總統(tǒng)大選的科特迪瓦和中非捐助選舉設(shè)施;2008～2020年間，共向聯(lián)合國在非13國維和部隊訓(xùn)練中心提供了5700萬美元資助;向肯尼亞、烏干達(dá)派遣172名自衛(wèi)隊教官，為非洲八國277名官兵培訓(xùn)重型機(jī)械使用方法等。在打擊海盜領(lǐng)域，日本自2009年以來從未間斷在亞丁灣的自衛(wèi)隊反海盜行動，向國際海事組織基金出資1553萬美元，在肯尼亞、坦桑尼亞設(shè)置情報信息共享中心，支援吉布提建立地區(qū)訓(xùn)練中心，向國際信托基金出資450萬美元支持索馬里提升海盜追蹤能力建設(shè)。面對幾內(nèi)亞灣海盜襲擊持續(xù)上升趨勢，日本通過JICA援助沿岸國家海上治安能力建設(shè)并積極參加七國集團(tuán)幾內(nèi)亞灣之友合作機(jī)制。

著眼后疫情時代的合作

在疫情背景下，日本在深化以TICAD為主要平臺的對非合作基礎(chǔ)上，積極開展抗疫外交，搶抓美歐因防控疫情無暇顧及非洲這一機(jī)遇窗口期。2020年底～2021年初，日本外相茂木敏充史無前例地在兩個月期間兩次出訪非洲六個國家，為后疫情時代日非關(guān)系謀篇布局，為第八屆TICAD峰會順利召開搭橋鋪路。

在方向上繼續(xù)整體布局，局部發(fā)力。由于地理位置遙遠(yuǎn)且對非投入有限，今后較長一段時間內(nèi)，日本對非合作仍將以TICAD為平臺，但難以在整體上做到全覆蓋。因此在保持在非存在感的同時，日本將對各次區(qū)域中的支點型大國（如尼日利亞、埃及、肯尼亞、南非等）以及經(jīng)濟(jì)增速較快的新興市場國家（如埃塞俄比亞、科特迪瓦、加納、塞內(nèi)加爾等）重點發(fā)力。

在方式上注重三方合作，借臺唱戲。一方面緊拉聯(lián)合國、世界銀行、非盟等國際組織，利用其在人道主義援助領(lǐng)域的成熟框架開展共同合作;另一方面積極同歐美開展三方合作，例如與法國等國在薩赫勒地區(qū)開展安全反恐合作，推動日英基建企業(yè)在非實施戰(zhàn)略合作，與美國開展對非衛(wèi)生醫(yī)療合作等。

在領(lǐng)域上實行經(jīng)濟(jì)掛帥、官民一體。日本官方部門開展的幾大對非合作機(jī)制均以“官民”命名，如外務(wù)省TICAD官民圓桌會、國土交通省官民基礎(chǔ)設(shè)施會議、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省日非官民經(jīng)濟(jì)論壇等等，可見日本仍面臨企業(yè)囿于對非投資回報少、風(fēng)險高而赴非意愿不強(qiáng)的問題。因此加大政府引領(lǐng)力度，鼓勵企業(yè)民間投資積極參與對非經(jīng)濟(jì)外交，將成為未來日本對非合作的重要方向。

在措施上重點突出民生，做好宣傳。社會民生作為TICAD三大支柱之一，一直是日非合作的傳統(tǒng)優(yōu)勢領(lǐng)域，長期以來日本借JICA與非洲各國中央及地方政府按需精準(zhǔn)對接，通過技術(shù)合作、無償援助或貸款等方式開展“草根式”人道主義援助。新冠疫情在非洲暴發(fā)以來，日本更著力開展對非健康醫(yī)療合作，且日本在對非援助中注重外宣，貼近百姓，打造形象工程，久久為功，在非洲民間具有較大市場。因此深化社會民生領(lǐng)域?qū)Ψ呛献鲗⒊蔀楹笠咔闀r代日非合作的重要抓手。

不過，日本雖是國際對非合作老玩家，卻始終影響力有限，在廣度上難及中美在非的全面覆蓋，在深度上不如歐洲前宗主國的根深蒂固，在親密度上也難比印度、土耳其等擁有大量移民基礎(chǔ)的國家，非洲對非日合作的重視程度也不如對中美歐。當(dāng)下，對非洲而言，社會基礎(chǔ)條件差令第三波疫情來勢洶洶，工業(yè)化水平低致單一出口型經(jīng)濟(jì)難有轉(zhuǎn)圜，暴恐事件頻發(fā)使地區(qū)安全形勢愈發(fā)嚴(yán)峻，“疫情、恐襲、經(jīng)濟(jì)”三重危機(jī)疊加，令非洲亟需國際社會在各領(lǐng)域施以援手。對日本而言，非洲作為其“自由開放的印太構(gòu)想”的西段終點以及重要組成部分，在政治、經(jīng)濟(jì)、安全等領(lǐng)域均具有巨大潛在利益和合作空間，非洲疫情困局也為日本在非重新布局提供了新契機(jī)。因此，在后疫情時代，日本持續(xù)加強(qiáng)對非合作，在各領(lǐng)域全面深化日非關(guān)系的勢頭將會愈發(fā)顯著。