摘要：我國的民宿源于農(nóng)家樂，隨著發(fā)展，類型不斷增多，但是，由于其概念不清，分類不明，法律法規(guī)對民宿的監(jiān)管相對滯后。民宿具有服務性、商業(yè)性、小規(guī)模性、社會性、非標準性、共享性等特點，是區(qū)別于旅館與出租房，為入住者提供臨時性且能滿足個性需求的小型住宿服務設施?？梢园凑盏乩砦恢?、功能、權屬，以及是否取得特種行業(yè)許可證對民宿進行分類?，F(xiàn)存的旅館或出租房監(jiān)管標準不能與民宿發(fā)展相適應，因此可以借鑒各國對民宿監(jiān)管的不同模式，加強對民宿的法律監(jiān)管。

關鍵詞：民宿;法律概念;法律特征;監(jiān)管措施

中圖分類號：D922.294文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）09-0053-04

二十世紀八十年代末，利用承包地上的自建房屋，以家庭為單位經(jīng)營的餐飲住宿業(yè)在改革開放的春風中悄悄誕生。此經(jīng)營模式運營成本低，能借助地理、歷史等資源吸引游客，深刻影響著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。隨后，該模式以不同的形式在各地興起。

在國家政策的引導和共享經(jīng)濟的推動下，民宿業(yè)于2015年進入高速發(fā)展期。民宿業(yè)盤活了閑置房產(chǎn)，滿足了人們多樣化的住宿、餐飲需求，給旅館業(yè)市場注入了活力。但目前的旅館業(yè)監(jiān)管標準無法適應民宿的發(fā)展，關于無證經(jīng)營、擾亂治安、引發(fā)鄰里矛盾等負面報道頻出。雖然各省市區(qū)陸續(xù)出臺規(guī)范性文件，但未能有效解決上述問題。民宿業(yè)發(fā)展帶來的一系列問題讓人們開始關注相關法律制度的空白。筆者認為，上述問題是由于我國對民宿概念的定位不清引起的，相關法律文件對民宿的定義偶有沖突，民宿監(jiān)管辦法的法律效力位階較低。因此，解決上述問題的基礎是在法律視角下把握民宿的性質。本文通過規(guī)范分析法，從民宿與相似概念入手，通過把握民宿特性，引申出民宿的核心概念，再對不同類型的民宿進行討論，最終落腳于監(jiān)管模式。希望在法律視角下，對民宿的概念有一個明晰的定義，進而探討有效的監(jiān)管模式。

一、我國民宿業(yè)的發(fā)展及監(jiān)管現(xiàn)狀

2015年，我國民宿業(yè)進入高速發(fā)展時期[1]。在國家政策的鼓勵下，民宿業(yè)市場規(guī)模從2014年的19億元增長至2018年的192億元，年復合增長率為78.3%，預計2023年將突破400億元[2]。可見，民宿逐步在住宿業(yè)中占據(jù)重要地位。住宿類型的多樣化發(fā)展是由社會生產(chǎn)力的發(fā)展決定的。經(jīng)濟的發(fā)展、消費能力的提升，使得傳統(tǒng)住宿業(yè)已不能滿足人們日益多樣化的住宿需求。于是，農(nóng)家樂、城市共享住宿等民宿類型逐漸產(chǎn)生。

首先，民宿以農(nóng)家樂的形式在鄉(xiāng)村興起，盤活了農(nóng)村閑置房，優(yōu)化了農(nóng)村經(jīng)濟結構，推動了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。之后，借助共享經(jīng)濟，民宿以價格低、類型多的優(yōu)勢，在城市獲得更大規(guī)模的發(fā)展，但問題隨之產(chǎn)生。民宿作為旅館的替代品，因建筑設施、運營模式等客觀因素，在經(jīng)營許可方面存在困難。究其原因，是民宿監(jiān)管法律制度的滯后。2015年，國務院辦公廳在《關于加快發(fā)展生活性服務業(yè)促進消費結構升級的指導意見》中指出，積極發(fā)展客棧民宿、短租公寓、長租公寓、農(nóng)家樂等滿足廣大人民群眾消費需求的細分業(yè)態(tài)。在此經(jīng)濟政策導向下，各地對民宿經(jīng)營持鼓勵態(tài)度。但按照傳統(tǒng)旅館業(yè)的標準，大部分民宿無法取得特種行業(yè)經(jīng)營許可證，所以許多經(jīng)營者面臨無證經(jīng)營的困境，這其中還存在一批經(jīng)營者趁機降低運營成本，使部分民宿存在諸多安全隱患。鑒于此，文旅部在2017年發(fā)布《旅游民宿基本要求與評價》。隨后，各地紛紛出臺民宿管理辦法，以求規(guī)范民宿的發(fā)展，但多以建議為主，缺乏強制力。另外，對民宿的界定限于旅游民宿，無法概括行業(yè)整體情況。

因此，在法律層面，民宿亟需有一個清晰統(tǒng)一的概念界定，并以此為基礎，在其內部區(qū)分不同類型，從而使執(zhí)法部門有法可依、依法監(jiān)管，保障民宿業(yè)健康有序發(fā)展。

二、民宿的法律特征及法律概念界定

民宿和旅館、出租房不盡相同，將民宿歸入其中任何一類進行管理，都不利于民宿發(fā)展，且容易造成市場混亂。所以，以法律視角分析民宿的特征，進而界定其法律概念，進行分類，對于規(guī)范民宿市場具有基礎作用。

（一）民宿的法律特征

準確把握民宿的特征，有利于更清晰地界定民宿的概念。只有當民宿的特征以法律視角被清晰地呈現(xiàn)出來，才能科學立法、有效監(jiān)管。民宿的特征是對其外在形式的抽象概括，在逐一明晰特征的基礎上，才能理清民宿的法律概念，找到解決民宿亂象的方法。筆者認為，民宿主要有以下特征：

1.服務性

民宿的核心是“宿”，是為入住者提供以住宿為基礎的一系列服務的營利性產(chǎn)品[3]。民宿的入住者和經(jīng)營者之間建立的是以服務合同為基礎的民事法律關系。入住者支付款項，期待能享受經(jīng)營者提供的以住宿為基礎的一系列服務，如最基本的床鋪、洗漱用具等。而對于旅游民宿，在提供文化體驗服務方面，則有更高的要求，如當?shù)靥厣惋?、當?shù)匚幕黝}布置等。這種服務性，在房屋租賃關系中是不具備的[4]。

2.商業(yè)性

從民宿的房源來看，有農(nóng)村宅基地上的自建房屋，民用住宅樓內的套房等。但房源的性質并不影響民宿的商業(yè)性。在2015年國務院辦公廳的指導意見中，民宿業(yè)被定性為生活性服務業(yè)，是提供住宿的營利性服務產(chǎn)業(yè)。從起源來看，第一批經(jīng)營者開辦民宿的行為是對自有閑置房屋的再利用。區(qū)別于近幾年民宿熱背景下的經(jīng)營者，對第一批經(jīng)營者來說，開辦民宿并非其主業(yè)，逐利色彩不強烈。但在這一過程中，房主實質上是獲得了收益的。因此，筆者認為，只要是經(jīng)營者利用入住者短期入住，為其提供住宿服務獲得收益的行為，都具備商業(yè)性。這是民宿在市場上不能處于無人監(jiān)管、自由發(fā)展的原因。

3.社會性

民宿的入住群體來源廣泛，具有社會性特征。該特性與旅館相同，但其在管理上又有別于旅館，例如，入住登記方式。入住旅館，需要在前臺辦理登記手續(xù)，但根據(jù)筆者的入住經(jīng)歷，民宿尤其是在單套房源的經(jīng)營模式下，經(jīng)營者并不核對入住者的身份。并且，此類民宿開辦在民用樓內，沒有類似旅館前臺的24小時管理機制，與入住者有關的人，完全可以避開登記，憑借和入住者的關系自由進出，這不利于保障樓內其他人的權利。此類民宿，目前被稱為“短租房”，因為規(guī)模小，它不便按照旅館業(yè)的標準進行監(jiān)管，又因為租期短、無合同，無法按照《商品房屋租賃管理辦法》①的規(guī)定進行管理。筆者認為，短租房符合民宿的法律特征，應歸入民宿進行監(jiān)管。

4.小規(guī)模性

小規(guī)模經(jīng)營是民宿的重要特點，這是區(qū)分民宿和旅館的重要標志。查閱各地的規(guī)范性文件，筆者發(fā)現(xiàn)，這些文件從單棟客房數(shù)、樓層數(shù)、面積②等不同方面限制經(jīng)營規(guī)模。對于這種小型經(jīng)營場所，在消防安全方面采取較低標準。但近年來，民宿熱引發(fā)眾多商業(yè)者的投資行為，民宿規(guī)模有逐漸擴大的趨勢。筆者在實地調研中發(fā)現(xiàn)，一家網(wǎng)紅民宿的客房數(shù)為26間，已遠遠超過當?shù)貥藴剩m然其有躍層式的家庭套房等非標準房型，但其本質不再是民宿。這種行為，有不實宣傳的嫌疑，也是現(xiàn)在民宿市場經(jīng)營混亂的一種體現(xiàn)。

5.共享性

民宿業(yè)的共享，不僅指其中涉及的共享平臺這一服務端，還包括將自己擁有一定權利的房屋與他人進行分享的這一過程。共享平臺的搭建加快了民宿發(fā)展，尤其是城市民宿，將自有閑置房屋與他人分享，是民宿發(fā)展初期的理念。而共享的背后存在多層法律關系，例如平臺與房源提供者的關系，平臺與預訂者的關系，房源提供者與預訂者的關系，房源提供者與民宿經(jīng)營者的關系，入住者與周邊居民的相鄰關系，分享套房內公共空間的入住者之間的關系等。正是多樣的法律關系的存在，在看待與民宿有關的法律現(xiàn)象的時候，要從多個維度切入，這是民宿區(qū)別于傳統(tǒng)住宿業(yè)的重要法律屬性。

6.非標準性

非標準性是民宿區(qū)別于旅館的重要屬性，也是民宿比旅館更能滿足各種群體需求的重要原因。根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的《旅館建筑設計規(guī)范》，旅館客房床位數(shù)不宜多于四床。這一規(guī)定，致使大規(guī)模的家庭出游要面臨分房間的問題，但民宿就可以滿足這一個性化的需求。此外，上述規(guī)范還對旅館建筑的選址進行規(guī)定，在歷史文化保護區(qū)，旅館建筑存在一定限制。對于本身就在歷史文化保護區(qū)內的民宿，就不存在這一限制。對于入住者來說，可以更近距離地體驗歷史文化氛圍。

（二）法律概念界定

法的調整對象是指法律所調整社會關系，法是社會的穩(wěn)定器[5]。我國法律受前蘇聯(lián)法學影響較大，通過界定調整對象能有效地區(qū)分相應的部門法律和調整范圍。外國學者多將民宿定義為能夠感受文化氛圍的住宿模式[6]，而我國學者對于民宿之一對象的界定大都在傳統(tǒng)住宿行業(yè)之內，說明我國目前未結合民宿自身特點進行一個準確定義。例如，中國人民大學法學院教授劉俊海認為：“民宿是一種非標準化的旅店，性質更接近傳統(tǒng)的旅店，但同時也可以看成是房屋租賃?！盵7]2019年文旅部修改《旅游民宿基本要求與評價》，對旅游民宿作出最新定義：“利用當?shù)孛窬拥认嚓P閑置資源，經(jīng)營用客房不超過4層、建筑面積不超過800平方米，主人參與接待，為游客提供體驗當?shù)刈匀弧⑽幕c生產(chǎn)生活方式的小型住宿設施。注：根據(jù)所處地域的不同可分為城鎮(zhèn)民宿和鄉(xiāng)村民宿?！倍鴮τ卩l(xiāng)村民宿的定義，2017年住房城鄉(xiāng)建設部、公安部、國家旅游局研究制定《農(nóng)家樂（民宿）建筑防火導則》，其中將民宿定義為“位于鎮(zhèn)（不包括城關鎮(zhèn)）、鄉(xiāng)、村莊的，利用村民自建住宅進行改造的，為消費者提供住宿、餐飲、休閑娛樂、小型零售等服務的場所”。

從學術界的觀點來看，民宿未超越旅館或租賃的法律關系，故未對此進行新的定義。但是從監(jiān)管的角度看，為了促進經(jīng)濟發(fā)展，對于部分新商業(yè)模式和經(jīng)營活動，按照已有的監(jiān)管措施來監(jiān)管存在不合理之處。另外，從行業(yè)規(guī)范文件的定義中可以發(fā)現(xiàn)有諸多矛盾之處，例如，提供服務的地域不同是否會影響民宿的界定，單純以民宿的功能、表現(xiàn)形式進行界定能否完整地反應民宿的相關概念。但有一點可以明確，即民宿是為消費者提供相關服務的設施或場所。

筆者認為，在我國，民宿是受制于建筑設施、經(jīng)營模式，目前無法完全按照旅館業(yè)這一特種行業(yè)標準進行監(jiān)管的，為入住者提供臨時的個性化住宿服務的小型住宿服務設施。在這個定義下，所謂的日租房、時租房，以及一部分短租公寓，如果是以滿足住宿這一基本需求的，也應被考慮在內。

三、民宿的分類

民宿在我國屬于新興業(yè)態(tài)，市面上魚龍混雜，對其分類較為困難，然而對民宿進行分類有助于更好地理解民宿的法律本質。

（一）按照民宿的地理位置分類

按照民宿的地理位置不同，可以將民宿分為城鎮(zhèn)民宿與鄉(xiāng)村民宿。文旅部于2019年《旅游民宿基本要求與評價》中指出：“根據(jù)所處地域的不同可分為城鎮(zhèn)民宿與鄉(xiāng)村民宿?！惫P者認為，此劃分的法律依據(jù)主要在于，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村執(zhí)行不同的消防標準。住建部于2011年出臺《農(nóng)村防火規(guī)范》，又于2017年聯(lián)合公安部和國家旅游局研究制定《農(nóng)家樂（民宿）建筑防火導則（試行）》?？梢姡捎诮ㄖ牧系倪x擇、施工主體的專業(yè)度、人流密集度、消防設施配備等多方面因素，在對鄉(xiāng)村民宿進行規(guī)制的過程中，要考慮采取與城鎮(zhèn)民宿不同的標準，才能更好地保障經(jīng)營者與消費者的合法權益。在確保消費者人身安全的基礎上，避免侵害經(jīng)營者的營業(yè)權。值得注意的是，該規(guī)范性文件僅針對旅游民宿，但筆者認為，監(jiān)管主體對旅游民宿之外的其它民宿的監(jiān)管，同樣存在上述差異。如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2019年印發(fā)《關于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》，其中指出“依法依規(guī)發(fā)展民宿”?？梢?，農(nóng)業(yè)部門會參與鄉(xiāng)村民宿的監(jiān)管，甚至是監(jiān)管的主要部門。因此，鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)民宿的劃分，不應僅局限于旅游民宿這一類型，應擴大到所有民宿。

（二）按照民宿的功能分類

按照民宿的功能不同，可以將民宿分為旅游民宿與普通民宿。文旅部《旅游民宿基本要求與評價》是針對旅游民宿而制定的，其中指出：“民宿是為游客提供體驗當?shù)刈匀?、文化與生產(chǎn)生活方式的小型住宿設施?！庇纱?，國家對旅游民宿有規(guī)范定義;從另一角度來看，國家對民宿有了進一步的劃分標準。但筆者認為，這一定義在實務中存在操作困難的問題。例如，如何認定這一住宿設施具備能為游客提供體驗的功能，旅游民宿的入住群體是否全部都是游客身份等。另外，目前國內市場上存在很多的非旅游民宿。筆者在此將其定義為普通民宿，即不強調體驗功能的民宿。這類民宿，由于入住者不局限于游客，范圍很廣，非旅客群體頻繁出入居民樓內的民宿，存在安全隱患，甚至存在利用入住登記信息的疏忽進行違法犯罪的現(xiàn)象。

（三）按照民宿的權屬分類

按照民宿的權屬不同，可以將民宿分為自營民宿和他營民宿。自營民宿的經(jīng)營者對民宿享有所有權，在開辦民宿的過程中，只涉及經(jīng)營者、入住者以及可能存在的平臺這三方關系。而他營民宿的經(jīng)營者對民宿沒有所有權，經(jīng)營者只是以租賃形式對民宿進行占有，開展經(jīng)營業(yè)務。這種類型的民宿在經(jīng)營時，還會涉及房屋所有者與民宿經(jīng)營者之間的法律關系。房屋所有者與民宿經(jīng)營者在簽訂房屋租賃合同的時候，尤其要重視租賃用途，是否同意轉租等。此時，就有必要討論入住者與民宿經(jīng)營者之間是否屬于房屋租賃關系。如果將經(jīng)營民宿看成是租賃房屋的行為，那么在承租人未同意轉租的情況下，入住者的權益可能會因為轉租行為無效而無法得到保障。

（四）按照民宿是否取得特種行業(yè)許可證的情況分類

按照民宿是否取得特種行業(yè)許可證的情況不同，可以將民宿分為類旅館民宿和無證經(jīng)營民宿。類旅館民宿，具備特種行業(yè)經(jīng)營許可證、衛(wèi)生許可證、食品經(jīng)營許可證等相關經(jīng)營證件，與旅館在準入門檻上沒有區(qū)別，經(jīng)營者對外自稱為民宿，但筆者認為此類民宿在本質上已屬于旅館。無證經(jīng)營民宿，則部分或完全不具備經(jīng)營所需要的相關證件。筆者在調研中發(fā)現(xiàn)，城市共享民宿（經(jīng)營不成規(guī)模，經(jīng)營者擁有分散的一套或幾套房源）即所謂的短租，通常處于無任何證件的經(jīng)營狀態(tài)。其它小規(guī)模經(jīng)營的民宿，存在消防安全檢查合格證等部分證件缺失的問題。

四、民宿發(fā)展的法律監(jiān)管

民宿的經(jīng)營理念、模式具有特殊性，故對其監(jiān)管應當超出傳統(tǒng)的治安管理范疇。

（一）民宿需要監(jiān)管

應當明確，民宿不是普通的民居。在政策上，國家默許經(jīng)營者利用閑置住宅開辦民宿。但開辦民宿后，民宿的入住群體便會超出居民范疇。民居的入住成員穩(wěn)定，無需履行登記備案手續(xù);若租賃房屋，出租人和承租人應向房產(chǎn)管理部門登記備案。民宿入住者變動大，類似旅館，但因其分散于民用樓內，整體上無法按照旅館業(yè)標準進行監(jiān)管。因缺乏專門規(guī)定，民宿目前游離于法律監(jiān)管之外。根據(jù)《治安管理處罰法》第五十六條：旅館業(yè)的工作人員對住宿的旅客不按規(guī)定登記姓名、身份證件種類和號碼的，或者明知住宿的旅客將危險物質帶入旅館，不予制止的，處二百元以上五百元以下罰款。掌握流動人員身份，打擊違法犯罪行為，保障公民合法權利的目的，開辦民宿的行為已超出對民居的安全使用范圍，應進入公法規(guī)制的范疇。

（二）加強民宿監(jiān)管

現(xiàn)存的旅館或出租房監(jiān)管標準不能與民宿發(fā)展相適應。1985年，公安部發(fā)布《關于改革和加強特種行業(yè)管理工作的通知》以來，各地對旅館業(yè)已建立起一套完備的監(jiān)管標準。從老城區(qū)民居、農(nóng)村自建房屋等演變而來的民宿，因經(jīng)營模式特殊，按照旅館業(yè)標準去監(jiān)管不合理。另外，對使用權流轉的頻率與速度有高需求的民宿，被歸入《商品房屋租賃管理辦法》的調整范圍亦不合理。在民宿遍地開花的情況下，全面取締不可能;但民宿業(yè)若長期處于灰色地帶，也不利于其獲得高質量發(fā)展。故亟須在清晰界定民宿的基礎上，細分民宿類型，以制定與各類型民宿相適應的監(jiān)管標準，實現(xiàn)有效監(jiān)管。

（三）借鑒各國對民宿監(jiān)管的不同模式

各國普遍承認民宿經(jīng)營的合法性，但對監(jiān)管必要性、監(jiān)管范圍等問題態(tài)度各異。日本與德國采取特別許可制度，只有獲得政府的特別許可，房東才可以置辦民宿，未經(jīng)許可而開展業(yè)務屬于違法經(jīng)營活動[8]。法國根據(jù)商法典的相關規(guī)范，對民宿監(jiān)管主要依賴行業(yè)自治機構。英國根據(jù)民宿相應規(guī)模進行不同監(jiān)管，規(guī)模遠超6人的民宿經(jīng)營被嚴格規(guī)制，但規(guī)制主要來源于稅收、衛(wèi)生等[9]。我國臺灣地區(qū)在行業(yè)自治的基礎上出臺了相應的管理辦法[10]。這足以說明民宿法律性質認定的復雜性與必要性。在我國，民宿尚未被明確納入旅館業(yè)以特種行業(yè)的標準進行監(jiān)管，缺乏主要監(jiān)管主體。在對民宿有效監(jiān)管的模式上，可以借鑒上述國家對民宿監(jiān)管的規(guī)定與辦法，建立一套具有我國特色的民宿監(jiān)管機制。

五、結語

基于對民宿的概念辨析，不同的分類情況，以及其服務性、商業(yè)性、社會性、共享性、非標準性、小規(guī)模性等特征，筆者認為，在中國，民宿既不屬于旅館，也不屬于出租房，它有自己的地位。因此，需要制定專門的規(guī)范，以法制口徑來更好地促進民宿行業(yè)的發(fā)展。

注釋：

①《商品房屋租賃管理辦法》第十四條規(guī)定，房屋租賃合同訂立后三十日內，房屋租賃當事人應當?shù)阶赓U房屋所在地直轄市、市、縣人民政府建設（房地產(chǎn)）主管部門辦理房屋租賃登記備案。

②《廣東省民宿管理暫行辦法》第九條規(guī)定，民宿客房規(guī)模參照《旅游民宿基本要求與評價》（LB/T065-2017）執(zhí)行，單幢建筑的客房數(shù)量應當不超過14間（套）。

《浙江省人民政府辦公廳關于確定民宿范圍和條件的指導意見》規(guī)定，民宿的經(jīng)營規(guī)模，單棟房屋客房數(shù)不超過15間，建筑層數(shù)不超過4層，且總建筑面積不超過800平方米。

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作者簡介：章正源（2000—），女，漢族，浙江紹興人，單位為西南交通大學，研究方向為法學。

（責任編輯：王寶林）