摘要：間斷-均衡理論聚焦于導(dǎo)致政策變遷的機(jī)制和有限理性的決策者，將政策過程描述為長期漸變中夾雜著短期劇變，已成為解釋政策變遷的重要理論框架。運(yùn)用間斷-均衡理論對我國出租車行業(yè)政府規(guī)制政策變遷的研究發(fā)現(xiàn)，出租車行業(yè)政府規(guī)制政策的歷史變遷基本在放松與規(guī)制之間反復(fù)擺動，呈現(xiàn)出明顯的長期漸變與短期劇變交替運(yùn)行的演進(jìn)規(guī)律。其中，政策形象的變化、政策議定場所的轉(zhuǎn)換、決策者注意力的轉(zhuǎn)向等因素與政策壟斷的構(gòu)建與崩潰聯(lián)系在一起，構(gòu)成了出租車行業(yè)政府規(guī)制政策變遷的動力機(jī)制。鑒于此，完善出租車行業(yè)政府規(guī)制政策，要健全廣泛的民主參與機(jī)制，使人民群眾成為推動政策變革的力量源泉;要逐步放松數(shù)量、價格管控，繼續(xù)深化出租車行業(yè)市場化改革;要構(gòu)建“頂層設(shè)計-地方細(xì)則”的模式，鼓勵地方探索符合本地實際的出租車管理模式;要堅持高位謀劃和高位推動，加強(qiáng)對出租車管理工作的重視;要充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，打破對原有規(guī)制政策的“路徑依賴”。

關(guān)鍵詞：出租車行業(yè);政府規(guī)制政策;政策變遷;間斷-均衡理論

中圖分類號：C93 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1004-3160（2021）04-0105-13

一、問題提出與文獻(xiàn)述評

“出租車行業(yè)是政府規(guī)制的典型行業(yè)”。[1]由于出租車行業(yè)存在可能導(dǎo)致市場失靈的多重因素（如外部性、不完全信息等），依靠市場機(jī)制并不能實現(xiàn)社會福利最大化，因而“世界各國或地區(qū)政府都或多或少地對出租車行業(yè)實施了規(guī)制”。[2]在我國，出租車行業(yè)的發(fā)展更是深受政府規(guī)制的影響。促進(jìn)出租車行業(yè)健康有序發(fā)展，關(guān)鍵在于不斷改進(jìn)和優(yōu)化出租車行業(yè)政府規(guī)制政策，而這又需要深刻理解這些規(guī)制政策背后的演進(jìn)邏輯。換而言之，為了更好地改進(jìn)和優(yōu)化出租車行業(yè)規(guī)制政策，必須對以下幾個關(guān)鍵性問題進(jìn)行回應(yīng)：我國出租車行業(yè)政府規(guī)制政策是怎樣變遷的？其演進(jìn)過程呈現(xiàn)出怎樣的特點？推動這些規(guī)制政策變遷的主要因素或動力機(jī)制又是什么？間斷-均衡理論（Punctuated Equilibrium Theory）致力于同時解釋公共政策過程中的穩(wěn)定與變遷問題，為分析我國出租車行業(yè)政府規(guī)制政策的變遷軌跡和邏輯提供了有力的理論工具。

長期以來，學(xué)術(shù)界圍繞出租車行業(yè)政府規(guī)制問題進(jìn)行了多層面的理論與實證研究，但過去很長一段時間內(nèi)學(xué)者們的研究主要集中在出租車行業(yè)是否需要規(guī)制、規(guī)制效果如何以及如何規(guī)制等方面。近年來，隨著網(wǎng)約車興起與快速發(fā)展以及出租車行業(yè)改革納入議事日程，學(xué)者們對出租車問題的研究主要集中在以下幾個方面：一是對網(wǎng)約車背景下出租車行業(yè)政府規(guī)制的研究。學(xué)者們普遍認(rèn)為，網(wǎng)約車的快速發(fā)展對現(xiàn)行出租車行業(yè)政府規(guī)制制度提出了挑戰(zhàn)，應(yīng)以市場化為導(dǎo)向推進(jìn)傳統(tǒng)出租車行業(yè)政府規(guī)制改革，針對新老業(yè)態(tài)建立統(tǒng)一而不是相互割裂的出租車規(guī)制體系。[3，4]二是對網(wǎng)約車監(jiān)管困境及監(jiān)管路徑的研究。如唐清利（2015）提出，政府對“專車”這類共享經(jīng)濟(jì)的治理，應(yīng)合作監(jiān)管與自律監(jiān)管相結(jié)合的混合規(guī)制模式;[5]趙光輝、李玲玲（2019）提出，應(yīng)從加強(qiáng)自律監(jiān)管、強(qiáng)化技術(shù)賦能以及構(gòu)建合作監(jiān)管等方面來重構(gòu)網(wǎng)約車監(jiān)管的邏輯路徑。[6]三是對出租車或網(wǎng)約車監(jiān)管政策過程的分析。宋心然（2017）運(yùn)用倡議聯(lián)盟框架分析了中國網(wǎng)約車監(jiān)管政策的變遷;[7]張麗、劉明（2018）倡導(dǎo)聯(lián)盟框架并探討了出租車政策變遷的動力機(jī)制;[8]李金龍、喬建偉（2019）運(yùn)用倡議聯(lián)盟框架考察了改革開放以來出租車行業(yè)政府規(guī)制政策變遷歷程。[9]

間斷-均衡理論由弗蘭克·鮑姆加特納（Frank R.Baumgartner）和布賴恩·瓊斯（Bryan D. Jones）于1993年在《美國政治中的議程與不穩(wěn)定性》一書中提出，通過對現(xiàn)有議程設(shè)置理論的拓展，并結(jié)合政策形象（policy images）與政策議定場所（policy venues）的相互作用，致力于解釋政策過程中的穩(wěn)定與變遷問題。經(jīng)過多年的發(fā)展，間斷-均衡理論的概念性框架與核心要素不斷拓展，從最初側(cè)重于對議程變化的研究，開始拓展到討論注意力（Attention）、框架（Framing）、信息處理（Information Processing）等政策變遷背后的微觀基礎(chǔ)。[10]在理論構(gòu)建不斷完善的同時，間斷-均衡理論被國外學(xué)者們廣泛應(yīng)用于政府預(yù)算（Budgets）[11]、能源政策（Energy Policy）[12]、行政改革（Administrative Reforms）[13]法律政策（Legal Policy）[14]、私人部門（Private Secto）[15]等相關(guān)政策領(lǐng)域，為這些政策的長期變遷提供了較為合理的理論解釋。國內(nèi)學(xué)者對間斷-均衡理論進(jìn)行引進(jìn)和介紹的同時，對該理論在中國情境下的應(yīng)用與修正作了較為集中的探討。文宏（2014）運(yùn)用間斷-均衡理論對蘭州出租車政策變遷進(jìn)行了考察，并從宏觀層面的價值傾向、地方領(lǐng)導(dǎo)班子的態(tài)度以及公民的反應(yīng)等三個方面修正了政策變遷的動力因素。[16]李金龍、王英偉（2018）運(yùn)用間斷-均衡理論考察了中國戶籍政策的變遷歷程，并從中國特有的決策機(jī)制和決策影響因素對間斷-均衡理論進(jìn)行了矯正。[17]孟溦、張群（2020）基于間斷-均衡理論和政策范式重構(gòu)了公共政策變遷的分析框架，并借助上海市科技創(chuàng)新政策變遷對該框架進(jìn)行了實證檢驗，有效回應(yīng)了政策如何變遷以及為何變遷等重要問題。[18]黃新華、趙荷花（2020）基于間斷-均衡理論考察了食品安全監(jiān)管政策的變遷歷程，并從觸發(fā)因素、決策系統(tǒng)以及外部力量等多個層面對間斷-均衡理論進(jìn)行了修正。[19]

梳理既有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界運(yùn)用倡議者聯(lián)盟框架對出租車或網(wǎng)約車管理政策變遷情況或運(yùn)用間斷-均衡理論對某個城市出租車管理政策變遷歷程作了一些探討，但尚缺乏從間斷-均衡理論視角對國家層面出租車行業(yè)政府規(guī)制政策的長期變遷進(jìn)行考察的嘗試。間斷-均衡理論主要關(guān)注公共政策長期變遷的基本軌跡與內(nèi)在邏輯，可以為出租車行業(yè)政府規(guī)制政策的長期變遷提供一種合理的理論解釋，進(jìn)而為當(dāng)前及未來推進(jìn)出租車行業(yè)政府規(guī)制政策變革提供某些指導(dǎo)。同時，改革開放以來的出租車行業(yè)政府規(guī)制政策也為檢驗間斷-均衡理論提供了一個極好案例?；谠摾碚搶Τ鲎廛囆袠I(yè)政府規(guī)制政策變遷的系統(tǒng)考察，既可以進(jìn)一步擴(kuò)大間斷-均衡理論的應(yīng)用范圍，驗證該理論的穩(wěn)健性，也可以進(jìn)一步檢驗間斷-均衡理論在中國的適用性和局限性，促進(jìn)該理論的本土化。

二、間斷-均衡理論及其適用性

傳統(tǒng)政策過程理論模型要么主要強(qiáng)調(diào)政策過程中的穩(wěn)定與均衡特征（如漸進(jìn)主義模型），要么更關(guān)注政策過程中的變遷與非均衡問題（如政策變遷的標(biāo)準(zhǔn)模型）。[20]但“從歷史的視角看，許多政策變遷既表現(xiàn)為長期的穩(wěn)定，也呈現(xiàn)出短期的劇烈反轉(zhuǎn)”[21]?；诖?，鮑姆加特納和瓊斯在1993年借鑒進(jìn)化生物學(xué)中“間斷均衡”概念提出了公共政策研究中的間斷-均衡理論，將政策過程中的穩(wěn)定與變遷納入統(tǒng)一的理論框架予以解釋。

（一）間斷-均衡理論的概念性框架

1.政策形象與政策議定場所

政策形象（policy images）主要指政策是如何被理解和被討論的。一般來講，政策過程中的參與者可以對政策形象提出異議，并以不同的方式來構(gòu)建政策形象。當(dāng)一種政策形象被廣泛接受并獲得普遍支持時，它通常與成功的政策壟斷聯(lián)系在一起，進(jìn)而維持著政策的穩(wěn)定。但政策形象也會隨著時間而變化，一旦政策形象改變，比如從正面變?yōu)樨?fù)面，政策的反對者就有機(jī)會去抨擊現(xiàn)存的政策安排，從而促進(jìn)議程建立和政策變化。政策議定場所（policy venues）主要是指擁有相關(guān)議題決策權(quán)威的一些機(jī)構(gòu)或集團(tuán)，是針對特定問題作出權(quán)威性決策的制度性場所。政策議定場所可以是壟斷的，即一個議題只受單一機(jī)構(gòu)的管轄;也可以是共享的，即一個議題可以同時受幾個機(jī)構(gòu)的管轄。通常情況下，某一項政策議題的議定場所會隨著時間的推移而發(fā)生變化，而這又可能會帶來政策結(jié)果的戲劇性變化。[22]24-33在美國政治制度中，政策議定場所通常可分為政策子系統(tǒng)和宏觀政治系統(tǒng)，前者由處理特定政策問題的各個利益主體構(gòu)成，后者則由國會、總統(tǒng)、政黨等構(gòu)成。政策子系統(tǒng)與宏觀政治系統(tǒng)之間形成了一種動力機(jī)制（dynamic），這種動力機(jī)制通常會阻礙政策變遷，但偶爾也會使政策變遷成為可能。

政策形象與政策議定場所是密切相關(guān)的，且這種關(guān)聯(lián)程度與單個的政策制定領(lǐng)域?qū)σ豁椪邔嵤艛嗫刂频某潭扔嘘P(guān)。一方面，隨著政策議定場所的變更，政策形象也會隨之變化;相反，隨著政策形象的改變，政策議定場所也就更可能變動。兩者中的任何微小變化可能會隨著時間的推移而不斷擴(kuò)大，最終導(dǎo)致政策結(jié)果的重大變化。另一方面，當(dāng)政策議定場所被嚴(yán)格控制時，政策形象的改變幾乎也是不可能的;而在政策形象沒有改變的情況下，政策議定場所有效變更的幾率也相對較低。因此，政策形象和政策議定場所可以結(jié)合產(chǎn)生快速變化，或者它們可以相互作用強(qiáng)化當(dāng)前的權(quán)威分配。顯然，政策結(jié)果的穩(wěn)定和快速變化可以來自同一個過程。[22]35-36換言之，“單個過程可以解釋極端穩(wěn)定期和快速變遷的突發(fā)期，這個過程是關(guān)于政策形象和政策議定場所的相互作用”。[21]

2.政策壟斷的構(gòu)建與崩潰

政策壟斷是指“在政策制定中，由最重要的行動者所組成的集中的、封閉體系”。[23]其具有兩個方面的重要特征：“首先，要有一個清晰界定的制度結(jié)構(gòu)來負(fù)責(zé)某一政策的制定，并限制外界對這一政策過程的切入;其次，要有一套與此制度結(jié)果緊密結(jié)合在一起的權(quán)威性的支持理念。”[22]5-6在政策壟斷中，“有限數(shù)量的利益集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人、政治家和官僚可以運(yùn)用相似的政策制定思想和方法來單獨(dú)控制某一領(lǐng)域中的公共政策，有時幾十年來都沒有受到挑戰(zhàn)”。[24]政策壟斷的構(gòu)建與維持與政策形象的形成與維持密切相關(guān)。在政策壟斷已建立的情形下，人們對潛在的政策問題傾向于形成單一的理解。這樣，通過接受正面的政策形象、拒斥可能與之競爭的負(fù)面政策形象，可以維持政策壟斷的延續(xù)。[22]25同時，政策壟斷通常與政策子系統(tǒng)是相對應(yīng)的，當(dāng)政策子系統(tǒng)被單一利益主導(dǎo)時，可以將其視為一種政策壟斷?！罢咦酉到y(tǒng)中的政策壟斷或強(qiáng)大的、有影響力的群體或聯(lián)盟可能會妨礙外部群體實際參與重大政策制定和政策變遷的能力”。[25]而且，當(dāng)政策變遷的壓力出現(xiàn)時，成功的政策壟斷可以在一段時間內(nèi)與之相抗衡，這其中蘊(yùn)含著一個負(fù)反饋過程。通過負(fù)反饋過程，政策壟斷可以得到強(qiáng)化，進(jìn)而能夠維持著政策長期穩(wěn)定的局面。

然而，政策壟斷并不是永遠(yuǎn)無懈可擊的?！霸诿绹萎?dāng)中政策壟斷會被不斷地建立、也會被不斷地破壞。這一過程的動力來自于政治領(lǐng)導(dǎo)人、媒體和公眾注意力分配的改變，同時還來自于政策制定者提出對老議題的新認(rèn)知而呼吁不同的議定場所進(jìn)行決策的能力”。[22]55應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，大部分政策子系統(tǒng)實際上是不完全的政策壟斷。隨著政策變革的壓力不斷增加，那些以前被排除在決策過程之外的政治行動者和政府機(jī)構(gòu)由于各種原因進(jìn)入到?jīng)Q策制定系統(tǒng)，政策問題可能突破政策子系統(tǒng)的控制范圍而進(jìn)入到宏觀政治系統(tǒng)。當(dāng)一項政策轉(zhuǎn)移到宏觀政治系統(tǒng)時，在正反饋機(jī)制的作用下，政策問題被重新界定，并受到廣泛的關(guān)注和討論。于是，以前置身事外的新參與者可能堅持重設(shè)規(guī)則，與先前占主導(dǎo)地位的機(jī)構(gòu)和制度分享政策制定的權(quán)力。這樣，政策壟斷會被破壞掉，進(jìn)而引發(fā)政策的快速變遷。總而言之，政策子系統(tǒng)主導(dǎo)的政策壟斷并伴隨著負(fù)反饋過程通常與政策穩(wěn)定或均衡聯(lián)系在一起，而處于宏觀政治系統(tǒng)中的政策壟斷的崩潰可能意味著政策重大變遷或間斷。

3.決策者注意力與制度性摩擦

“從決策的視角來看，政策中的大規(guī)模間斷，源于偏好的改變或注意力的變化”。[26]67但偏好是相對穩(wěn)定的，只會漸進(jìn)地變化，而對根本偏好的注意力則可在短時內(nèi)發(fā)生快速的轉(zhuǎn)變。這種注意力的轉(zhuǎn)變，而不是偏好的不穩(wěn)定性或非理性通常會導(dǎo)致（前后）選擇的不一致。[27]1-7注意力是一種機(jī)制，通過它，特征的突出性被帶入決策制定的結(jié)構(gòu)。[27]58通常而言，人類決策制定面臨的一個重要問題是“注意力瓶頸”，也即決策者必須連續(xù)分次處理認(rèn)知信息。因此，決策者在制定政策時，只會注意到復(fù)雜的政策制定環(huán)境中的極為有限的部分，也即決策者的注意力通常只能投入到一項或有限幾項活動之中。這種有限的處理能力和注意力決定了哪些問題可以進(jìn)入議程，更重要的是，決定了議程變遷的方式。[10]當(dāng)政策問題被政策子系統(tǒng)控制時，一般在決策者、媒體以及公眾的注意中心之外，此時政策通常只會發(fā)生漸進(jìn)性變遷。然而，隨著問題沖突不斷擴(kuò)大，大量潛在參與者（政策企業(yè)家在其中扮演主要作用）可能會被卷入進(jìn)來，推動問題在媒體和公眾中進(jìn)行廣泛關(guān)注和討論，并可能形成新的政策形象，促使決策者的注意力轉(zhuǎn)向新問題或新政策維度。當(dāng)注意力再次集中到某一議題時，政策子系統(tǒng)主導(dǎo)的政策壟斷就會崩潰，進(jìn)而引發(fā)政策的劇烈變遷。

與許多社會制度一樣，政治制度的特點是具有相當(dāng)大的摩擦。[20]政治制度將變化的偏好、新參與者、新信息或?qū)σ郧翱捎眯畔⒌耐蝗魂P(guān)注等輸入轉(zhuǎn)化為政策輸出，在此過程中，它們會對這種轉(zhuǎn)化施加成本，而這些成本增加了“制度性摩擦（institutional friction）”。[28]一般而言，決策系統(tǒng)在制定決策中通常會產(chǎn)生四種成本：決策成本、交易成本、信息成本和認(rèn)知成本。其中，信息和認(rèn)知成本將被強(qiáng)加于任何決策系統(tǒng)，但決策和交易成本對制度的特定規(guī)則和程序高度敏感，是純粹的制度成本。[29]這些制度成本以一種特殊的方式發(fā)揮作用。它們使公共政策的進(jìn)程在面對許多變化時保持穩(wěn)定和不變;也就是說，它們不允許對環(huán)境進(jìn)行持續(xù)調(diào)整。但是，當(dāng)動力是有利的（dynamics are favorable）時，這些成本也會造成重大的政策變遷。[28]換而言之，由決策成本導(dǎo)致的制度性摩擦產(chǎn)生了一種阻礙政治制度順利調(diào)整以改變來自政策制定環(huán)境中的信息信號的阻滯力量。只有當(dāng)來自外部世界的信息信號要么非常強(qiáng)大，或者當(dāng)信號隨時間累積可以克服摩擦?xí)r才會發(fā)生變化。因此，政策制定系統(tǒng)一直保持穩(wěn)定，直到來自外部的信號超過閾值，然后它們突然向前傾斜（lurch forward）——也就是說，政策間斷發(fā)生， 隨后，它們又恢復(fù)了“均衡”。[20]

（二）間斷-均衡理論的適用性

間斷-均衡理論最初是為解釋美國政策制定情況而提出的，但近年來越來越多的研究表明，該理論不僅適用于美國獨(dú)特的政治制度，也廣泛適用于其他政治制度。盡管不同的政治制度確實存在很大的差異性，但間斷-均衡理論的一些核心構(gòu)成要素使得該理論具備普遍適用的潛力，這些核心要素包括人類認(rèn)知的基本限制、組織能力和注意力等。[26]87近二十多年以來，間斷-均衡理論在不同政策領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用、在不同政治制度中得到有效檢驗以及在比較研究領(lǐng)域中受到高度重視，表明了該理論作為解釋政策變遷的理論框架具備較強(qiáng)的穩(wěn)健性。自間斷-均衡理論引介到中國后，國學(xué)許多學(xué)者將該理論廣泛應(yīng)用于環(huán)保、[30]預(yù)算、[31]計劃生育、[32]社會救助、[33]社會組織[34]等具體政策領(lǐng)域，這些研究充分表明該理論在我國政策分析領(lǐng)域具有一定的適用性。我國出租車行業(yè)政府規(guī)制政策變遷總體上呈現(xiàn)非線性變遷的特征，且決策機(jī)構(gòu)的變動、對出租車問題理解的變化等因素在其中發(fā)揮著重要作用。顯然，這與間斷-均衡理論的核心要義是一致的，因而可以將該理論用于分析出租車行業(yè)政府規(guī)制政策變遷情況。

三、出租車行業(yè)政府規(guī)制政策變遷分析

我國出租車行業(yè)形成于改革開放之后，其發(fā)展大致經(jīng)歷了行政審批、自由發(fā)展、全面規(guī)制、放松規(guī)制等階段。通過對國務(wù)院及主管部委出臺的相關(guān)行政法規(guī)、指導(dǎo)意見、部門規(guī)章等政策文本的深入分析，發(fā)現(xiàn)我國出租車行業(yè)政府規(guī)制政策的演進(jìn)歷程既呈現(xiàn)出長期穩(wěn)定或漸進(jìn)變遷的特征，其間也穿插著短期的戲劇性變化。

（一）出租車行業(yè)政府規(guī)制政策的演進(jìn)歷程

1.政策均衡期（1978-1991）：實施嚴(yán)格行政審批

我國出租車行業(yè)形成于改革開放初期，在此期間，國家對出租車經(jīng)營權(quán)的配置實行嚴(yán)格的行政審批，出租車服務(wù)基本由國有和集體企業(yè)壟斷供給，由此導(dǎo)致出租車行業(yè)規(guī)模較小且發(fā)展緩慢。這種帶有鮮明計劃經(jīng)濟(jì)特色的出租車管理政策的形成與當(dāng)時的制度環(huán)境、意識形態(tài)認(rèn)知等因素是密切相關(guān)的。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，出租車行業(yè)被歸口到相應(yīng)的政府主管部門，其經(jīng)營管理活動的決策權(quán)高度集中于行業(yè)主管部門;同時市場機(jī)制的功能受到普遍質(zhì)疑和拒斥，而政府的正面功能與效應(yīng)則被廣泛接受與支持。正是在這樣的背景下，出租車行業(yè)的政策制定呈現(xiàn)出較強(qiáng)的政策壟斷特征，進(jìn)而使得出租車計劃經(jīng)濟(jì)管理模式長期不變。盡管期間受到城市經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域放權(quán)、讓利和松綁式改革的影響，政府對出租車的嚴(yán)格控制有所松動，但在“路徑依賴”影響下，整個80年代政府對出租車的管理并未完全跳出計劃經(jīng)濟(jì)體制的思維框架，在實踐中仍采用嚴(yán)格的行政審批方式來管理出租車行業(yè)，對個體和民營企業(yè)的進(jìn)入施加諸多限制。

2.政策間斷期（1992）：從嚴(yán)格行政審批轉(zhuǎn)向市場化發(fā)展

“整個80年代，中國政府始終無法走出意識形態(tài)的困境”，[35]這在很大程度影響著政府政策的制定。然而，1992年年初鄧小平南方談話，明確回答了長期困擾和束縛人們思想的許多重大認(rèn)識問題，對中國改革的走向起到了撥云見日、一錘定音的作用，那就是市場化的改革方向不可動搖。[36]鄧小平南方談話和中央隨后的方針政策，實際上等于為各種放松計劃管制，大膽推進(jìn)市場化改革的政策頒發(fā)了意識形態(tài)上的通行證。[37] 同時，政府長期對出租車行業(yè)的嚴(yán)格控制直接導(dǎo)致出租車服務(wù)供不應(yīng)求、價格高等問題，并在20世紀(jì)90年代初進(jìn)一步凸顯，以至于 “乘車難 ，乘出租車更難”的說法在當(dāng)時廣為流傳。于是，原有出租車管理政策的形象由正面變成負(fù)面，出租車行業(yè)問題也引起了社會各界和決策者的高度關(guān)注。此外，1980年代末，原建設(shè)部和交通部等多個部門紛紛介入出租車行業(yè)，形成了出租車管轄權(quán)歸屬之爭，使得計劃經(jīng)濟(jì)體制下原有的嚴(yán)格歸口管理格局被打破。正是在上述多重因素的推動下，原來的政策壟斷被迅速破壞掉，出租車管理政策也發(fā)生了重大變遷。1992年開始，政府全面放松了對出租車行業(yè)的準(zhǔn)入限制，并出臺了一些扶持鼓勵出租車行業(yè)發(fā)展的政策。一方面，進(jìn)一步放寬了經(jīng)營者的進(jìn)入條件，凡是符合政府規(guī)定條件的個人和企事業(yè)單位均可以無償從政府獲得出租車經(jīng)營牌照;另一方面，為了解決融資困難，允許民間資本進(jìn)入出租車行業(yè);此外，對車輛的限制也有所放松，并在融資方面出臺了一些優(yōu)惠政策，如放寬信貸、支持個人進(jìn)入出租車行業(yè)。

3.政策均衡期（1993-1997）：實行相對寬松的準(zhǔn)入政策

1992年以后，乘市場化改革的東風(fēng)，政府對出租車行業(yè)實行相對寬松的準(zhǔn)入政策，由此帶來了出租車行業(yè)的大發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，1992年全國出租車總量為190345輛，1997年爆增至683687輛。出租車行業(yè)的“井噴式”發(fā)展，不僅有效解決了許多城市長期存在的“打車難”問題，基本滿足了人們?nèi)找嬖鲩L的出行需求，而且也附帶產(chǎn)生了一系列正面效應(yīng)，如增加就業(yè)機(jī)會、盤活城市經(jīng)濟(jì)活力等。這樣，出租車行業(yè)市場化改革的正面政策形象開始形成。同時，從各部委規(guī)章對出租車管理職責(zé)范圍的界定來看，此時交通部門實際上占據(jù)著主導(dǎo)地位，也即形成了一個相對固定的政策議定場所。這樣，推動并維持市場化發(fā)展的政策壟斷逐步形成。在這個政策壟斷的作用下，出租車管理政策在一段時間內(nèi)基本維持現(xiàn)狀。盡管部分城市從1993年起開始將出租車作為城市公共資源按照特許經(jīng)營方式進(jìn)行管理，陸續(xù)采取了數(shù)量管制、經(jīng)營權(quán)有償使用和公司化運(yùn)營等管理辦法。[38]但從國家層面來看，僅原交通部針對出租車服務(wù)規(guī)范問題頒布了《出租汽車客運(yùn)服務(wù)規(guī)范（試行）》，而數(shù)量控制、價格管制等并未被納入到政策議程之中。

4.政策間斷期（1998-2002）：從市場化發(fā)展到規(guī)制格局初步確立

1992年以來出租車行業(yè)的大發(fā)展， 也帶來了一些新的問題和負(fù)面效應(yīng)，主要表現(xiàn)為出租車司機(jī)行為失范（宰客、拒載、亂收費(fèi)等），導(dǎo)致乘客投訴率急速上升;擠占有限的城市道路資源造成嚴(yán)重的交通擁堵;市場惡性競爭導(dǎo)致出租車司機(jī)收入下降和服務(wù)質(zhì)量惡化等。而這些問題的首要原因被認(rèn)為是出租車數(shù)量迅猛增加，競爭過于激烈，市場供需失衡。在這種情形下，1992年以來所構(gòu)建的出租車管理政策的政策形象發(fā)生了變化。同時，隨著出租車行業(yè)中各種矛盾和問題不斷凸顯，引起了媒體、專家學(xué)者以及決策者的高度關(guān)注，正反饋作用得以形成并不斷強(qiáng)化。此外，隨著部委分工及職責(zé)調(diào)整，建設(shè)部門取代交通部門成為出租車行業(yè)的規(guī)制主體，也即出租車行業(yè)政府規(guī)制政策的議定場所發(fā)生了變化。正是在上述多種因素的作用下，原有的政策壟斷迅速崩潰，出租車行業(yè)政府規(guī)制政策也發(fā)生了戲劇性變化。

從1998年起，國家相關(guān)部門陸續(xù)出臺了一系列加強(qiáng)出租車行業(yè)政府規(guī)制的政策法規(guī)，出租車行業(yè)政府規(guī)制格局初步確立。1998年，原建設(shè)部和公安部聯(lián)合頒布了《城市出租汽車管理辦法》，明確提出 “城市的出租汽車經(jīng)營權(quán)可以實行有償出讓和轉(zhuǎn)讓”等管理舉措，并對出租車經(jīng)營資質(zhì)管理、客運(yùn)服務(wù)管理等作出了詳細(xì)的規(guī)定，確定了出租車行業(yè)管理的基本辦法。2000年，國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于切實加強(qiáng)出租汽車行業(yè)管理有關(guān)問題的通知》，要求適當(dāng)調(diào)整出租車運(yùn)價水平和計價結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對出租車營運(yùn)規(guī)模的總量控制。2002年，原建設(shè)部、交通部、公安部等部門聯(lián)合頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市出租汽車行業(yè)管理工作的意見》，對實行總量調(diào)控、嚴(yán)格規(guī)范經(jīng)營權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓等作了進(jìn)一步要求。總而言之，上述政策文件明確了出租車行業(yè)政府規(guī)制的原則和方式，基本確立了數(shù)量規(guī)制、價格規(guī)制、市場準(zhǔn)入規(guī)制以及服務(wù)質(zhì)量規(guī)制等四大規(guī)制政策的基本格局。

5.政策均衡期（2003-2013 ）：全面規(guī)制格局繼續(xù)強(qiáng)化

出租車行業(yè)迅速發(fā)展過程中暴露出許多問題和矛盾，使人們逐漸認(rèn)識到，出租車行業(yè)普遍存在信息不對稱、負(fù)外部性、過度競爭等市場失靈問題，必須通過政府實施規(guī)制政策來矯正市場的內(nèi)在缺陷。這種擁護(hù)和支持政府規(guī)制來矯正市場失靈的觀點最初在學(xué)界興起和盛行，后被廣泛傳播，得到了體制內(nèi)外許多人士的積極響應(yīng)和支持，從而形成了政府對出租車行業(yè)實行規(guī)制的支持性政策形象。同時，1998年頒布的《城市出租汽車管理辦法》正式明確了建設(shè)部門作為出租車行業(yè)的主管部門。這樣，維持并強(qiáng)化出租車行業(yè)政府規(guī)制的政策壟斷開始形成。在這個政策壟斷的作用下，此后數(shù)十年出租車行業(yè)政府規(guī)制政策并未發(fā)生較大的變化。

2004年國務(wù)院辦公廳出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范出租汽車行業(yè)管理有關(guān)問題的通知》，以及2006年原建設(shè)部、監(jiān)察部、交通部等部門聯(lián)合頒布的《關(guān)于規(guī)范出租汽車行業(yè)管理專項治理工作的實施意見》，繼續(xù)就控制出租車的總量、清理出租車經(jīng)營權(quán)有償出讓、嚴(yán)禁各種亂收費(fèi)行為等提出了規(guī)范要求。2007年，原建設(shè)部出臺了《關(guān)于進(jìn)一步做好規(guī)范出租汽車行業(yè)管理專項治理工作的通知》，強(qiáng)調(diào)要理順出租車行業(yè)管理體制，進(jìn)一步加強(qiáng)出租車行業(yè)法規(guī)建設(shè)，進(jìn)一步完善出租車行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等。2011年，交通部頒布了《出租汽車服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)考核辦法（試行）》和《出租汽車駕駛員從業(yè)資格管理規(guī)定》，分別對于出租汽車駕駛員從業(yè)資格和出租汽車企業(yè)及駕駛員服務(wù)質(zhì)量作出了具體的規(guī)定。總而言之，上述政策法規(guī)基本延續(xù)了此前確立的規(guī)制格局，只是在規(guī)制力度方面有所強(qiáng)化。

6.政策間斷期（2014-2018）：從嚴(yán)格規(guī)制到逐步放松規(guī)制

長久以來，在數(shù)量規(guī)制、價格規(guī)制等規(guī)制政策的多重約束下，出租車行業(yè)中各種問題與矛盾層出不窮，集中表現(xiàn)為“市民打車難，司機(jī)收入降低，出租車公司被視為‘暴利寄生蟲，地方政府遭受指責(zé)，形成了尷尬的‘四輸局面”。[39]鑒于此，社會各界將矛頭直指這些規(guī)制政策，甚至認(rèn)為這些政策是引發(fā)各種問題和矛盾的罪魁禍?zhǔn)住Ｈ藗儗Τ鲎廛囆袠I(yè)政府規(guī)制失靈的深刻認(rèn)識，直接促使相應(yīng)的政策形象發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。同時，2012年以來，網(wǎng)約車的橫空出世和迅猛發(fā)展，引發(fā)的新老問題和矛盾交織疊加在一起，將出租車行業(yè)推向風(fēng)口浪尖，助推了決策者以及社會各界對出租車行業(yè)的集中關(guān)注，出租車行業(yè)改革成為2015年中國“井噴”話題。這意味著正反饋過程開始出現(xiàn)并不斷強(qiáng)化。此外，2013年，黨的十八屆三中全會將推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，出租車行業(yè)改革的宏觀政治環(huán)境逐漸形成，且改革的方向也日益明晰。最后，2008年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將原建設(shè)部的城市客運(yùn)職能劃歸即將組建的交通運(yùn)輸部，這意味著出租車行業(yè)政府規(guī)制政策的議定場所發(fā)生了轉(zhuǎn)換。正是上述各種因素的合力推動下，原有的政策壟斷被快速打破，出租車行業(yè)政府規(guī)制政策進(jìn)入到一個快速變革時期。

2014年，交通運(yùn)輸部頒布了《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》，從經(jīng)營許可、運(yùn)營服務(wù)、運(yùn)營保障、監(jiān)督管理等方面對出租汽車的經(jīng)營服務(wù)予以規(guī)范，取代了《城市出租汽車管理辦法》在規(guī)制實踐中發(fā)揮著指導(dǎo)作用。2016年，國務(wù)院辦公廳頒布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出了深化出租車行業(yè)改革的目標(biāo)任務(wù)和重大舉措，涉及到出租車行業(yè)如何定位、巡游出租車如何改革、網(wǎng)約車和私人小客車合乘如何規(guī)范、市場環(huán)境如何完善等。2016年，交通運(yùn)輸部聯(lián)合工業(yè)和信息化部等部門出臺了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》，對網(wǎng)約車平臺公司、網(wǎng)約車車輛和駕駛員、網(wǎng)約車經(jīng)營行為等事項予以規(guī)范。緊接著，交通運(yùn)輸部根據(jù)《指導(dǎo)意見》和《暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，對原《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》和《出租汽車駕駛員從業(yè)資格管理規(guī)定》中的有關(guān)條款進(jìn)行了相應(yīng)地修訂?？偠灾?，該時期政府適度放松了對出租車行業(yè)的嚴(yán)格規(guī)制，尤其是在出租車總量、價格、經(jīng)營權(quán)等方面，開始向市場化邁進(jìn)。

（二）出租車行業(yè)政府規(guī)制政策的變遷邏輯

間斷-均衡理論不僅可以分析政策變遷的基本軌跡，而且還可以解釋政策變遷的內(nèi)在邏輯。運(yùn)用該理論對出租車行業(yè)政府規(guī)制政策變遷的深入分析，可以得出以下結(jié)論：一是政策形象是影響出租車行業(yè)政府規(guī)制政策穩(wěn)定與變遷的主要因素。當(dāng)一項出租車管理政策的形象是正面的，且受到廣泛支持時，通常會呈現(xiàn)出較強(qiáng)的壟斷特征，進(jìn)而維持著政策的穩(wěn)定不變;一旦該政策的形象從正面轉(zhuǎn)向負(fù)面，原有的政策壟斷就會被破壞掉，隨之而來的是出租車管理政策可能發(fā)生重大變遷。二是政策議定場所是促進(jìn)出租車行業(yè)政府規(guī)制政策穩(wěn)定與變遷的重要因素。當(dāng)出租車管理政策由某一個相對固定的部門控制時，維持著政策長期穩(wěn)定的政策壟斷可能會出現(xiàn);但當(dāng)出租車管理政策由多個部門主導(dǎo)或從一個部門轉(zhuǎn)換到另一部門控制時，原有的政策壟斷可能會被打破，出租車管理政策也會進(jìn)入快速變遷階段。三是正負(fù)反饋作用是調(diào)適出租車政府規(guī)制政策穩(wěn)定與變遷的基本因素。當(dāng)出租車管理的外部環(huán)境變化和新問題出現(xiàn)時，政策壟斷中所蘊(yùn)含的負(fù)反饋作用（對一系列問題的有限關(guān)注）開始顯現(xiàn)出來，進(jìn)而可以在一段時間內(nèi)阻礙政策變遷;但隨著這種政策變遷壓力的不斷增加，正反饋作用（對一系列問題的廣泛關(guān)注）開始顯現(xiàn)，進(jìn)而推動著出租車管理政策的快速變遷。四是決策者的注意力是推動出租車行業(yè)政府規(guī)制政策穩(wěn)定與變遷的關(guān)鍵因素。當(dāng)出租車行業(yè)發(fā)展中各種問題與矛盾集中凸顯時，引起了決策者的高度關(guān)注，直接推動著出租車管理問題進(jìn)入政府議事日程，進(jìn)而實現(xiàn)出租車管理政策變遷。五是制度性摩擦也是導(dǎo)致出租車行業(yè)政府規(guī)制政策穩(wěn)定與變遷的重要原因。在出租車管理政策的演變過程中，不同程度地受到了政治過程中 “路徑依賴”所帶來的制度性摩擦的影響。例如，20世紀(jì)80年代，受初始路徑因素影響，出租車管理政策始終未能跳出計劃經(jīng)濟(jì)體制框架;而90年代末確立的總量和價格管控政策，盡管一直飽受社會詬病，但在“路徑依賴”的作用下，這些政策延續(xù)了數(shù)十年，且當(dāng)前仍不同程度地存在于各地的出租車管理實踐之中?？傊?，上述多重因素交織疊加在一起，共同構(gòu)成了出租車行業(yè)政府規(guī)制政策穩(wěn)定與變遷的驅(qū)動機(jī)制。

四、結(jié)論與討論

通過運(yùn)用間斷-均衡理論對改革開放以來我國出租車行業(yè)政府規(guī)制政策變遷的研究，發(fā)現(xiàn)出租車行業(yè)政府規(guī)制政策的歷史變遷基本在放松與規(guī)制之間反復(fù)擺動，呈現(xiàn)出明顯的長期漸變與短期劇變交替運(yùn)行的演進(jìn)規(guī)律。在出租車行業(yè)政府規(guī)制政策的演進(jìn)歷程中，支持性政策形象、相對固定的政策議定場所以及制度性摩擦的存在，與政策壟斷的建立與維持聯(lián)系在一起，使得政策在長時間內(nèi)保持穩(wěn)定或均衡;而政策形象的改變、政策議定場所的變化以及決策者注意力的轉(zhuǎn)向，與政策壟斷的崩潰和瓦解聯(lián)系在一起，使得政策在短期內(nèi)快速變化或間斷。這也表明，該理論在解釋出租車行業(yè)政府規(guī)制政策變遷軌跡與邏輯方面具有一定的效力。但必須認(rèn)識到，間斷-均衡理論根植于美國政治制度之中，將子系統(tǒng)政治與宏觀系統(tǒng)政治的互動作為解釋政策穩(wěn)定與變遷的動力機(jī)制;而我國缺乏衍生子系統(tǒng)政治與宏觀系統(tǒng)政治的制度情境，這就需要對該理論進(jìn)行修正。在我國政治制度中，政策變遷的動力機(jī)制更多來源于官方?jīng)Q策系統(tǒng)和非官方?jīng)Q策系統(tǒng)之間的互動，前者由中國共產(chǎn)黨、人民代表大會、人民政府、人民法院等構(gòu)成，后者由社會組織、公眾、大眾傳媒以及專家等組成。官方?jīng)Q策系統(tǒng)在我國政策議程設(shè)置過程中處于主導(dǎo)地位，中國共產(chǎn)黨在其中起核心領(lǐng)導(dǎo)作用。但近年來社會組織、公眾、大眾傳媒以及專家等在政策議程建立與變遷方面發(fā)揮的影響力也越來越大。當(dāng)某一政策議題受到非官方?jīng)Q策系統(tǒng)的廣泛關(guān)注，并最終引起官方?jīng)Q策系統(tǒng)的重視時，公共政策就很可能發(fā)生重大變遷。

總體來看，改革開放以來我國出租車行業(yè)政府政策正逐步走向規(guī)范化、科學(xué)化，出租車行業(yè)也逐漸步入健康有序發(fā)展軌道。但也應(yīng)該認(rèn)識到，當(dāng)前出租車管理政策并未完全理順政府與市場的關(guān)系，尤其是備受詬病的總量和價格管控政策仍未動根本，成為制約出租車行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的主要瓶頸。在出租車行業(yè)政府規(guī)制政策變遷即將進(jìn)入均衡期之際，必須積極打破這種穩(wěn)定狀態(tài)，推動出租車行業(yè)真正走向市場化發(fā)展道路。首先，要建立健全廣泛的民主參與機(jī)制，暢通參與政策制定的渠道，使人民群眾成為打破現(xiàn)有政策壟斷、推動政策變革的力量源泉。其次，要推動構(gòu)建出租車行業(yè)市場化改革的支持性政策形象，以放松數(shù)量、價格管控為重要抓手，進(jìn)一步深化出租汽車行業(yè)市場化改革。再次，積極探索 “頂層設(shè)計-地方細(xì)則”的模式，在國家層面做好頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮地方的自主權(quán)和創(chuàng)造性，探索符合本地出租車行業(yè)發(fā)展實際的管理模式。復(fù)次，堅持高位謀劃和高位推動，加強(qiáng)對出租車管理工作的重視，將其與保障和改善民生有機(jī)結(jié)合起來，納入政府重要議事日程。最后，要充分借助“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，促進(jìn)出租車行業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級，打破對原有規(guī)制政策的“路徑依賴”，構(gòu)建為競爭而規(guī)制的政策框架。

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責(zé)任編輯：王贊新