王壹省，周 然，李曉君，鄭 霖

(交通運輸部天津水運工程科學(xué)研究所，天津 300456)

黃河流域水運在綜合交通運輸體系中份額較低，發(fā)展水平也落后于長江、西江流域。黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，為流域經(jīng)濟社會發(fā)展帶來新機遇，也為流域水運發(fā)展帶來新契機。水運發(fā)展要服務(wù)生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略實施大局，而在國家戰(zhàn)略實施背景下，如何處理好流域生態(tài)保護與發(fā)展的關(guān)系，成為難點和熱點問題，眾多學(xué)者進行了研究思考。王金南認為，流域發(fā)展應(yīng)統(tǒng)籌考慮黃河水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全、水監(jiān)管等涉水問題，還水于河，以水定發(fā)展，優(yōu)先推進休養(yǎng)生息[1]。金鳳君指出，保護與發(fā)展矛盾突出的態(tài)勢，將長期困擾黃河流域的經(jīng)濟社會發(fā)展，處理二者的關(guān)系要統(tǒng)籌好生態(tài)環(huán)境安全格局穩(wěn)定與開發(fā)布局的關(guān)系[2]。陸大道認為，黃河流域無航運之利，導(dǎo)致無法形成連續(xù)的“黃河經(jīng)濟帶”，新時代黃河流域綜合治理與可持續(xù)發(fā)展應(yīng)著眼于高效利用能源清潔、因地制宜推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、耕地保護、推進鄉(xiāng)村振興等方面[3]。安樹偉分析指出，黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵具體體現(xiàn)在生態(tài)優(yōu)先、市場有效、動能轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)支撐、區(qū)域協(xié)調(diào)、以人為本六個方面，并且強調(diào)，應(yīng)妥善處理黃河水利樞紐建設(shè)與航運發(fā)展的關(guān)系，以中游航段為重點，通過技術(shù)手段解決制約問題，強化中游各省之間的經(jīng)濟聯(lián)系[4]。綜合來看，生態(tài)優(yōu)先、量水而行、因地制宜是黃河流域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的共識。在“共同抓好大保護、協(xié)同推進大治理”原則下，謀劃黃河流域水運高質(zhì)量發(fā)展，充分挖掘黃河干支流水系航運資源，切實改善流域水運發(fā)展條件，更好服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展和人民生產(chǎn)生活，是“讓黃河成為造福人民的幸福河”的應(yīng)有之義。

1 黃河流域水運發(fā)展概述

黃河發(fā)源于青藏高原，流經(jīng)青、川、甘、寧、蒙、晉、陜、豫、魯9省區(qū)，40余條支流、1 000多條溪川匯集入黃，干流河道全長5 464 km，流域面積79.5萬km2[5-6]。歷史上，黃河航運一度發(fā)達，形成了以長安為中心，黃河為主干，溝通江、淮、河、海的龐大水運網(wǎng)絡(luò)。而近代以來，治理黃河側(cè)重于發(fā)揮其防洪、灌溉、發(fā)電等方面作用，航運逐漸衰落[7]。至今，黃河流經(jīng)省區(qū)為非水網(wǎng)地區(qū)，水路客貨運量占全國總運量普遍較低，水運發(fā)展滯后。以2019年為例，沿黃九省水路客運量合計5 035萬人，占全國總運量的約18.5%，除山東、四川外其余七省區(qū)占比不足4%；水路貨運量占比更低，沿黃九省水路貨運量合計為42 126萬t，占全國總運量約5.7%，且主要集中于山東、河南、四川三省，這三個省份水運主要依托海洋運輸或長江運輸。目前黃河流域水運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，黃河干流僅實現(xiàn)局部分段通航，構(gòu)不成水運通道，大部分航道等級較低，且養(yǎng)護工作嚴(yán)重不足。黃河流域水運發(fā)展滯后的原因來源于多方面。

(1)流域水資源相對短缺，水深水流條件制約。以2018年為例，年黃河流域平均降水量為551.6 mm[8]，約為長江流域平均降水量的一半(長江流域2018年平均降水量為1 086.3 mm[9])。黃河干流主要水文站監(jiān)測徑流量分布在350～450億m3[8]，水資源相比平均徑流量達9 373.6億m3[9]的長江干流差距懸殊，且時空分布不均，航道季節(jié)性通航特征明顯，與水利樞紐調(diào)水調(diào)沙相互作用形成河道枯水期，加之山東、山西段的封凍、凌汛等因素，使航道部分時段難以通航。此外，黃河支流水資源更為短缺，斷流現(xiàn)象普遍，客觀決定了黃河流域構(gòu)建航道網(wǎng)絡(luò)難度很大[10-14]。

(2)黃河干流閘壩礙航、游蕩性河道問題突出。截至2018年底，黃河流域大、中型水利樞紐219座，其中大型樞紐34座[8]，而黃河干流大部分樞紐并未建造船閘，甚至并未預(yù)留船閘位置[11]，導(dǎo)致黃河干流閘壩礙航問題嚴(yán)重，目前只能實現(xiàn)分段通航，難以發(fā)揮水運長距離運輸優(yōu)勢。同時，黃河水沙矛盾突出，中游禹門口至潼關(guān)段、河南段、下游京廣鐵路橋至高村段等河段灘面寬闊，河道在洪水期間擺動明顯，屬典型的游蕩性河道，整治難度較大，對航運工程威脅很大[13-14]。

(3)發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行與發(fā)展機制運行受自然條件制約。發(fā)展黃河航運很早就受到國家重視，1988年交通部發(fā)布了《黃河水系航運規(guī)劃報告》(簡稱《規(guī)劃》)[15]。但受自然條件制約，黃河航運發(fā)展緩慢，至今黃河自然環(huán)境和外部條件發(fā)生了巨大變化，達到《規(guī)劃》提出的到2030年實現(xiàn)蘭州以下航段全線通航、青銅峽大壩至入?？谶_到四級航道標(biāo)準(zhǔn)的遠景規(guī)劃目標(biāo)還有不小挑戰(zhàn)。值得一提的是，2009年沿黃九省區(qū)簽署了《黃河航運發(fā)展區(qū)域合作框架性協(xié)議》，啟動了黃河航運聯(lián)合開發(fā)建設(shè)，但實際中各省區(qū)工作聯(lián)動合作仍需加強。同時，黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的推進要求統(tǒng)籌山水林田湖草綜合治理，航運發(fā)展需要協(xié)調(diào)各方面資源，亟需結(jié)合新形勢新要求加強頂層設(shè)計與謀劃，研究修訂新的航運發(fā)展規(guī)劃。

黃河水深、航道等通航條件難以滿足大運量、長距離運輸需求，目前我國內(nèi)河水運發(fā)展主要基于長江干線、西江航運干線和京杭運河“兩橫一縱”拓展航道網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建港口運輸體系。以黃河流域特別是西北六省區(qū)為典型代表的“非水網(wǎng)”地區(qū)需結(jié)合資源條件、針對發(fā)展問題、搶抓流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展機遇，謀劃獨具特色的水運發(fā)展新模式。本文選取具有代表性的黃河中游山西段，進一步聚焦發(fā)展問題和原因，提出更具針對性的發(fā)展模式。

2 黃河山西段水運發(fā)展特點與問題

2.1 水運開發(fā)以湖庫區(qū)旅游為主，基礎(chǔ)設(shè)施建養(yǎng)基礎(chǔ)薄弱

山西省現(xiàn)有航道總里程1 557 km，其中黃河干流航道里程1 004 km，其他水域航道里程553 km，通航的大中型水庫及封閉水域83處，現(xiàn)有渡口、碼頭252個[16]。雖然境內(nèi)黃河航道里程較長，但開發(fā)利用不足，水路運輸主要分布在黃河支流水系的湖庫區(qū)，以旅游為主。黃河干線航道由眾多水利樞紐分割，調(diào)水調(diào)沙工程壓縮通航時間；山區(qū)峽谷性河道占比較高，僅實現(xiàn)分段通航，通航航段里程短，不具備大宗貨物中長距離運輸條件和優(yōu)勢。等級航道占比小、標(biāo)準(zhǔn)低，助航設(shè)施普遍缺乏。轄區(qū)沒有規(guī)模港口，碼頭、渡口規(guī)模小，老舊渡口碼頭占比較高，普遍存在服務(wù)功能單一、設(shè)施陳舊、安全監(jiān)管任務(wù)重的問題。航道多數(shù)處于自然狀態(tài)，養(yǎng)護管理資金不足，航道勘察、養(yǎng)護、管理工作滯后。

2.2 運輸船舶以小型客船為主，運輸尚不具備距離規(guī)模優(yōu)勢

現(xiàn)有運輸船舶231艘，其中，客船220艘(1 239總t)，總載客量3 763客位，客運船舶以20座以下旅游觀光船為主(占比約60%)，單船載客量最小為4人，最大為60人，貨運船舶11艘(5 889總t)，船舶噸位以500～1 000載重噸為主，最大載重噸為1 490 t。船舶結(jié)構(gòu)較為單一，運力較低，技術(shù)含量高的船舶比重小，船型標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、綠色化程度不高。水路年均客運量約140萬人，年均貨運量約20萬t(見圖1)，主要依托黃河小浪底庫區(qū)從事省際干散貨運輸，貨運運距短(平均運距約為55 km)，航道季節(jié)性通航特征明顯，貨運航段每年6～9月為枯水期，船舶處于半停運狀態(tài)，運輸企業(yè)主要提供基礎(chǔ)的運輸服務(wù)，增值服務(wù)和全程服務(wù)缺乏。

圖1 2014～2019年山西水運客貨運量情況Fig.1 Passenger transport and freight traffic of Shanxi water transport (2014～2019)

2.3 水運系統(tǒng)相對獨立，綠色安全智慧水平不高

水運在全省綜合交通運輸體系中的占比較低，與其他運輸方式銜接不足，多式聯(lián)運等運輸組織方式缺少開發(fā)。省內(nèi)水路客運主要以旅游客運為主，水上旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式相對單一，尚未建成體系化、規(guī)?；⑵放苹男蓍e觀光、水上賽事等水上游線；“互聯(lián)網(wǎng)+”水運、綜合物流等水運新業(yè)態(tài)目前尚未建立。流域生態(tài)環(huán)境脆弱，岸線碼頭統(tǒng)一規(guī)劃與開發(fā)不足，資源集約利用不足與供給不足現(xiàn)狀并存。水上應(yīng)急搜救基礎(chǔ)薄弱，應(yīng)急隊伍、裝備配置不足，尚未形成通航水域監(jiān)視監(jiān)測全覆蓋，突發(fā)事件應(yīng)急保障體系還不完善。

3 水運高質(zhì)量發(fā)展策略

3.1 深入挖掘水路旅游資源，打造特色鮮明的內(nèi)河水運高質(zhì)量發(fā)展模式

近期來看，黃河干流山西段難以實現(xiàn)全線通航，航道尺度不足以支撐大宗貨物中長距離運輸，黃河支流通航條件更差，自然條件限制了發(fā)展以貨物運輸為主的水運發(fā)展模式，應(yīng)優(yōu)先打造以客運為主的發(fā)展模式。而素有“華夏文明搖籃”之稱的山西以悠久的歷史文化和“表里山河”獨特的地形地貌，擁有極為豐富的自然與人文歷史旅游資源。山西省集全省之力鍛造黃河、長城、太行新的三大旅游板塊、打造旅游業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展新支柱更是為水運旅游帶來巨大機遇。山西水運發(fā)展應(yīng)依托自然風(fēng)光、歷史古跡、民族民俗文化等特色，深入挖掘水上旅游休閑資源，打造“黃河文化帶旅游示范”和“湖庫區(qū)水運旅游融合示范”。圍繞黃河、汾河、沁河等河流沿線景區(qū)景點特色建設(shè)改造航運基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化水路交通景觀規(guī)劃設(shè)計，配套建設(shè)打造具有通達、游憩等復(fù)合功能的主題設(shè)施和服務(wù)設(shè)施，依托沿黃公路，探索“水路+公路”的沿黃水運旅游融合發(fā)展，打造特色鮮明的內(nèi)河水運高質(zhì)量發(fā)展模式。

3.2 加快生態(tài)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高設(shè)施供給質(zhì)量

生態(tài)型基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)成為內(nèi)河水運建設(shè)的發(fā)展趨勢，更是在加強黃河流域生態(tài)保護要求下的必然選擇。加快生態(tài)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、補齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)養(yǎng)護短板是山西發(fā)展特色水運的先決條件。近期山西應(yīng)結(jié)合旅游資源與航道實際，重點開發(fā)黃河老牛灣至馮家川旅游客運航段、壺口至禹門口旅游客運航段、風(fēng)陵渡至馬蹄窩客貨運航段，通過建設(shè)生態(tài)航道實現(xiàn)黃河干線三個較長距離航段貫通，為黃河航運全線通航奠定基礎(chǔ)；改擴建老舊渡口碼頭，串聯(lián)黃河沿線古堡古鎮(zhèn)、歷史遺跡等旅游景點，提升基礎(chǔ)設(shè)施供給效益。同時，因水制宜開發(fā)太原汾河景區(qū)、晉城九女湖、長治太行山大峽谷、陽泉娘子關(guān)、晉中云竹水庫等支流湖庫區(qū)旅游資源，提升湖庫區(qū)航道、碼頭、監(jiān)視監(jiān)測、應(yīng)急救援等基礎(chǔ)條件，形成規(guī)模開發(fā)優(yōu)勢，推動水運高質(zhì)量發(fā)展。

3.3 提升運輸服務(wù)水平，培育繁榮活躍的水運市場

以水上旅游為特色的水運發(fā)展模式要求從適配船舶、航線組織、旅游項目、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等多方面提升運輸服務(wù)水平。因水制宜引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展適配船型：黃河干線重點發(fā)展客滾船舶，有機銜接黃河水上游與公路自駕游；在支流湖庫區(qū)，結(jié)合航道和資源條件發(fā)展觀光客船、水上巴士、小型快艇等多層次適配船型，如在太原汾河景區(qū)發(fā)展以40～60客位為主的旅游觀光船型，同時要針對非水網(wǎng)地區(qū)條件出臺相應(yīng)船型標(biāo)準(zhǔn)化指導(dǎo)辦法，推進船舶綠色化、快速化、舒適化。打造精品航線，例如黃河干線打造老牛灣、壺口至禹門口、三門峽庫區(qū)濕地片區(qū)旅游航線，太原汾河景區(qū)開發(fā)水上夜游航線，八泉峽等支流航段打造太行峽谷生態(tài)觀光游航線，其他湖庫區(qū)結(jié)合風(fēng)光特點挖掘水上多元旅游航線，開發(fā)歷史文化長廊、生態(tài)觀光、休閑垂釣、高端夜游、水上比賽等多元服務(wù)項目。研究出臺財政、稅收等扶持政策，培育區(qū)域水上運輸龍頭企業(yè)，培育繁榮活躍的水運市場。

3.4 統(tǒng)籌資源集約利用和環(huán)境保護，推動行業(yè)可持續(xù)發(fā)展

黃河流域發(fā)展面臨生態(tài)環(huán)境脆弱、資源利用與經(jīng)濟發(fā)展存在矛盾等多重問題，“借水行船”的內(nèi)河水運發(fā)展更要重視資源集約利用和環(huán)境保護。應(yīng)貫徹全生命周期綠色環(huán)保理念，統(tǒng)籌好水運基礎(chǔ)設(shè)施建管養(yǎng)用全過程和運輸活動中的資源開發(fā)與生態(tài)修復(fù)。以“治水、治氣、治廢、護岸、增綠”為重點，應(yīng)用生態(tài)友好型工程材料和技術(shù)開展航道整治，強化航道資源保護，整合黃河岸線“散小弱”碼頭，注重保護生物多樣性。完善碼頭船舶污染物接收轉(zhuǎn)運處置設(shè)施，推進營運船舶生活污水防污設(shè)施改造和安裝生活垃圾、油廢水收集貯存裝置，借鑒內(nèi)河水運發(fā)達地區(qū)先進經(jīng)驗，打造集污染物接收、物料供給、燃料供應(yīng)等多種服務(wù)為一體的綠色綜合服務(wù)區(qū)。加快推進現(xiàn)有船舶依法使用符合國標(biāo)的高品質(zhì)柴油，嚴(yán)格限制燃油不達國標(biāo)要求的船舶航行。

3.5 強化安全應(yīng)急保障能力，守護群眾生命安全

由于船舶技術(shù)水平薄弱、資金設(shè)備缺乏、監(jiān)測監(jiān)管滯后等多種原因，水上交通安全一直是非水網(wǎng)地區(qū)水運發(fā)展面臨的一大難點。山西水上交通活動多以旅游為主，水上旅游企業(yè)對旅客安全直接負責(zé)，加之全域水運旅游相對分散，單靠政府部門組織應(yīng)急力量難以做到及時反應(yīng)，加強水運安全應(yīng)急保障能力應(yīng)側(cè)重依靠水運企業(yè)，以“政府主導(dǎo)、企業(yè)實施、社會參與、統(tǒng)籌調(diào)用”為原則，加強水上搜救、航道搶通、搶險打撈、消防治安力量建設(shè)?，F(xiàn)階段應(yīng)加強對水運企業(yè)安全應(yīng)急建設(shè)的資金、設(shè)備、技術(shù)支持，依托水運企業(yè)布局全通航水域覆蓋的應(yīng)急搜救待命點，重點在運城、長治等重點地區(qū)建設(shè)安全應(yīng)急救助基地，構(gòu)建安全應(yīng)急設(shè)備物資補給網(wǎng)絡(luò)。以“平時服務(wù)、災(zāi)時應(yīng)急”為指導(dǎo)，加強水上交通安全監(jiān)視監(jiān)測能力建設(shè)，推進AIS全配備，優(yōu)先建設(shè)通航繁忙水域、碼頭VTS和CCTV，提高安全應(yīng)急智能化水平。

3.6 完善行業(yè)治理體系，提升行業(yè)治理針對性和實效性

當(dāng)前內(nèi)河水運行業(yè)相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)多數(shù)針對水網(wǎng)地區(qū)，非水網(wǎng)地區(qū)發(fā)展實際需要建設(shè)更具針對性的治理體系。應(yīng)提升科技服務(wù)水運發(fā)展水平，推進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展條件下的水路運輸能力提升關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，開展適用于非水網(wǎng)地區(qū)場景下的水運發(fā)展重點研發(fā)技術(shù)與發(fā)展策略研究，出臺符合山西水運特點的基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護、船舶檢驗、船員適任培訓(xùn)等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。借鑒推廣船舶證書“多證合一”、船舶海事安檢和船舶年檢“兩檢合一”、船檢購買服務(wù)改革、執(zhí)法模式改革等先進經(jīng)驗，不斷提升行業(yè)治理針對性。同時，要通過各種渠道加快人才隊伍建設(shè)，加大戰(zhàn)略智庫研究人員、港航工程專業(yè)人員等專業(yè)技術(shù)人才“關(guān)鍵少數(shù)”引進培養(yǎng)力度，加強船員、機務(wù)人員、水上搜救人員等技能實用人才隊伍培訓(xùn)，提升行業(yè)管理干部素養(yǎng)，加強船員從業(yè)考核、適任評估隊伍建設(shè)，注重在實踐工作中培養(yǎng)管理干部。

4 結(jié)論

山西水運發(fā)展是黃河流域內(nèi)河水運發(fā)展的縮影。本文基于對黃河流域水運發(fā)展特點及問題剖析，聚焦中游山西段，總結(jié)分析了山西水運發(fā)展特點與存在的主要問題，提出了基于生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展理念的水運發(fā)展策略：近期打造以水上旅游為特色的水運發(fā)展模式，圍繞黃河干線和支流湖庫區(qū)旅游資源，加快建設(shè)生態(tài)型航道、碼頭等水運基礎(chǔ)設(shè)施，從適配船舶、航線組織、旅游項目、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等多方面提升運輸服務(wù)水平，統(tǒng)籌資源集約利用和環(huán)境保護，依托水運企業(yè)建設(shè)全覆蓋的安全應(yīng)急救助網(wǎng)絡(luò)，針對非水網(wǎng)地區(qū)水運特點完善治理體系，提升行業(yè)治理針對性。黃河流域水運應(yīng)以生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展為指導(dǎo)，秉持生態(tài)優(yōu)先、量水而行、因地制宜理念，緊抓戰(zhàn)略機遇，把握政策利好，推動快速發(fā)展。