胡卉明

案? ?例

2018年，B省自然資源廳在一起采礦權(quán)行政許可投訴案件處理中，經(jīng)與相關(guān)管理部門(mén)調(diào)查核實(shí)，發(fā)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)人A提交許可申請(qǐng)資料中的工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、公章等資質(zhì)條件證明材料造假，在未通知礦業(yè)權(quán)人A的情形下，認(rèn)為礦業(yè)權(quán)人是以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，直接作出了撤銷(xiāo)行政許可的決定。礦業(yè)權(quán)人A對(duì)此不服，認(rèn)為在其未知情并且沒(méi)有得到任何陳述申辯的機(jī)會(huì)下，涉及其重大權(quán)益的行政許可即被撤銷(xiāo)，B省自然資源廳的撤銷(xiāo)決定程序嚴(yán)重違法，遂提起行政復(fù)議申請(qǐng)，要求撤銷(xiāo)B省自然資源廳撤銷(xiāo)行政許可的決定。

本案復(fù)議機(jī)關(guān)最終以B省自然資源廳撤銷(xiāo)行政許可時(shí)未履行正當(dāng)程序?yàn)橛桑鞒隽顺蜂N(xiāo)并責(zé)令重作的決定。

評(píng)? ?析

本案中，行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)行政許可，尤其是有明確證據(jù)證明申請(qǐng)人存在造假、欺騙等情形下，是否要履行正當(dāng)程序，是否可以徑行作出撤銷(xiāo)決定？

正當(dāng)程序原則是行政法基本原則之一。國(guó)務(wù)院2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（國(guó)發(fā)〔2004〕10號(hào)），將政府遵守正當(dāng)程序，列為依法行政的六大基本要求之一。要求“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，注意聽(tīng)取公民、法人和其他組織的意見(jiàn);要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政管理相對(duì)人存在利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避?！敝泄仓醒雵?guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》在“全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力”一節(jié)中，也明確規(guī)定建設(shè)目標(biāo)。中共中央《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020-2025年）》也再次強(qiáng)調(diào)要“保障行政執(zhí)法中當(dāng)事人合法權(quán)益。規(guī)范執(zhí)法行為，完善執(zhí)法程序，改進(jìn)執(zhí)法方式，尊重和維護(hù)人民群眾合法權(quán)益。”由此可見(jiàn)，隨著法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)“三位一體”建設(shè)的全面推進(jìn)，遵循正當(dāng)程序已經(jīng)成為行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理、作出行政行為的常態(tài)和基本要求。

本案涉及的撤銷(xiāo)行政許可從行為性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，是行政機(jī)關(guān)作出的一個(gè)行政處理決定。雖然《行政許可法》只是在第六十九條規(guī)定了撤銷(xiāo)行政許可的適用情形，在第四章“行政許可的實(shí)施程序”中沒(méi)有具體規(guī)定撤銷(xiāo)行政許可的程序和要求，但從廣義上講，撤銷(xiāo)行政許可也屬于實(shí)施行政許可的情形之一，《行政許可法》第七條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán);有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟;其合法權(quán)益因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。”因此，B省自然資源廳在作出撤銷(xiāo)行政許可這一關(guān)系行政管理相對(duì)人重大權(quán)益的行政決定前，應(yīng)當(dāng)正式告知礦業(yè)權(quán)人A，并給予A陳述和申辯的機(jī)會(huì)。但本案中B省自然資源廳僅僅是履行了調(diào)查核實(shí)職責(zé)后，就確定礦業(yè)權(quán)人A存在造假欺騙行為，沒(méi)有告知行政管理相對(duì)人其存在造假欺騙的事實(shí)和依據(jù)，也未給予其充分陳述申辯的機(jī)會(huì)，就作出了撤銷(xiāo)行政許可的重大行政決定，屬于程序違法。復(fù)議機(jī)關(guān)因此作出了撤銷(xiāo)并責(zé)令重作的決定。實(shí)際上，從復(fù)議和司法審理實(shí)踐來(lái)看，對(duì)于“資料造假”這種情形，礦業(yè)權(quán)人是善意第三人，礦業(yè)權(quán)人存在重大誤解等情形也不鮮見(jiàn)。加之《行政許可法》第六十九條還有對(duì)“撤銷(xiāo)行政許可，可能對(duì)公共利益造成重大損害的，不予撤銷(xiāo)”的豁免，申請(qǐng)資料造假是否必然導(dǎo)致許可被撤銷(xiāo)，在履行正當(dāng)程序?qū)彶楹螅鸢敢彩遣灰欢ǖ摹?/p>

此外，正當(dāng)程序原則在司法判決中也屢屢采納，2014年2月24日，《最高人民法院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈行政審判辦案指南（一）〉的通知》（法辦〔2014〕17號(hào)），就“正當(dāng)程序原則的運(yùn)用問(wèn)題”也作出規(guī)定，即行政機(jī)關(guān)作出對(duì)利害關(guān)系人產(chǎn)生不利影響的行政決定前，未給予該利害關(guān)系人申辯機(jī)會(huì)的，不符合正當(dāng)程序原則;由此可能損害利害關(guān)系人合法權(quán)益的，人民法院可以認(rèn)定被訴行政行為違反法定程序。

另外，還有觀點(diǎn)認(rèn)為撤銷(xiāo)行政許可的行為對(duì)當(dāng)事人權(quán)利影響大，應(yīng)告知其有申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利。個(gè)人認(rèn)為聽(tīng)證權(quán)利應(yīng)該是法律法規(guī)有明確規(guī)定才需告知，法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定的，不必告知。（作者單位：自然資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心）