摘要：本文從非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法模式的概念入手，有針對(duì)性查閱其他部門(mén)的監(jiān)管模式的資料，并分析存在問(wèn)題，進(jìn)而提出消防監(jiān)督非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法模式的設(shè)計(jì)構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：消防監(jiān)督;非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法;設(shè)計(jì)構(gòu)想

2019年4月23日，新修正《中華人民共和國(guó)消防法》正式頒布實(shí)施，標(biāo)志著全國(guó)的消防工作監(jiān)督管理正式移交應(yīng)急管理部門(mén)，消防監(jiān)督執(zhí)法正式脫離公安機(jī)關(guān)，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》不再適用于消防安全管理執(zhí)法領(lǐng)域。目前，在消防監(jiān)督執(zhí)法中執(zhí)法程序的主要依據(jù)是《中華人民共和國(guó)行政處罰法》，但是實(shí)體法中對(duì)于執(zhí)法程序性的規(guī)定明顯不夠清晰，再結(jié)合《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》等部令尚未修改完成，對(duì)于新型消防監(jiān)督管理模式下的消防監(jiān)督執(zhí)法程序存在“頂層設(shè)計(jì)”的空白。

自消防改革后，消防監(jiān)督員面臨的一線(xiàn)消防執(zhí)法壓力日益增大。特別是對(duì)于消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，放開(kāi)準(zhǔn)入門(mén)檻后，如何加強(qiáng)監(jiān)管是每級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)面臨的重大問(wèn)題。但是對(duì)于消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)違規(guī)從業(yè)、從業(yè)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等方面的取證是制約實(shí)施有效監(jiān)管的重要因素。其次，涉及大量占用消防車(chē)通道的監(jiān)管工作也讓一線(xiàn)消防監(jiān)督執(zhí)法面臨巨大壓力。2019年上級(jí)進(jìn)一步明確消防車(chē)通道管理若干措施，加大對(duì)消防車(chē)通道管理的力度，通知明確要求依法采取行政強(qiáng)制措施，但是對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法取證、行政相對(duì)人的申訴、辯解等權(quán)利保障未有明確指引。

上述兩個(gè)方面的執(zhí)法問(wèn)題只是基層消防監(jiān)督執(zhí)法眾多疑難問(wèn)題中的冰山一角，更深層次的問(wèn)題是傳統(tǒng)消防監(jiān)督執(zhí)法模式難以適應(yīng)新歷史條件下的消防監(jiān)督管理工作。消防執(zhí)法改革等一系列文件為“五位一體”的新型消防監(jiān)督管理模式提供了實(shí)體性框架，配套的執(zhí)法程序等文件雖然已經(jīng)被提上日程，但是通過(guò)部分文件的征求意見(jiàn)稿來(lái)看仍然沒(méi)有從執(zhí)法程序上實(shí)現(xiàn)“減負(fù)”。筆者認(rèn)為，要正確面對(duì)社會(huì)面“違法過(guò)?！钡默F(xiàn)象，提高行政執(zhí)法效率、強(qiáng)化秩序管理的要求，可以學(xué)習(xí)借鑒交通道路運(yùn)輸領(lǐng)域以及城市管理領(lǐng)域中非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法模式，按照“程序法定”的原則要求，在出臺(tái)消防監(jiān)督執(zhí)法程序中為消防監(jiān)督非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法模式明確定位。

一、非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法模式的應(yīng)用

誠(chéng)言，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法并不是行政法律法規(guī)上的“法言法語(yǔ)”，有部分管理領(lǐng)域也稱(chēng)為“非接觸性執(zhí)法”，因此在不同管理領(lǐng)域中也有不同的定義。例如在交通道路運(yùn)輸領(lǐng)域主要是依據(jù)《道路交通安全法》以及《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》制定的執(zhí)法流程，憑借交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備對(duì)交通違法行為進(jìn)行證據(jù)固定，通過(guò)短信、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等方式進(jìn)行違法告知行為，從而做出行政處罰決定。在城市管理領(lǐng)域，主要通過(guò)固定案件的客觀證據(jù)，完善證據(jù)鏈后申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的方式，實(shí)現(xiàn)“零口供”辦案。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，主要通過(guò)建成分布式智慧環(huán)保電監(jiān)管系統(tǒng)，執(zhí)法人員通過(guò)電腦端、移動(dòng)端，就可及時(shí)掌握企業(yè)生產(chǎn)、治污設(shè)施運(yùn)行情況，第一時(shí)間解決環(huán)境問(wèn)題，有效控制污染物排放。從上述各個(gè)領(lǐng)域的應(yīng)用情況來(lái)看，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法模式（或稱(chēng)“非接觸式執(zhí)法”）主要應(yīng)用在違法行為的取證調(diào)查環(huán)節(jié)中的證據(jù)固定，進(jìn)而簡(jiǎn)化執(zhí)法調(diào)查程序，在違法行為量大面廣、社會(huì)損益總和大而單個(gè)案件損益較小的方面能夠發(fā)揮顯著的監(jiān)管效果。

在消防執(zhí)法改革中，不少地區(qū)陸續(xù)推行“智慧消防”或者監(jiān)控平臺(tái)，例如廣東推行消防安全監(jiān)管平臺(tái)，通過(guò)物聯(lián)網(wǎng)將企業(yè)消防設(shè)施運(yùn)行數(shù)據(jù)匯總平臺(tái)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè);消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)通過(guò)統(tǒng)一平臺(tái)出具消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)報(bào)告，實(shí)現(xiàn)可回溯追查等等。利用科技手段實(shí)現(xiàn)消防監(jiān)管是大勢(shì)所趨。因此，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法模式在消防監(jiān)管上同樣具備監(jiān)管基礎(chǔ)。

二、非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法模式的缺陷

在實(shí)際的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法場(chǎng)景中，執(zhí)法者與行政相對(duì)人本來(lái)就天然存在“矛盾—對(duì)抗”的關(guān)系，普遍會(huì)遇到行政相對(duì)人的不配合、設(shè)置時(shí)阻撓執(zhí)法取證的情況。非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法模式往往利用舉報(bào)投訴照片、監(jiān)控設(shè)備拍攝、電子數(shù)據(jù)記錄等方式對(duì)違法行為進(jìn)行固定，進(jìn)而形成明確的違法行為證據(jù)鏈。但在實(shí)踐當(dāng)中，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法模式至少暴露了三個(gè)方面的問(wèn)題。

（一）與行政法原則沖突

1.與處罰教育相結(jié)合的原則要求沖突。在其他領(lǐng)域的應(yīng)用中，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法往往是“一拍定型”，對(duì)于違法行為的情節(jié)基本不存在自由裁量的空間。例如在違章停車(chē)方面，拍攝停車(chē)照片違章后進(jìn)而通知行政相對(duì)人接受處理，與輕微違法行為應(yīng)當(dāng)予以告知違反事實(shí)及危害性，令其糾正而不處罰相違背。在消防監(jiān)管中，對(duì)于占用消防車(chē)通道查處的行為，一線(xiàn)消防監(jiān)督員往往對(duì)于占用通道的駕駛?cè)酥苯影凑债?dāng)場(chǎng)處罰的條件進(jìn)行行政處罰，對(duì)于沒(méi)有在場(chǎng)的駕駛?cè)?、所有人就按照移送公安交警部門(mén)處理。一方面，把行政處罰作為管理的目的，導(dǎo)致沒(méi)有真正發(fā)揮教育的作用，使占用消防車(chē)通道的行為屢禁不止。另一方面，消防監(jiān)督員擅自移送消防安全違法行為，未依法履行《消防法》賦予職責(zé)，導(dǎo)致兩個(gè)不同的執(zhí)法主體在查處結(jié)果中陷入不公平的困境。

2.與權(quán)利保障原則的要求沖突。按照《行政處罰法》相關(guān)規(guī)定，對(duì)于實(shí)施行政處罰前應(yīng)當(dāng)予以告知行政相對(duì)人處罰的事由以及情節(jié)，提供陳述申辯的渠道。但實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)于非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法模式下的行政處罰往往是行政機(jī)關(guān)通過(guò)短信、網(wǎng)站等方式“通知”行政相對(duì)人“查詢(xún)”。非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法模式下的信息滯后性往往讓行政相對(duì)人行使救濟(jì)權(quán)利沒(méi)有辦法得到充分的滿(mǎn)足，不利于人權(quán)保障的需求。

（二）缺乏法定程序保障

目前正在實(shí)施的《行政處罰法》中關(guān)于當(dāng)場(chǎng)處罰、一般處罰的規(guī)定適用于現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法層面的規(guī)定，基于非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的特點(diǎn)無(wú)法直接適用，進(jìn)而有不少學(xué)者提出要在行政處罰法修改稿中明確非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法程序的定位。誠(chéng)然，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法模式在現(xiàn)行法律上沒(méi)有相關(guān)的依據(jù)，各領(lǐng)域?qū)嵤┑姆乾F(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法模式只是“自定程序”而非法定程序。在自定程序中，必然會(huì)存在有利于行政機(jī)關(guān)的本位主義思想以及程序不夠正當(dāng)性，從而引起群眾質(zhì)疑。

（三）在實(shí)行層面的困難

無(wú)論是在交通違法行為還是在占用消防車(chē)通道的消防安全違法行為中，都是通過(guò)“車(chē)找人”的方法明確行政相對(duì)人。但是結(jié)合公安交警部門(mén)已有的車(chē)輛所有人、管理人的數(shù)據(jù)庫(kù)能夠比較精準(zhǔn)確定行政相對(duì)人信息，但是對(duì)于消防救援機(jī)構(gòu)往往缺乏單位人員信息的數(shù)據(jù)庫(kù)，行政處罰的成本太大，容易產(chǎn)生“選擇性執(zhí)法”的現(xiàn)象。其次，在消防監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)違法從業(yè)、服務(wù)質(zhì)量不符合標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，引發(fā)對(duì)開(kāi)展消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，啟動(dòng)調(diào)查的取證調(diào)查缺乏執(zhí)法指引，對(duì)于非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法信息采集、消防設(shè)施設(shè)備信息等證據(jù)無(wú)法達(dá)到“必須全面、客觀、公正地調(diào)查”的要求，導(dǎo)致消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不力。

三、消防監(jiān)督的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法法律規(guī)范設(shè)計(jì)

依靠科技手段實(shí)施消防監(jiān)管，不僅可以有效彌補(bǔ)消防監(jiān)督力量的不足，提高火災(zāi)防控效率，擴(kuò)大管控范圍，而且對(duì)于消防安全違法行為的情節(jié)定性，調(diào)查取證起到非常重要的作用。筆者認(rèn)為，消防監(jiān)督執(zhí)法程序尚未沒(méi)有出臺(tái)，必須在制度設(shè)計(jì)中充分考慮非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法模式的程序因素，彌補(bǔ)實(shí)踐中出現(xiàn)的缺陷問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法基本程序法治化，進(jìn)一步深化消防執(zhí)法改革的程度。

（一）全面依照《立法法》制定執(zhí)法程序規(guī)章

按照《立法法》中有關(guān)部門(mén)規(guī)章制定要求，在制定出臺(tái)前應(yīng)當(dāng)向社會(huì)征求意見(jiàn)，充分吸收群眾對(duì)于消防監(jiān)督非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法基本程序的意見(jiàn)，引入專(zhuān)家學(xué)者、監(jiān)管對(duì)象等技術(shù)性建議，確保執(zhí)法程序的社會(huì)參與度，提高執(zhí)法程序的科學(xué)性、合理性。重視執(zhí)法行為的定期評(píng)估制度，結(jié)合新業(yè)態(tài)、新經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展模式，真正發(fā)揮行政執(zhí)法對(duì)行政管理的積極作用，適時(shí)調(diào)整相關(guān)部門(mén)規(guī)章與程序性規(guī)定，解決基層一線(xiàn)行政執(zhí)法難題。

（二）確立非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法基本程序原則

規(guī)范非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法基本程序，需要正確處理非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法原則與現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法原則的關(guān)系，以《行政處罰法》中所規(guī)定的原則為基礎(chǔ)，進(jìn)一步明確非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的專(zhuān)門(mén)原則，具體來(lái)說(shuō)就是非執(zhí)法程序始終要貫徹落實(shí)處罰與教育相結(jié)合的原則和權(quán)利保障原則。一是要明確非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中的“考察”原則。要盡量對(duì)消防安全違法行為情節(jié)的輕重進(jìn)行考慮，使不同懲戒手段與不同情節(jié)相適應(yīng)，達(dá)到懲戒與教育相融合的目的。二是要明確非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中的“陳述申訴”原則。要貼合執(zhí)法實(shí)際，運(yùn)用科學(xué)技術(shù)等多種手段聽(tīng)取行政相對(duì)人對(duì)違法行為的意見(jiàn)和辯解，保障基本人權(quán)。三是要明確非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中的“控權(quán)”原則。一方面在制定自身執(zhí)法程序的過(guò)程中避免落入機(jī)關(guān)本位主義，注重權(quán)力行使必須在法律框架下運(yùn)行，避免“便行（政）不便民”問(wèn)題。另一方面要確保公眾保障程度，及時(shí)告知行政相對(duì)人相關(guān)違法行為信息，完善相關(guān)權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。四是要明確非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中的證明標(biāo)準(zhǔn)，參考刑事案件辦理程序中的“疑罪從無(wú)”原則，明確調(diào)查取證責(zé)任。

（三）重點(diǎn)做好“兩個(gè)環(huán)節(jié)”的程序銜接

從實(shí)踐中，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法主要分為兩個(gè)環(huán)節(jié)，一是調(diào)查取證環(huán)節(jié)，是指消防監(jiān)督員在現(xiàn)場(chǎng)檢查過(guò)程中通過(guò)資料收集、證據(jù)固定等方式對(duì)違法行為進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)所獲得的證據(jù)。二是行政處理環(huán)節(jié)，是指根據(jù)收集的證據(jù)對(duì)違法行為進(jìn)行定性、審批各方面的處理。非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法實(shí)際上是對(duì)違法行為調(diào)查取證的簡(jiǎn)化，第一，要實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)法設(shè)備、監(jiān)控設(shè)施進(jìn)行檢定公示，不能隨意憑借一張數(shù)碼照片、手機(jī)照片對(duì)違法行為進(jìn)行固定，引起取證隨意不規(guī)范的問(wèn)題。第二，要明確各類(lèi)電子證據(jù)的法定采集方式，包括公安機(jī)關(guān)人員信息庫(kù)、市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)涉企信息庫(kù)以及舉報(bào)證據(jù)采集等，確保行政相對(duì)人的信息通過(guò)法定數(shù)據(jù)共享方式獲取，不濫用或隨意收集個(gè)人信息，引起行政相對(duì)人的質(zhì)疑。第三，在取證環(huán)節(jié)中要同步采取文書(shū)留置、電話(huà)告知、短信送達(dá)等方式告知違法信息，確保執(zhí)法行為的公開(kāi)性。第四，在處理環(huán)節(jié)中堅(jiān)持“人到案處理”的原則，例如不能直接對(duì)車(chē)輛進(jìn)行處罰或者加重消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)所服務(wù)的對(duì)象對(duì)于技術(shù)服務(wù)的質(zhì)量、水平責(zé)任的負(fù)擔(dān)。第五，正確理解《行政處罰法》中“當(dāng)場(chǎng)做出行政處罰決定”含義，對(duì)于不在現(xiàn)場(chǎng)的行政相對(duì)人（無(wú)委托人）不能做出當(dāng)場(chǎng)處罰決定。事后接受調(diào)查，依法聽(tīng)取陳述申訴意見(jiàn)后可以采用簡(jiǎn)易處罰程序作出處罰決定。

（四）完善非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法行為的監(jiān)察

非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法模式不同于傳統(tǒng)執(zhí)法模式，可以完全依靠事后執(zhí)法檔案考評(píng)的方式進(jìn)行監(jiān)督。在非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法模式下，要重點(diǎn)規(guī)制消防監(jiān)督員的“自由裁量權(quán)”，擴(kuò)大在非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法行為過(guò)程中行政相對(duì)人對(duì)于執(zhí)法異議、違法舉報(bào)等信息收集渠道。建立執(zhí)法行為全過(guò)程拍攝的工作規(guī)范，一方面加強(qiáng)消防監(jiān)督員行政執(zhí)法中的“內(nèi)控”管理;另一方面保障在執(zhí)法異議的過(guò)程中能夠追溯，還原執(zhí)法場(chǎng)景。另外，還要探索建立“飛行檢查”制度，對(duì)采用的執(zhí)法設(shè)備、監(jiān)控設(shè)施進(jìn)行不定期檢查，確保在用設(shè)備符合法律法規(guī)的相關(guān)要求。

四、結(jié)語(yǔ)

新一輪的消防執(zhí)法改革的總體方向是進(jìn)一步規(guī)制消防救援機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法權(quán)，未來(lái)修訂消防法或者出臺(tái)部門(mén)規(guī)章的總體趨勢(shì)也將會(huì)如此，人民群眾日益重視關(guān)注消防安全環(huán)境，就必然要求消防監(jiān)督實(shí)現(xiàn)法治化，實(shí)現(xiàn)法治化必然要求消防行政執(zhí)法行為走上“程序法定”的道路。

（一）面對(duì)社會(huì)面“違法過(guò)?！钡男袨椋浞职l(fā)揮科學(xué)技術(shù)手段，借鑒其他領(lǐng)域“非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法”模式，解放消防監(jiān)督員人力物力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)火災(zāi)防控24小時(shí)監(jiān)督，為強(qiáng)化監(jiān)管，提高效率發(fā)揮不可磨滅的作用。

（二）面對(duì)消防監(jiān)督員“街頭官僚”的定位，要充分運(yùn)用法定制度、程序進(jìn)一步規(guī)范違法取證環(huán)節(jié)，精細(xì)化執(zhí)法行為，實(shí)施更加嚴(yán)密法治監(jiān)督體系，防止濫用執(zhí)法行為中的“自由裁量”。

（三）面對(duì)消防改革法律法規(guī)“立改廢”的進(jìn)程，要充分利用改革契機(jī)，深度調(diào)研、深入了解基層一線(xiàn)執(zhí)法實(shí)務(wù)工作，總結(jié)過(guò)往的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)及做法，本著執(zhí)法為民的理念使執(zhí)法方式更人性化，實(shí)現(xiàn)法律制定的目的和價(jià)值追求。

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作者簡(jiǎn)介：

龍一鳴，男，廣東廣州人，本科學(xué)歷，現(xiàn)為韶關(guān)市消防救援支隊(duì)法制與社會(huì)消防工作科初級(jí)技術(shù)干部，主要研究方向：消防法制審核。