● 邱 丹,顧 杰

（浙江工商大學公共管理學院，浙江 杭州 310018）

社會經濟發(fā)展與制度變遷推動了城鎮(zhèn)化進程，城鎮(zhèn)化區(qū)域也成為經濟要素的重要空間載體，并影響著日常生產及生活方式[1]?！笆奈濉逼陂g，我國城鎮(zhèn)化進入新階段。新型城鎮(zhèn)化意味著人口、土地、產業(yè)、基礎設施、公共服務等多要素的協(xié)同發(fā)展，但城市蔓延也導致了土地利用功能單一、農用地面積減少、生態(tài)環(huán)境惡化等問題[2]。因此，科學配置土地資源、實現(xiàn)可持續(xù)利用，對于優(yōu)化城市空間結構、產業(yè)配置，推動城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展具有重要意義[3]。

浙江省是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較高的省份之一，人地發(fā)展問題較為突出，以此作為研究區(qū)域具有一定的代表性和參考價值。研究小組選取了2003?2019 年浙江省土地利用與經濟社會數(shù)據(jù)構建城市土地可持續(xù)利用評價體系，運用全排列多邊形圖示指標法，結合耦合協(xié)調度模型，對土地可持續(xù)利用綜合狀況進行評價。

1 研究區(qū)域概況與研究方法

1.1 研究區(qū)域概況

浙江省地處我國東部沿海、長江三角洲南部，位于亞熱帶季風氣候區(qū)，降水充沛、氣候溫和、自然條件優(yōu)越，屬于中國經濟發(fā)展最活躍的省份之一。浙江省統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2020 年浙江省生產總值（GDP）為64 613 億元，相比2019 年增長了3.6%，連續(xù)多年居于全國各省前列。浙江省的城鎮(zhèn)化率也處于全國領先水平，正由成長型向成熟型城鎮(zhèn)化邁進，2003 年至2019 年間，浙江省城鎮(zhèn)化率由51.75%上升至70%[4]，全省建成區(qū)面積從1 397.02 km2增加到3 021.89 km2[5?6]，大量的流動人口進一步向中心城市集聚。浙江省第二次土地調查數(shù)據(jù)顯示，浙江省陸域總面積在我國的34 個省級行政單位中排名第25 位，人均耕地面積為0.54 畝，僅占全國人均水平的36%，但第七次人口普查顯示浙江省常住人口數(shù)量卻占國內人口的4.57%，并成為僅次于廣東省的人口增長最快的省份?！笆奈濉币?guī)劃期間，以人為核心、高質量為導向、面向現(xiàn)代化成為浙江省新型城鎮(zhèn)化的主題，如何處理好人多地少、后備土地資源缺乏的矛盾，推進經濟社會與城市土地可持續(xù)利用，進而實現(xiàn)城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，對該省建立新型城鎮(zhèn)化先行示范區(qū)具有重要意義。

1.2 研究方法

1.2.1 評價指標體系構建

土地城鎮(zhèn)化進程中最重要的兩大特征是人口集聚和產業(yè)集聚：人口集聚將推動城市服務業(yè)發(fā)展、新興產業(yè)的興起，優(yōu)化產業(yè)結構和降低能耗，提高城市土地利用的經濟效益；產業(yè)集聚則有利于產生空間規(guī)模效益，降低企業(yè)成本，進一步優(yōu)化資源配置和經濟結構，吸引更多的人才和投資，提供更好的生態(tài)條件和生活環(huán)境。研究小組參考已有相關文獻[7]，依據(jù)2015 年聯(lián)合國公布的17 項全球可持續(xù)利用目標，結合浙江省的具體省情和相關研究，從生產集約、生活和諧、生態(tài)平衡3 個方面對浙江省城市土地進行綜合評價。該體系包括4 個層次、19 個具體指標，所有基礎數(shù)據(jù)來源于歷年的《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國城市建設統(tǒng)計年鑒》《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》《中國財政年鑒》《浙江省統(tǒng)計年鑒》。研究小組按從大到小的順序對浙江省2003?2019 年評價體系中單個指標進行排列，指標上限U、指標下限L、臨界閾值T 分別由各指標的最大值、最小值、均值確定，具體評價指標體系和閾值見表1。

表1 2003—2019 年浙江省土地可持續(xù)利用評價指標體系表

1.2.2 土地可持續(xù)性評價測算方法

首先，研究小組利用全排列多邊形圖示指標法測算各獨立目標層的發(fā)展指數(shù)，然后計算出土地可持續(xù)利用的綜合指數(shù)。該方法可以有效減少主觀評判隨意性，也可以計算代數(shù)解析數(shù)值或用幾何圖形直觀顯示評價等級，既有靜態(tài)指標，也反映動態(tài)趨勢。第一步是進行指標標準化，第二步是通過綜合指數(shù)計算公式對土地可持續(xù)利用進行綜合評價[8]。在計算出土地可持續(xù)利用評價系統(tǒng)準則層、目標層和綜合目標指數(shù)后（指數(shù)定義為S），研究小組參考相關文獻[9]設定指數(shù)劃分標準：當S≥0.75 時，表示Ⅰ級強可持續(xù)利用水平；0.5≤S＜0.75 時，表示Ⅱ級中可持續(xù)利用水平；當0.25≤S＜0.5時，表示Ⅲ級可持續(xù)利用水平；當S＜0.25，表示Ⅳ級弱可持續(xù)利用水平。

其次，研究小組參照范柏乃等[10]和車冰清等[11]的研究，在計算生產集約、生活和諧、生態(tài)平衡指數(shù)，土地可持續(xù)利用綜合指數(shù)后，構建耦合協(xié)調度模型，探究浙江省土地可持續(xù)利用評價體系中各系統(tǒng)之間的協(xié)調發(fā)展程度，并按10 個等級進行劃分（見表2）。

表2 2003—2019 年浙江省土地利用系統(tǒng)協(xié)調發(fā)展度等級劃分表

2 結果與分析

2.1 土地可持續(xù)利用綜合評價

研究小組采用全排列多邊形圖示指標法，得出浙江省2003?2019 年土地可持續(xù)利用體系目標層和綜合目標指數(shù)（見圖1）。

圖1 2003—2019 年浙江省土地可持續(xù)利用評價指數(shù)圖

研究期間，浙江省城市土地可持續(xù)利用綜合指數(shù)值以及生產集約、生活和諧、生態(tài)平衡目標層指數(shù)逐年上升，土地可持續(xù)利用水平不斷提高。研究小組經過測算發(fā)現(xiàn)，2003 年浙江省城市土地可持續(xù)利用綜合指數(shù)最低為0.26，往后至2012 年始終處于Ⅲ級可持續(xù)利用水平。2013 年以后波動向上跨越至Ⅱ級中可持續(xù)利用水平，2015 年目標系統(tǒng)利用水平下降導致綜合利用水平出現(xiàn)低值，2019 年達到了Ⅰ級強可持續(xù)利用水平。這表明在城鎮(zhèn)化進程中，浙江省土地利用是正態(tài)的、可持續(xù)的，土地利用趨于合理化，逐步實現(xiàn)了城市土地利用在生產集約、生活和諧、生態(tài)平衡系統(tǒng)的綜合協(xié)調發(fā)展。

在浙江省城市土地可持續(xù)利用目標層中，生產集約指數(shù)增速最快且幅度最大，2019 年指數(shù)增長至1.00 的Ⅰ級強可持續(xù)利用水平，指數(shù)的年提升率達6.06%；生活和諧層發(fā)展水平較低；2012 年后，生態(tài)平衡層指數(shù)在Ⅲ級可持續(xù)利用水平和Ⅱ級中可持續(xù)利用水平之間大幅波動，這可能是因為土地質量和環(huán)境污染治理投資年際變化較大，以及廢棄物利用率的波動而導致的。

2.2 土地可持續(xù)利用準則層評價

研究小組根據(jù)浙江省城市土地可持續(xù)利用指標體系的計算結果，將目標層和準則層指數(shù)繪制成圖（見圖2），以便更加直觀地分析準則層對目標層的影響。同時，研究小組將標準化后的負值指標視為障礙因子[12]，分析不同時期目標系統(tǒng)的發(fā)展障礙因素。

圖2 2003—2019 年浙江省土地可持續(xù)利用準則層評價指數(shù)圖

（1）生產集約。土地可持續(xù)利用生產集約目標層指數(shù)和結構產值、效率能耗與技術準則層指數(shù)走勢大致相似，生產集約發(fā)展水平高于準則層。2012 年以前，目標層和準則層發(fā)展水平處于Ⅲ級可持續(xù)利用水平及Ⅳ級弱可持續(xù)利用水平，除人均糧食產量水平較高外，大部分都是長期制約生產集約發(fā)展的障礙因子。2012年后，效率能耗與技術發(fā)展速度加快，這主要得益于浙江省財政預算為技術創(chuàng)新提供了充足的資金支持。相比2013 年以前的農業(yè)生產力優(yōu)勢，人均糧食產量成為近年來生產集約發(fā)展的主要障礙因子，一方面是因為浙江省城鎮(zhèn)化進程中龐大的人口數(shù)量與本地有限的糧食產出相矛盾，糧食播種面積和復種指數(shù)不斷下降導致人均糧食產量降低；另一方面是浙江省受限于地理條件，耕地數(shù)量較少且質量較差，后備耕地資源不足[13]。浙江省人均糧食產量的下降趨勢在減緩，但仍遠低于全國平均水平，該省的農業(yè)綜合生產能力還有待進一步提高。

（2）生活和諧。浙江省生活和諧目標層指數(shù)增長相對緩和，由2003 年的Ⅳ級弱可持續(xù)利用水平提高至2019 年的Ⅱ級中可持續(xù)利用水平，2012 年以后人居質量水平提升是生活和諧指數(shù)增長的主要原因。浙江省統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2012 年浙江省人均GDP 已超過1 萬美元，達到了中上等發(fā)達國家水平，至2019 年浙江省居民年人均可支配收入達49 899 元，連續(xù)多年位居各?。▍^(qū)）第一，人民整體幸福感和獲得感較高。浙江省公共服務發(fā)展緩慢，2011年后處于Ⅲ級可持續(xù)利用水平，交通運輸和住房保障水平改善明顯，教育支出絕對數(shù)在逐年增加，但相對的財政支出增長率滯后較多，2003 年教育經費占財政支出比重達45.9%，而2019 年占比僅為23.88%，因此教育支出成為影響生活和諧目標層的關鍵因素。

（3）生態(tài)平衡。2003?2019 年浙江省生態(tài)平衡目標層指數(shù)呈現(xiàn)平穩(wěn)提高?波動上升趨勢，自2003 年確立“綠色浙江”目標后，浙江省生態(tài)文明建設不斷推進[14]。2010 年，浙江省印發(fā)一系列文件提出要努力打造全國生態(tài)文明示范區(qū)，2012 年生態(tài)平衡層由Ⅳ級弱可持續(xù)利用水平向Ⅲ級可持續(xù)利用水平轉變，而后到2019 年生態(tài)平衡層穩(wěn)定地處于Ⅱ級中可持續(xù)利用水平。研究小組通過比較準則層發(fā)展指數(shù)發(fā)現(xiàn)，2012 年以后浙江省在土地治理和空間保護上的成效優(yōu)于能耗污染與廢物管理成效，浙江省的人均綠地面積和森林覆蓋率都在逐年增加，濕地面積占轄區(qū)面積的比重長期維持在10.91%，生態(tài)空間保護良好。改善土地質量，提升廢物處理和廢物利用率可有效提高生態(tài)發(fā)展水平，浙江省已從2019 年開始逐步制定實施“藍天、碧水、凈土、清廢”4 大行動方案，但在環(huán)境基礎設施建設、污染負荷較重等方面仍存在一些短板，生態(tài)發(fā)展質量趨勢向好但基礎不穩(wěn)[15]。

2.3 土地可持續(xù)利用協(xié)調性分析

研究小組計算出浙江省的2003?2019 年生產集約、生活和諧、生態(tài)平衡目標層指數(shù)以及土地可持續(xù)利用綜合評價指數(shù)后，再依據(jù)耦合協(xié)調度模型，依次求出系統(tǒng)的協(xié)調度C、發(fā)展度T 和協(xié)調發(fā)展度D（見圖3）。

圖3 2003—2019 年浙江省土地可持續(xù)利用協(xié)調發(fā)展度對比圖

由圖3 可知，2003?2019 年浙江省城市土地利用在生產、生活、生態(tài)系統(tǒng)間的協(xié)調度較高，均值為0.8；系統(tǒng)間的發(fā)展度比較低，均值為0.33，即研究期間土地可持續(xù)利用系統(tǒng)出現(xiàn)協(xié)調性高與發(fā)展度低并存的狀況。協(xié)調發(fā)展度同時反映了協(xié)調性和發(fā)展水平，協(xié)調發(fā)展度和土地可持續(xù)利用綜合指數(shù)均呈現(xiàn)逐年波動上升趨勢。2003?2012 年浙江省城市土地利用處于Ⅲ級可持續(xù)利用水平，期間土地利用系統(tǒng)處于失調衰退和瀕臨失調狀態(tài)，2012 年開始上升至勉強協(xié)調發(fā)展狀態(tài)；2013?2018 年土地利用系統(tǒng)為Ⅱ級中可持續(xù)利用水平，2019 年處于Ⅰ級強可持續(xù)利用水平，土地利用系統(tǒng)的協(xié)調發(fā)展度有所提升，處于初級協(xié)調發(fā)展和中級協(xié)調發(fā)展狀態(tài)。由此可知，2013 年以前，浙江省城市土地可持續(xù)利用水平較低且系統(tǒng)失調較為嚴重，2013 年后土地可持續(xù)利用水平高且系統(tǒng)協(xié)調性增強，但還未達到良好協(xié)調發(fā)展狀態(tài)。這意味著浙江省在探索綠色發(fā)展路徑推進經濟轉型升級方面卓有成效，實現(xiàn)了生產集約、生活和諧、生態(tài)平衡的綜合協(xié)調發(fā)展，但發(fā)展結構有待進一步優(yōu)化。

3 結 論

研究小組利用全排列多邊形圖示指標法，從生產集約、生活和諧、生態(tài)平衡3 個維度構建2003?2019 年浙江省土地可持續(xù)利用綜合評價指標體系，計算出準則層、目標層與綜合目標指數(shù)，從而篩選出土地利用的優(yōu)勢因素與障礙因素，有效評估浙江省土地可持續(xù)利用發(fā)展狀況。隨后，研究小組根據(jù)耦合協(xié)調模型，計算系統(tǒng)間的協(xié)調程度，以圖表結合的方式對浙江省城市土地可持續(xù)利用進行問題診斷與分析。

研究結果表明，2003?2019 年浙江省土地可持續(xù)利用綜合指數(shù)呈波動提升趨勢，總體上一直處于可持續(xù)利用水平，2019 年達到Ⅰ級強可持續(xù)利用水平。在目標層中，生產集約系統(tǒng)綜合指數(shù)增速最快，城市土地產出效率較高，能效改善和技術創(chuàng)新提高了城市土地的可持續(xù)利用水平。但近年來人均糧食產量成為生產集約發(fā)展的主要障礙因子，浙江省農業(yè)生產力還有待提高；生活和諧層發(fā)展水平相對較低，浙江省在城鎮(zhèn)化進程中仍需要改善人居質量和公共服務供給；2012 年以后，生態(tài)平衡層指數(shù)在Ⅲ級可持續(xù)利用水平和Ⅱ級中可持續(xù)利用水平之間波動變化，浙江省在土地治理和空間保護上的成效優(yōu)于能耗污染與廢物管理成效，改善土地質量，提升廢物處理率、利用率將是提高生態(tài)發(fā)展水平的主要因素。研究期間，浙江省城市土地利用系統(tǒng)間協(xié)調發(fā)展程度較高，生產集約、生活和諧、生態(tài)平衡實現(xiàn)了綜合協(xié)調發(fā)展。

4 建 議

研究小組基于對浙江省2003?2019 年土地可持續(xù)利用分項指標、綜合指標評價、障礙因子以及協(xié)調性的分析，就提高浙江省城市土地利用效率，推動城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展，提出以下5 點建議：（1）遵循土地可持續(xù)利用基本原則，合理集約利用土地，提高城市土地利用效率和質量，促進生產、生活、生態(tài)效益的提高。（2）深入調整產業(yè)結構，繼續(xù)淘汰落后產能，大力發(fā)展新產業(yè)經濟，鼓勵技術研發(fā)，加強對能源型、污染型產業(yè)管理，減少能源消耗、浪費問題。（3）在城鎮(zhèn)化進程中，嚴守耕地紅線、確保糧食作物種植面積，正確處理好社會經濟發(fā)展和耕地保護關系；對涉農產業(yè)進行資金支持和補貼政策，加強農業(yè)育種培肥攻關技術，實現(xiàn)農業(yè)機械化運作，并完善農業(yè)推廣服務體系，從用地養(yǎng)地的技術和管理方面著手逐步改進耕地質量，提高糧食綜合產出效率。（4）浙江省各地市發(fā)展水平不一，經濟發(fā)展水平較高的地市要積極傳播帶動落后地區(qū)發(fā)展，并針對具體問題指定政策措施，提高區(qū)域整體發(fā)展程度。（5）浙江省要在“綠水青山就是金山銀山”理念的引領下，扎實推進污染防治工作，著力打造人居環(huán)境好、經濟效益高、可持續(xù)性強的綠色發(fā)展區(qū)域，實現(xiàn)生態(tài)文明建設、經濟社會協(xié)調發(fā)展。