陳清華

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程持續(xù)加快，大量農(nóng)村人口向城市流動(dòng)和集聚，由此導(dǎo)致農(nóng)村人口老齡化、村莊空心化現(xiàn)象日益凸顯。同時(shí)，由于城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的調(diào)整以及重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等原因，優(yōu)化重組鄉(xiāng)村空間、推進(jìn)村莊撤并已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視村莊撤并，專(zhuān)門(mén)出臺(tái)文件，嚴(yán)格規(guī)范撤并工作。省委、省政府堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，科學(xué)有序推進(jìn)村莊撤并工作，年初成立工作專(zhuān)班，赴全省各地開(kāi)展村莊撤并工作專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研。從調(diào)研的情況看，村莊撤并不僅有利于優(yōu)化國(guó)土空間、盤(pán)活農(nóng)村要素資源、改善農(nóng)村人居環(huán)境，而且對(duì)深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化具有十分重要的意義?？偟膩?lái)看，我省各地在村莊撤并中，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，充分重視群眾意愿，嚴(yán)格控制撤并范圍，并根據(jù)村莊撤并的工作特點(diǎn)，因地制宜、分類(lèi)施策，有效保障了村集體和農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，農(nóng)民群眾對(duì)于鄉(xiāng)村撤并的滿(mǎn)意度非常高。但各地也普遍反映，村莊撤并中還存在一些矛盾和問(wèn)題，主要是工作的前瞻性系統(tǒng)性有待加強(qiáng)，部門(mén)之間尚未形成推進(jìn)的合力，部分地區(qū)建設(shè)資金面臨較大壓力，一些被撤并村莊配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，相關(guān)法規(guī)政策不能適應(yīng)撤并后的新形勢(shì)新要求。

做好村莊撤并工作，必須順應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律

農(nóng)村人口向城市流動(dòng)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的普遍規(guī)律。目前，我省城鎮(zhèn)化率已達(dá)72%，一些村莊由于大量農(nóng)村人口外出務(wù)工、求學(xué)，實(shí)際常住人口不到戶(hù)籍人口的50%。從蘇北地區(qū)看，目前存在的突出問(wèn)題在于農(nóng)村留守的多為60歲以上的老人，年輕一代出于務(wù)工或子女就學(xué)考慮將進(jìn)城購(gòu)房落戶(hù)作為首選，即便在新村（居）“留房”也多半是出于鄉(xiāng)土情結(jié)，將農(nóng)村住房作為長(zhǎng)期居所的打算已不復(fù)存在。再過(guò)一二十年，很多自然村會(huì)隨著老一代農(nóng)村人口的消亡而消失?，F(xiàn)階段如果強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)村莊撤并不僅難度大、成本高，而且把這些老人安置到新建的社區(qū)集中居住后，會(huì)有新的問(wèn)題出現(xiàn)。一方面，這些農(nóng)村老人的生產(chǎn)生活習(xí)慣很難改變;另一方面，隨著這一代農(nóng)村老人的自然消亡，一二十年后，目前建造的安置小區(qū)有可能成為新的空心村，導(dǎo)致新的資源浪費(fèi)和投資浪費(fèi)。因此，推進(jìn)村莊撤并工作必須順應(yīng)村莊發(fā)展規(guī)律和演變趨勢(shì)，立足區(qū)域?qū)嶋H，認(rèn)真分析和研判村莊發(fā)展及農(nóng)村人口流動(dòng)的走勢(shì)，不能急于求成、貪多求快，而是因地制宜、循序漸進(jìn)，保持足夠耐心處理好“為”與“不為”的辯證關(guān)系。

做好村莊撤并工作，必須充分尊重群眾意愿

老百姓支持不支持、擁護(hù)不擁護(hù)是村莊撤并能否順利有序推進(jìn)的關(guān)鍵所在，必須把維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好村民的利益和村集體的合法利益作為村莊撤并工作的重中之重。要嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)和上級(jí)政策文件要求開(kāi)展村莊撤并，確保各項(xiàng)工作在法律框架下和制度軌道上規(guī)范開(kāi)展，切實(shí)保障群眾知情權(quán)、選擇權(quán)，做到不強(qiáng)求搬遷進(jìn)度、不追求土地指標(biāo)、不強(qiáng)制農(nóng)民上樓。充分尊重群眾意愿和歷史沿襲，聽(tīng)取社會(huì)賢達(dá)、老黨員、外出創(chuàng)業(yè)人士的意見(jiàn)，在新村命名、村委會(huì)選址、村干部調(diào)整等問(wèn)題上與全體村民共同討論、合理確定，通過(guò)民主懇談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等協(xié)商民主形式，找到最大公約數(shù)。統(tǒng)籌考慮各地自然地理?xiàng)l件、歷史沿革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，兼顧就近就便、整撤整并、村民意愿等條件，充分論證“合村并居”可行性，并在完成村集體資產(chǎn)改制、明晰集體資產(chǎn)權(quán)屬的基礎(chǔ)上，按國(guó)家和省規(guī)定的程序啟動(dòng)相關(guān)工作。進(jìn)一步強(qiáng)化政策宣傳和信息公開(kāi)，組織鎮(zhèn)村干部攜帶安置意向調(diào)查表、自愿搬遷協(xié)議、農(nóng)房改善政策匯編、安置項(xiàng)目效果圖、戶(hù)型圖等登門(mén)入戶(hù)，給每個(gè)農(nóng)戶(hù)講清楚搬遷補(bǔ)助和安置價(jià)格、講清楚安置項(xiàng)目及戶(hù)型、講清楚安置流程。積極實(shí)行惠民安置，探索在兜底標(biāo)準(zhǔn)上采取下浮安置價(jià)格的“普惠”與交鑰匙“暖心房”、共有產(chǎn)權(quán)、貸款貼息等“特惠”相結(jié)合的“雙重保障”，確保各類(lèi)群體特別是困難群體搬得進(jìn)、住得起。

做好村莊撤并工作，必須堅(jiān)持規(guī)劃龍頭地位

規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)。村莊撤并不是簡(jiǎn)單的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃合并調(diào)整，而是基于區(qū)劃與規(guī)劃相融合的鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局優(yōu)化，涉及發(fā)改、民政、自然資源、住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多部門(mén)，是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性工程。推進(jìn)村莊撤并必須強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，把村莊撤并規(guī)劃與鄉(xiāng)村振興、農(nóng)房改善通盤(pán)考慮，系統(tǒng)做好與產(chǎn)業(yè)布局、公共配套、生態(tài)環(huán)保等已有規(guī)劃的銜接和匹配，推行“多規(guī)合一”，同步規(guī)劃配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，確保發(fā)揮規(guī)劃的整體效應(yīng)。優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，明確撤并工作的牽頭部門(mén)，強(qiáng)化力量整合，從各地實(shí)際出發(fā)，科學(xué)論證哪些村保留、哪些村縮減、哪些村做大。從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，優(yōu)先保留基礎(chǔ)條件較好、發(fā)展資源較為豐富的村莊，加快把城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)延伸過(guò)去。對(duì)于規(guī)模偏小的村莊，通過(guò)農(nóng)房改善等項(xiàng)目鼓勵(lì)整村搬遷。注重統(tǒng)籌優(yōu)化撤并村莊的行政資源、自然資源和基礎(chǔ)資源，鼓勵(lì)以大帶小、以強(qiáng)帶弱、強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，突出地域特色，形成規(guī)模優(yōu)勢(shì)。堅(jiān)持“四化”同步，把村莊撤并與推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合有機(jī)融合，在村莊撤并的同時(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城入鎮(zhèn)定居，積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。尊重鄉(xiāng)村生活習(xí)慣和文化傳承，在注重物質(zhì)空間、功能布局的同時(shí)，研究好如何聚、怎樣融，既確保有利于現(xiàn)代化鄉(xiāng)村重塑，又有助于延續(xù)好中國(guó)式意象的鄉(xiāng)村畫(huà)風(fēng)。

村莊撤并，不僅要解決農(nóng)民的“安居”問(wèn)題，更要讓老百姓能夠“樂(lè)業(yè)”。就業(yè)是民生之本，只有解決了農(nóng)民的就業(yè)，為老百姓帶來(lái)穩(wěn)定的收入來(lái)源，村莊撤并才會(huì)取得預(yù)期的效果、才會(huì)展現(xiàn)生機(jī)活力。要把產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村莊布局優(yōu)化緊密結(jié)合，引導(dǎo)推動(dòng)各地同步加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)的系統(tǒng)謀劃，充分挖掘當(dāng)?shù)刭Y源稟賦，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民開(kāi)展農(nóng)業(yè)技術(shù)、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)等方面的培訓(xùn)指導(dǎo)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村自我造血的發(fā)展能力。立足農(nóng)業(yè)多種功能和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化，大力發(fā)展休閑旅游、文化體驗(yàn)、養(yǎng)生養(yǎng)老等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，加快推動(dòng)鄉(xiāng)村六次產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展。針對(duì)留守農(nóng)民群體年齡偏大、文化水平相對(duì)較低的特點(diǎn)，注重挖掘鄉(xiāng)村稟賦、突出產(chǎn)業(yè)特色，解決好農(nóng)民“家門(mén)口就業(yè)”問(wèn)題，避免村莊陷入“二次空心化”的風(fēng)險(xiǎn)。要繼續(xù)強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支持政策，加大資金、科技、人才向蘇北地區(qū)轉(zhuǎn)移，特別在產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)扶持資金分配方面，有重點(diǎn)地向村莊撤并地區(qū)傾斜，加快培育城鄉(xiāng)有機(jī)結(jié)合、融合互動(dòng)的產(chǎn)業(yè)體系，推進(jìn)鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，促進(jìn)蘇北地區(qū)土地、勞動(dòng)力等資源優(yōu)勢(shì)加快轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。

做好村莊撤并工作，必須加大資金扶持力度

村莊撤并涉及新的集中居住點(diǎn)建設(shè)問(wèn)題，目前蘇北一些地區(qū)撤村并居建設(shè)資金不足的矛盾較為突出。以蘇北某市為例，完成省定的農(nóng)房改善任務(wù)后仍有21.4萬(wàn)農(nóng)戶(hù)待改，省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金為4萬(wàn)元/每戶(hù)，然而實(shí)際農(nóng)房項(xiàng)目平均每戶(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套達(dá)到7—9萬(wàn)元，戶(hù)均省補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際需求相比缺口3—4萬(wàn)元。據(jù)蘇北某縣統(tǒng)計(jì)，目前在農(nóng)房改善過(guò)程中，土建成本需要投入21億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能籌集10億元資金，缺口部分主要依靠地方財(cái)政自行解決?？紤]到蘇北地區(qū)基層財(cái)力有限，要調(diào)整完善省級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)政策，更好地緩解基層資金壓力。土地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)是蘇北村莊撤并最重要的資金來(lái)源，要盡快明確下一步工作方向，繼續(xù)支持蘇北地區(qū)增減掛鉤指標(biāo)省域內(nèi)交易流轉(zhuǎn)，更好實(shí)現(xiàn)村莊撤并過(guò)程中的資金平衡，避免新一輪增加鄉(xiāng)村債務(wù)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的情況出現(xiàn)。進(jìn)一步創(chuàng)新市場(chǎng)配置土地要素的方式方法，支持各級(jí)金融機(jī)構(gòu)參與政府主導(dǎo)的增減掛鉤工作，以改善基層提前開(kāi)展增減掛鉤工作資金不足的現(xiàn)狀。

做好村莊撤并工作，必須不斷完善法規(guī)政策

村莊撤并打破了原有的組織形式，對(duì)先前村莊的行政建制、權(quán)力分配、居住環(huán)境等進(jìn)行重構(gòu)，涉及跨村、跨組，甚至跨鎮(zhèn)建設(shè)問(wèn)題，必然涉及農(nóng)民利益格局的調(diào)整、農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的改變。村莊撤并后形成的新型村（居），既迥異于原有的自然村落，又區(qū)別于一般的城鎮(zhèn)小區(qū)，對(duì)其實(shí)施有效的服務(wù)管理沒(méi)有成熟的經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)政策和法規(guī)不能適用的矛盾日益突出。必須充分發(fā)揮省級(jí)政府在加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、完善工作機(jī)制、明確工作責(zé)任等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，進(jìn)一步完善村莊撤并的各項(xiàng)政策舉措。堅(jiān)持政策創(chuàng)新與政策完善相結(jié)合，在用好用足現(xiàn)有政策的同時(shí)，進(jìn)一步優(yōu)化完善相關(guān)政策。村莊撤并某種程度上打破了原來(lái)村級(jí)組織的架構(gòu)，目前一些法律法規(guī)不能適應(yīng)村莊撤并的要求，比如現(xiàn)有的《村民委員會(huì)組織法》和《物業(yè)管理?xiàng)l例》缺乏專(zhuān)門(mén)針對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)管理的相關(guān)規(guī)定，給基層治理增加了難度。圍繞撤并后新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的矛盾和問(wèn)題，要完善相關(guān)法律法規(guī)，盡快研究出臺(tái)省級(jí)層面的《新型農(nóng)村社區(qū)治理?xiàng)l例》，在健全管理組織機(jī)構(gòu)和落實(shí)相關(guān)經(jīng)費(fèi)保障上提供操作依據(jù)、明確具體標(biāo)準(zhǔn)，妥善解決人員編制、工資經(jīng)費(fèi)等實(shí)際問(wèn)題，切實(shí)增強(qiáng)社區(qū)管理服務(wù)能力。著眼新成立村（居）規(guī)模的現(xiàn)實(shí)需要，探索實(shí)施“黨委帶支部”的基層黨組織架構(gòu)模式，在保留被撤并村黨支部的基礎(chǔ)上成立社區(qū)黨委，并適當(dāng)增加新成立的社區(qū)村居兩委班子職數(shù)，選優(yōu)配強(qiáng)農(nóng)村基層組織隊(duì)伍，持續(xù)增強(qiáng)基層組織的領(lǐng)導(dǎo)力、組織力。

（作者單位：江蘇省政府研究室）

責(zé)任編輯：包詠菲