郭云超

(河南警察學(xué)院 治安系，河南 鄭州 450046)

加強(qiáng)對(duì)重性精神病人肇事肇禍行為的治理是推進(jìn)基層社會(huì)治理的重要內(nèi)容。十九屆四中全會(huì)提出要提高預(yù)測預(yù)警預(yù)防各類風(fēng)險(xiǎn)能力，增強(qiáng)社會(huì)治安防控的整體性、協(xié)同性、精準(zhǔn)性。在2019年的全國公安工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)決打擊個(gè)人極端暴力犯罪，公安部又將重性精神病人列管為重點(diǎn)人群?？梢?，有效化解重性精神病人肇事肇禍風(fēng)險(xiǎn)對(duì)推進(jìn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新，努力建設(shè)更高水平的平安中國具有重要意義。如何結(jié)合實(shí)際，探索常態(tài)化的機(jī)制，有效化解重性精神病人危害社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)，尋求重性精神病人的治理路徑，是基層公安機(jī)關(guān)面臨的時(shí)代命題。對(duì)此，河南省Y市公安局結(jié)合重性精神病人違法犯罪多發(fā)的實(shí)際，堅(jiān)持寓管理于服務(wù)，有效解決了重性精神病人肇事肇禍治理中的“難點(diǎn)”問題，并建立了長效治理機(jī)制。其中所蘊(yùn)含的治理價(jià)值和探索經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于學(xué)術(shù)研究和地方實(shí)踐，均具有十分重要的啟發(fā)性。

一、問題的提出

目前，我國對(duì)重性精神病人尚未有明確的法律定義或界定，大多數(shù)法律法規(guī)(1)《中華人民共和國精神衛(wèi)生法》《重性精神疾病管理治療工作規(guī)范( 2012年版)》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《中央綜治委關(guān)于加強(qiáng)肇事肇禍等嚴(yán)重精神障礙患者救治救助工作的意見》，公安部及地方出臺(tái)的肇事肇禍精神病人相關(guān)規(guī)定等。主要圍繞肇事肇禍精神病人進(jìn)行定義，將其界定為觸犯刑律應(yīng)追究刑事責(zé)任或者違反其他法律應(yīng)予行政拘留，經(jīng)精神病司法鑒定無刑事責(zé)任能力或限制責(zé)任能力的精神病人[1]。較之現(xiàn)有的概念界定，本文探討的重性精神病人內(nèi)涵更大一些，除了包括肇事肇禍精神病人，還包括易肇事肇禍精神病人。易肇事肇禍精神病人主要指那些沒有形成肇事肇禍行為事實(shí)，但具有肇事肇禍的暴力傾向，有可能造成現(xiàn)實(shí)危害的精神病人。為行文方便，本文將肇事肇禍精神病人和易肇事肇禍精神病人統(tǒng)稱為重性精神病人。已有研究一致認(rèn)為，重性精神病人具有嚴(yán)重的暴力性、攻擊性、突發(fā)性和盲目性等特征[2]，容易對(duì)社會(huì)治安秩序造成嚴(yán)重危害[3]。因此，針對(duì)重性精神病人肇事肇禍問題，學(xué)界提出了許多有針對(duì)性的治理對(duì)策。主要集中在對(duì)重性精神病人肇事肇禍行為的防控、處置、救助、治療等方面。一是對(duì)重性精神病人的防控。對(duì)于重性精神病人的防控，需要樹立正確的防治理念，完善防控體系[4]，重點(diǎn)加強(qiáng)重性精神病人的社區(qū)防控管理，突出日常預(yù)防工作[3-5]，實(shí)行綜合治理[6]，并且采取事前預(yù)防和事后處罰相結(jié)合的處置方式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)預(yù)防與人權(quán)保障的統(tǒng)一[7-8]。二是對(duì)重性精神病人的處置。公安機(jī)關(guān)是處置精神病人暴力行為的關(guān)鍵力量，公安機(jī)關(guān)需要注重處置的策略[9]、戰(zhàn)術(shù)、方法[10-11]、程序、職權(quán)[12]等問題，重點(diǎn)加強(qiáng)立法[13]，注重執(zhí)法訓(xùn)練、聯(lián)合執(zhí)法等內(nèi)容[9]。三是對(duì)重性精神病人的救治。救治需要構(gòu)建重性精神病人的社會(huì)聯(lián)動(dòng)救助體系，明確家屬、醫(yī)護(hù)人員和政府相關(guān)部門的責(zé)任，建立完善的社會(huì)救助機(jī)制[1]。云山城認(rèn)為,加強(qiáng)對(duì)易肇事肇禍精神病人救治管控，應(yīng)明確責(zé)任，全面排查，集中救治，分類管控，建立長效工作機(jī)制，完善相關(guān)法律制度[2]。杜艷丹認(rèn)為，應(yīng)完善精神病人救助的相關(guān)立法,保障經(jīng)費(fèi)投入,促進(jìn)家庭監(jiān)護(hù)權(quán)職責(zé)的落實(shí),健全救助體系[14]。

已有研究在以下兩方面仍存在拓展的空間。一是相關(guān)研究多強(qiáng)調(diào)對(duì)重性精神病人治理的一般性的行政、法治和政策分析，缺乏對(duì)重性精神病人的多主體治理、協(xié)作及其背后的制度安排和組織運(yùn)作邏輯的探討。二是不少研究多強(qiáng)調(diào)行政主體的事后處置，或者將其當(dāng)作處置風(fēng)險(xiǎn)的被動(dòng)應(yīng)付主體，對(duì)行政主體的主動(dòng)介入效用和理性能動(dòng)特征探討較少。總體來講，已有研究多集中于一些一般性的理論闡述，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的梳理和總結(jié)。因而，難以有效解決實(shí)踐中的一個(gè)難點(diǎn)問題：即為何對(duì)于重性精神病人肇事肇禍的治理(2)本文所謂的“治理”，不是針對(duì)精神病人發(fā)病原因等健康問題的治理，而是指以公安機(jī)關(guān)為治理主體，對(duì)重性精神病人的服務(wù)、救助與治安管控等方面的治理。存在漏洞？為何不能從源頭上進(jìn)行治理？在對(duì)重性精神病人治理情境中，如何整合多方資源對(duì)重性精神病人形成治理合力，實(shí)施事前預(yù)防，實(shí)現(xiàn)源頭防控是本文探討的重點(diǎn)問題。

2020年7月，筆者對(duì)河南省Y市公安局“重性精神病人治理實(shí)踐”進(jìn)行考察，發(fā)現(xiàn)Y市公安局通過實(shí)施“三三”工作法，既發(fā)起各治理主體共同參與治理，又精準(zhǔn)防控了重性精神病人的暴力行為，有效解決了重性精神病人危害社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，本文以“三三”工作法為例，從風(fēng)險(xiǎn)和組織理論的視角切入，深入考察其在重性精神病人治理實(shí)踐中的運(yùn)行方式，以挖掘其背后的治理價(jià)值，并為其他地區(qū)的地方實(shí)踐提供借鑒價(jià)值。

二、重性精神病人治理的Y市實(shí)踐：以“三三”工作法為例

Y市位于河南最東部，處于蘇魯豫皖四省結(jié)合部，是有名的工業(yè)大市。該市人口多，面積大，交通發(fā)達(dá)，治安形勢復(fù)雜。近年來，Y市公安局聚焦基層社會(huì)治理中的難點(diǎn)問題，緊密結(jié)合本地實(shí)際，創(chuàng)新警務(wù)模式，不斷推動(dòng)社會(huì)治理水平高質(zhì)量發(fā)展?！叭惫ぷ鞣ㄊ荵市公安局治理重性精神病人的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，是Y市公安局諸多警務(wù)創(chuàng)新改革的一個(gè)縮影。

警務(wù)政策創(chuàng)新是基層公安部門回應(yīng)諸多治理挑戰(zhàn)的重要手段，“三三”工作法正是為了回應(yīng)高發(fā)的重性精神病人肇事肇禍問題而提出的警務(wù)政策。近年來，Y市精神病肇事肇禍案件頻發(fā)，僅2011年以來，Y市就發(fā)生精神病人命案8起，造成6人死亡，4人受傷。犯罪嫌疑人作案手段殘忍，社會(huì)影響惡劣，引起Y市公安局黨委高度重視。2019年2月25日，Y市東城區(qū)MD小區(qū)全體居民聯(lián)名向公安機(jī)關(guān)反映，該小區(qū)精神病人LDS每天往樓道內(nèi)或樓下扔屎扔尿及生活垃圾，經(jīng)常對(duì)鄰居跺腳、追趕打罵，甚至持棍棒刀具威脅他人，導(dǎo)致該小區(qū)老人和小孩、婦女不敢獨(dú)自上下樓。其小區(qū)內(nèi)共有12戶居民，有2戶出于安全考慮被迫搬走，形成嚴(yán)重的治安隱患。此警情恰逢全國“兩會(huì)”和國慶70周年慶祝大會(huì)召開前夕，給人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全以及國慶安全保衛(wèi)工作帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。基于以上背景，Y市公安局于2019年3月提出“三三”工作法，旨在從源頭上對(duì)重性精神病人進(jìn)行治理，“三三”工作法內(nèi)容包括三個(gè)方面：1.明確派出所、民政局和精神病醫(yī)院三個(gè)管控服務(wù)主體，做到協(xié)調(diào)有力；2.劃分重性、無人管理和病情較輕三級(jí)管理，做到精準(zhǔn)服務(wù)；3.建立完善醫(yī)療救治、多部門聯(lián)動(dòng)和人性化服務(wù)等三項(xiàng)長效機(jī)制，做到長期有效。作為一項(xiàng)警務(wù)創(chuàng)新政策，“三三”工作法強(qiáng)調(diào)多要素組合，注重源頭風(fēng)險(xiǎn)防控，提出了“把不放心的人放到放心的地方”的工作思路，通過明確權(quán)限、分類控制和機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)對(duì)重性精神病人的共建共治共享的治理格局。

(一)明確權(quán)限，共建重性精神病人的多元治理主體

十九屆四中全會(huì)提出必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。重性精神病人肇事肇禍危害社會(huì)穩(wěn)定，需要多部門、多主體聯(lián)合治理?！叭惫ぷ鞣ㄌ岢雒鞔_三個(gè)主體，即針對(duì)重性精神病人的治理，明確三個(gè)相關(guān)主體職責(zé)權(quán)限，以做到相互協(xié)作的制度化。一是明確公安機(jī)關(guān)(派出所)的監(jiān)督、管控主體責(zé)任。Y市公安局堅(jiān)持屬地管理原則，對(duì)居住在Y市內(nèi)的所有重性精神病人進(jìn)行管理，專門制定救治、救助、服務(wù)管理工作規(guī)范，對(duì)重性精神病人進(jìn)行嚴(yán)格摸排把關(guān)，實(shí)行一人一檔，全部納入管理視線，定期走訪，及時(shí)幫助和督促監(jiān)護(hù)人對(duì)有肇事肇禍苗頭的精神病人進(jìn)行依法管控。二是明確民政部門的救助、服務(wù)主體責(zé)任。結(jié)合民政部門日常業(yè)務(wù)，進(jìn)一步明確民政部門的救助和服務(wù)主體責(zé)任。三是明確精神病醫(yī)院的治療、監(jiān)護(hù)主體責(zé)任。Y市公安局協(xié)調(diào)Y市精神病醫(yī)院，對(duì)重性精神病人進(jìn)行治療服務(wù)，Y市精神病醫(yī)院專門收治由各單位及監(jiān)護(hù)人送醫(yī)治療的重性精神病人。

(二)分類控制，共治重性精神病人的社會(huì)性危害

康曉光、韓恒通過考察國家對(duì)多種社會(huì)組織的實(shí)際控制，提出了“分類控制體系”[15]?！胺诸惪刂啤笔钦疄榱俗陨砝?，根據(jù)治理對(duì)象的挑戰(zhàn)程度，對(duì)不同的治理對(duì)象采取不同的控制策略。為做到精準(zhǔn)服務(wù)管理，Y市公安局根據(jù)衛(wèi)生部《精神病人危險(xiǎn)性評(píng)估參考標(biāo)準(zhǔn)》(3)參照衛(wèi)生部《重性精神疾病患者管理服務(wù)規(guī)范》，將精神病人的危險(xiǎn)性評(píng)估為6級(jí)。0級(jí)：無符合以下1～5級(jí)中的任何行為；1級(jí)：口頭威脅，喊叫，但沒有打砸行為；2級(jí)：打砸行為，局限在家里，針對(duì)財(cái)物;能被勸說制止；3級(jí)：明顯有打砸行為，不分場合，針對(duì)財(cái)物；不能接受勸說而停止；4級(jí)：持續(xù)的打砸行為，不分場合，針對(duì)財(cái)物或人，不能接受勸說而停止。包括自傷、自殺；5級(jí)：持管制性危險(xiǎn)武器的針對(duì)人的任何暴力行為，或者縱火、爆炸等行為，無論在家里還是公共場合。將精神病人分為重性、無人管理和病情較輕三個(gè)等級(jí)，并根據(jù)不同的等級(jí)進(jìn)行有針對(duì)性的治理。首先，治療重性精神病人。重性精神病人包括有肇事肇禍?zhǔn)泛蜔o肇事肇禍?zhǔn)罚锌赡茉斐涩F(xiàn)實(shí)危害的精神病人。對(duì)于前者，依法提請(qǐng)強(qiáng)制治療(4)《中華人民共和國精神衛(wèi)生法》第二十八條，《中華人民共和國刑事訴訟法》第三百零二條——第三百零七條，以及最高人民法院相關(guān)司法解釋，對(duì)于實(shí)施暴力行為，危害公共安全或者嚴(yán)重危害公民人身安全或有繼續(xù)危害社會(huì)可能，依法不負(fù)刑事責(zé)任的精神病人進(jìn)行強(qiáng)制醫(yī)療的程序分別做出了規(guī)定。；對(duì)于后者，根據(jù)自愿原則，盡最大可能動(dòng)員監(jiān)護(hù)人將其送醫(yī)治療。對(duì)個(gè)別重性精神病人的監(jiān)護(hù)人不配合公安機(jī)關(guān)工作，且監(jiān)護(hù)對(duì)象存在嚴(yán)重現(xiàn)實(shí)危害，符合強(qiáng)制醫(yī)療條件的，依法提請(qǐng)強(qiáng)制治療，確保最大限度地送醫(yī)治療。其次，救助無人管理的精神病人。對(duì)生活無著落、流浪街頭的精神病人，引導(dǎo)護(hù)送到民政部門救助站妥善安置。第三，監(jiān)管未住院治療、病情相對(duì)較輕的精神病人。各派出所與其監(jiān)護(hù)人或近親屬簽訂責(zé)任書，督促其嚴(yán)加看管；沒有監(jiān)護(hù)人或近親屬的，督促其所在單位、社區(qū)、村委會(huì)履行監(jiān)管職責(zé)。對(duì)經(jīng)專門醫(yī)療機(jī)構(gòu)治愈出院的精神病人，建立健全人員跟蹤機(jī)制，實(shí)行轄區(qū)民警定期回訪制度，實(shí)時(shí)了解病人的情況，建立臺(tái)賬，配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員、村干部、醫(yī)師等做好工作，發(fā)現(xiàn)病人有肇事肇禍苗頭，隨時(shí)依法送醫(yī)治療。

Y市公安局將精神病人劃分等級(jí)，實(shí)施差異化管理，建議政府建立起分類控制精神病人的“理想類型”，不僅吸納了更多的主體參與治理，而且拓展了對(duì)重性精神病人的管理范圍，并為相關(guān)部門細(xì)化責(zé)任，優(yōu)化分工，共同治理重性精神病人的社會(huì)性危害奠定了基礎(chǔ)。

(三)機(jī)制創(chuàng)新，共享重性精神病人防治的制度性成果

“三三”工作法最突出的創(chuàng)新點(diǎn)：一是成功整合了多元主體參與對(duì)重性精神病人的治理；二是成功對(duì)重性精神病人進(jìn)行救助服務(wù)治療。為鞏固警務(wù)改革成果，Y市公安局通過各種機(jī)制創(chuàng)新，不斷推動(dòng)警務(wù)政策創(chuàng)新制度化。首先，建立聯(lián)席會(huì)議長效機(jī)制。Y市公安局制定了《重性精神病患者管理救助服務(wù)(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))聯(lián)席會(huì)議工作制度》，聯(lián)席會(huì)由公安機(jī)關(guān)牽頭，各職能部門參與，共享治理事宜，要求每季度召開不少于一次聯(lián)席會(huì)議，各單位、部門通報(bào)工作開展情況，會(huì)商解決疑難問題，研究部署下一步工作。其次，建立醫(yī)療救助長效機(jī)制。Y市公安局通過爭取財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，確保重性精神病人救助治療的相關(guān)費(fèi)用由政府解決。在日常治療管理中，專門制定工作方案，對(duì)重性精神病人治療標(biāo)準(zhǔn)、流程、權(quán)限、責(zé)任等進(jìn)行具體規(guī)定，推動(dòng)醫(yī)療救助規(guī)范化。第三，建立人性化服務(wù)長效機(jī)制。一方面管理服務(wù)人性化。落實(shí)轄區(qū)民警包片責(zé)任，對(duì)重性精神病人開展“一對(duì)一”幫扶服務(wù)，明確民政部門救助和服務(wù)主體責(zé)任，將救助和服務(wù)納入民生工程。一方面醫(yī)療救治人性化。送醫(yī)治療必須是監(jiān)護(hù)人自愿送入，不經(jīng)監(jiān)護(hù)人同意不得強(qiáng)制送醫(yī)，醫(yī)院除提供專業(yè)治療外，對(duì)病人的生活等給予人性化關(guān)懷。目前，全市有262名重性精神病人，其中涉嫌刑事犯罪的精神病人9人，有違法行為的精神病人18人，有潛在暴力傾向類精神病人235人。全市已有135名重性精神病患者送院治療，29名無人管理病人送救助站救助。2019年以來，全市涉精神病類警情同比下降48.6%，涉精神病重大刑事案件“零”發(fā)案?！叭惫ぷ鞣ǔ尚С醪斤@現(xiàn)，其典型經(jīng)驗(yàn)和做法受到省市各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的肯定和批示表揚(yáng)，并在全國、全省予以推廣。

三、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)：重性精神病人有效治理的內(nèi)在邏輯

貝克結(jié)合“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”提出了“有組織的不負(fù)責(zé)任”概念，用于解釋為什么危機(jī)爆發(fā)后沒有人或組織對(duì)事件負(fù)責(zé)，或者用來描述一種制度性風(fēng)險(xiǎn)的存在，即一些行動(dòng)者在互動(dòng)過程中制造了風(fēng)險(xiǎn)，但由于風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因與實(shí)際帶來的災(zāi)害之間的關(guān)聯(lián)非常復(fù)雜和隱蔽，致使這些行動(dòng)者可以避免承擔(dān)各自的責(zé)任[16-17]。貝克認(rèn)為，是政策制定者等不同行動(dòng)者結(jié)成聯(lián)盟并制造了當(dāng)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)。Y市多年來精神病人肇事肇禍風(fēng)險(xiǎn)治理即存在類似的“有組織不負(fù)責(zé)任”，各相關(guān)職能部門對(duì)精神病人存在管理不到位，推卸責(zé)任等問題，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生且無人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。為此，Y市公安局進(jìn)行了一系列制度設(shè)計(jì)和組織建設(shè)，以盡可能地發(fā)起市政府、民政局、精神病院、病人親屬等治理主體共負(fù)責(zé)任，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，形成治理合力，變“有組織的不負(fù)責(zé)任”為“有組織的負(fù)責(zé)任”。一個(gè)基本的思路是充分利用科層體系、市場和社會(huì)的力量將治安風(fēng)險(xiǎn)和矛盾從源頭上加以解決，具體通過“依附”權(quán)力結(jié)構(gòu)、“嵌入”行政組織、“借道”社會(huì)力量，以共擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)、組織風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

(一)“依靠”權(quán)力結(jié)構(gòu)，共擔(dān)重性精神病人治理的行政風(fēng)險(xiǎn)

重性精神病人肇事肇禍最有可能給地方政府帶來行政風(fēng)險(xiǎn)(5)所謂“行政風(fēng)險(xiǎn)”，是指那些導(dǎo)致地方政府官員承擔(dān)對(duì)其不利的責(zé)任、引發(fā)上級(jí)批評(píng)或懲罰、損害部門利益、影響政治前途的風(fēng)險(xiǎn)。在社會(huì)治理過程中，很多情況都有可能導(dǎo)致行政風(fēng)險(xiǎn)，例如由經(jīng)濟(jì)危機(jī)、食品安全問題、環(huán)境污染等引發(fā)的群體性事件，在維穩(wěn)壓力下就可能成為地方政府官員的行政風(fēng)險(xiǎn)。，Y市公安局與市委市政府具有職能同構(gòu)性和利益一致性。因此，在對(duì)重性精神病人的治理過程中尋求市委市政府的支持十分必要。這樣，既可以增強(qiáng)治理的合法性，又能減少治理的潛在風(fēng)險(xiǎn)[18]。Y市公安局實(shí)施“三三”工作法，自然需要上級(jí)的支持。為借助上級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)，共擔(dān)治理中的行政風(fēng)險(xiǎn)，Y市公安局實(shí)施了多種策略。

1.顯著性。顯著性即對(duì)顯著事件賦予很高權(quán)重，而對(duì)不顯著事件賦予較低關(guān)注度[19]。Y市公安局盡量與政府關(guān)注度高的事件建立關(guān)聯(lián)，以凸顯政策問題的重要性。為此，市局專門撰寫了《關(guān)于加強(qiáng)重性精神病人治療及救助工作的調(diào)查報(bào)告》，報(bào)告中不僅描述了Y市近幾年發(fā)生的涉及重性精神病人的命案，還列舉了全國范圍內(nèi)的重性精神病人違法犯罪案件，向市委市政府強(qiáng)調(diào)(易)肇事肇禍重性精神病人的社會(huì)危害程度以及群眾強(qiáng)烈的安全訴求。同時(shí)還報(bào)告了困難家庭的精神病人無力承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)的實(shí)際需求。報(bào)告突出了兩個(gè)關(guān)鍵詞：“穩(wěn)定”和“扶貧”，這兩個(gè)方面都是市委市政府關(guān)心和重視的，而“三三”工作法恰好可以幫助其打消這些顧慮。

2.緊迫性。緊迫性反映了時(shí)間壓力，強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)的意義[20]。緊迫性反映了一種時(shí)機(jī)，對(duì)任何一項(xiàng)政策創(chuàng)新而言，抓住政策時(shí)機(jī)都是非常關(guān)鍵的[21]。如果不抓住時(shí)機(jī)實(shí)施，就有釀成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，甚至向行政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的可能。Y市公安局抓住新中國成立70周年大慶的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，指出重性精神病人治理對(duì)于國慶安保的重要性和緊迫性。理由是(易)肇事肇禍精神病人具有嚴(yán)重的暴力性、攻擊性、突發(fā)性等特征，隨時(shí)會(huì)制造暴力行兇案件，極易危害社會(huì)穩(wěn)定。對(duì)于地方政府而言，國慶安全保衛(wèi)工作是一項(xiàng)十分重要的任務(wù)，馬虎不得。因此，在這個(gè)關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，地方政府如果不愿看到“危機(jī)事件”的發(fā)生，就需要對(duì)社會(huì)穩(wěn)定工作高度重視。

3.可行性。是否具有可操作性是政策落地的關(guān)鍵。為增強(qiáng)政策問題的客觀性和可靠性，Y市公安局專門組織人員(聯(lián)合市精神病院醫(yī)生、專家)趕赴湖南強(qiáng)制醫(yī)療所考察、調(diào)研，借鑒外地經(jīng)驗(yàn)。并在此基礎(chǔ)上，從政策法律依據(jù)(6)主要依據(jù)習(xí)近平總書記有關(guān)講話精神，以及《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國精神衛(wèi)生法》和公安部、民政部、司法部、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、衛(wèi)生計(jì)生委、法制辦、食品藥品監(jiān)管總局、中國殘聯(lián)《關(guān)于加強(qiáng)肇事肇禍等嚴(yán)重精神障礙患者救治救助工作的意見》，中央綜治辦等六部委《關(guān)于實(shí)施以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策落實(shí)嚴(yán)重精神障礙患者監(jiān)護(hù)責(zé)任的意見》等文件精神。、治療場所規(guī)劃、資金投入預(yù)算等方面制定詳細(xì)方案，向市委市政府表明“三三”工作法是經(jīng)過縝密調(diào)研論證的，是依法合規(guī)的，是切實(shí)可行的。

鑒于成功實(shí)施以上三個(gè)策略，Y市公安局提出的“三三”工作法很快引起市委市政府的關(guān)注，并在政策創(chuàng)新擴(kuò)散中予以大力支持。2019年3月6日，Y市市政府組織市政協(xié)辦、市公安局、市財(cái)政局、市民政局、市衛(wèi)健委、市醫(yī)療保障局、市扶貧辦及市精神病醫(yī)院等8部門召開會(huì)議，專題研究Y市(易)肇事肇禍及困難家庭重度精神病人救治救助工作。會(huì)議內(nèi)容如下：

1.建立(易)肇事肇禍及困難家庭重度精神病人救治救助工作聯(lián)席會(huì)議制度。

2.承擔(dān)(易)肇事肇禍重性精神病人的醫(yī)療費(fèi)用。具體包括醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用、日常生活費(fèi)用及報(bào)銷后的差額費(fèi)用，由市民政局、市醫(yī)療保障局、財(cái)政部門等協(xié)調(diào)解決。

3.加強(qiáng)對(duì)(易)肇事肇禍重性精神病人的服務(wù)管理。購買醫(yī)院醫(yī)療責(zé)任保險(xiǎn)，加強(qiáng)安全保衛(wèi)工作，將病人在住院期間出現(xiàn)的自傷、傷人、毀物及各種意外傷害等納入保障范圍。

4.強(qiáng)化對(duì)(易)肇事肇禍重性精神病人的屬地監(jiān)管。對(duì)市法院判決在外地強(qiáng)制醫(yī)療的重度精神病人，由市公安局負(fù)責(zé)接回并送至市精神病醫(yī)院強(qiáng)制醫(yī)療。

可見，Y市公安局依靠市委市政府，獲取了較強(qiáng)的注意力分配。相比條條(同級(jí)職能部門)，塊塊(一級(jí)黨委政府)往往具有更高的權(quán)威[20]。Y市政府憑借自身擁有的權(quán)威、財(cái)政等資源，對(duì)各相關(guān)部門實(shí)施激勵(lì)和約束，保障了市公安局“三三”工作法的創(chuàng)新擴(kuò)散。首先，為“三三”工作法創(chuàng)新擴(kuò)散提供了組織保障。朱亞鵬等指出，參與主體互動(dòng)、合作是政策創(chuàng)新的重要影響因素[21]。為發(fā)起各相關(guān)治理主體，市委市政府通過召開專題會(huì)議、下發(fā)文件等形式動(dòng)員各相關(guān)部門共同參與治理，共同承擔(dān)重性精神病人治理過程中的治理風(fēng)險(xiǎn)，有效克服了先前的“責(zé)任自負(fù)”“風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的問題。其次，為“三三”工作法創(chuàng)新擴(kuò)散提供資金保障?！叭惫ぷ鞣ㄗ鳛橐环N消耗地方財(cái)政資源的社會(huì)政策，獲得政府的財(cái)政支持是順利推動(dòng)政策創(chuàng)新的關(guān)鍵。Y市政府每年拿出200萬元資金，對(duì)重性精神病人救治進(jìn)行“兜底”保障(醫(yī)療保險(xiǎn)、報(bào)銷后的差額及日常生活等費(fèi)用)，有力解決了警務(wù)政策創(chuàng)新擴(kuò)散的后顧之憂。再次，為“三三”工作法創(chuàng)新擴(kuò)散提供技術(shù)保障。市公安局通過政府購買服務(wù)方式，將市精神病醫(yī)院作為集中救治全市重性精神病人的專門醫(yī)院，確保了救治救助效果?？傊泄簿值亩喾N注意力策略，幫助其成功進(jìn)入上級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)，并借勢上級(jí)權(quán)威發(fā)起多主體共同參與治理，實(shí)現(xiàn)了對(duì)重性精神病人治理的“行政風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”。

(二)“嵌入”行政組織，共擔(dān)重性精神病人的組織風(fēng)險(xiǎn)

同級(jí)職能部門是Y市公安局要爭取的另一個(gè)行政組織力量。然而，由于同級(jí)職能部門之間存在既得利益之爭或目標(biāo)不一致，Y市公安局的警務(wù)政策創(chuàng)新可能會(huì)招致它們的負(fù)面評(píng)價(jià)或反對(duì)，進(jìn)而產(chǎn)生一定的組織合作風(fēng)險(xiǎn)。為減少部門合作中的分歧，Y市公安局在依靠上級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)的同時(shí)，積極“嵌入”同級(jí)職能部門，以盡可能地化解重性精神病人治理過程中的組織風(fēng)險(xiǎn)。

Y市公安局“嵌入”的同級(jí)職能部門主要包括市民政局、市財(cái)政局、市衛(wèi)健委、市醫(yī)療保障局、市扶貧辦等部門，“嵌入”的目的在于對(duì)這些部門的積極要素進(jìn)行重組，以減少創(chuàng)新阻礙，增強(qiáng)“三三”工作法的可控性。同時(shí)，“嵌入”的過程也是這些部門互構(gòu)權(quán)限的過程。為明確任務(wù)權(quán)限，Y市公安局將精神病人劃分為重性、無人管理和病情較輕三個(gè)等級(jí)，每個(gè)等級(jí)的精神病人都落實(shí)到具體部門負(fù)責(zé)。換言之，每個(gè)部門都有屬于自己的管理權(quán)限。例如，民政部門負(fù)有救助、服務(wù)的責(zé)任；社區(qū)干部、民警負(fù)有監(jiān)管責(zé)任等。如此一來，對(duì)精神病人管理就更加精準(zhǔn)，逐步形成一種制度化的多部門協(xié)作格局。

為提高“嵌入”的效果，Y市公安局還注重對(duì)“嵌入”過程進(jìn)行控制。在分配任務(wù)時(shí)盡量選取相關(guān)主體認(rèn)可的要素，盡量使承擔(dān)的工作與常規(guī)工作相一致，以減少工作轉(zhuǎn)換的摩擦，從而降低“嵌入”的不確定性。例如，“三三”工作法所規(guī)定的公安部門職責(zé)，與公安部門日常工作相一致，這樣，它們就會(huì)更加充分地動(dòng)員人、財(cái)、物資源，較好地完成工作任務(wù)；再如，Y市民政部門所明確的救助、服務(wù)責(zé)任，也與該部門所開展的“黨暉溫暖十大民生工程”活動(dòng)內(nèi)容相重疊?？梢?，“三三”工作法并非將原有分工格局推倒重來，而是在原有基礎(chǔ)上略作調(diào)整，是向創(chuàng)新分工的一種過渡而非“斷裂”[22]。通過有效“嵌入”，大大提升了各職能部門履職的水平和效率，減少了警務(wù)政策創(chuàng)新過程中的組織風(fēng)險(xiǎn)，這也是“三三”工作法取得顯著成效的組織邏輯。

(三)“吸納”社會(huì)力量，共擔(dān)重性精神病人的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

黨的十九大報(bào)告指出，加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，需要推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。目前，公眾參與社會(huì)治理的渠道還較為缺乏[23-24]。由于公眾等社會(huì)力量的缺位，使得社會(huì)治理難度增大，甚至?xí)l(fā)嚴(yán)重的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，為了加強(qiáng)社會(huì)治理，就需要建立以各級(jí)政府為主導(dǎo)，以各種形式的社會(huì)力量為補(bǔ)充的公眾參與社會(huì)治理的渠道網(wǎng)絡(luò)體系[23]?；谝陨媳尘埃叭惫ぷ鞣ㄍㄟ^“吸納”社會(huì)力量，努力提高社會(huì)治理效果?！靶姓{社會(huì)”原指政府通過自身努力，消解了反抗國家的社會(huì)結(jié)構(gòu)[25]?！靶姓{社會(huì)”需要具備兩個(gè)條件：一要有應(yīng)對(duì)社會(huì)矛盾、挑戰(zhàn)、訴求的治理任務(wù)；二要以高密度的資源輸入為基礎(chǔ)。Y市具備“吸納”條件，一是存在防控重性精神病人危害的現(xiàn)實(shí)需求；二是獲得了市政府財(cái)政資金強(qiáng)有力的支持。為此，Y市公安局主要對(duì)三個(gè)相關(guān)主體進(jìn)行了“吸納”。首先，“吸納”精神病醫(yī)院。Y市精神病醫(yī)院是豫東最大的精神病醫(yī)院，共有床位600張，是治療重性精神病人的理想場所。Y市市政府每年從市財(cái)政拿出200萬元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，納入財(cái)政預(yù)算，為全市(易)肇事肇禍精神病人醫(yī)療相關(guān)費(fèi)用兜底，主要承擔(dān)住院期間的生活費(fèi)用、日常開支、醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷后的差額部分，以及個(gè)別沒有參加城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和沒有住院治療，長期在指定醫(yī)院購藥的居家服藥病人的費(fèi)用。Y市公安局主要通過爭取財(cái)政撥款，為精神病人治療買單，向精神病醫(yī)院購買專業(yè)的服務(wù)。在此過程中，Y市精神病醫(yī)院的市場盈利需求得到充分保障，因而能夠獲得他們積極的配合。Y市精神病醫(yī)院專門規(guī)劃出近千平方米、配套設(shè)施一應(yīng)俱全的托管病區(qū)，專門收治各單位協(xié)助監(jiān)護(hù)人送醫(yī)院治療的重性精神病人。醫(yī)院專門在門診樓五樓規(guī)劃出7個(gè)病房，其中3個(gè)大的，4個(gè)小的，可容納150個(gè)病人。醫(yī)院對(duì)送醫(yī)治療的病人進(jìn)行分區(qū)專門服務(wù)，配備6名有經(jīng)驗(yàn)的醫(yī)生，護(hù)士每半小時(shí)巡視1次，確保萬無一失。在病區(qū)門口設(shè)置保安室，有兩名保安24小時(shí)值班。目前，共收治病人135人，其中女性病人26人。

在日常管理治療中，醫(yī)院嚴(yán)格入出院審批手續(xù)。入院時(shí)憑借公安機(jī)關(guān)開具的證明，住院時(shí)告知監(jiān)護(hù)人權(quán)利義務(wù)、與監(jiān)護(hù)人簽訂責(zé)任書，出院時(shí)與監(jiān)護(hù)人簽訂承諾書、并通報(bào)所在轄區(qū)派出所備案，跟公安機(jī)關(guān)做到了治療動(dòng)態(tài)信息互通，確保公安機(jī)關(guān)及時(shí)掌握重性精神人的動(dòng)向，從根本上解決重性精神病人入院醫(yī)療難的問題。其次，“吸納”病人親屬。病人親屬是重性精神病人的監(jiān)護(hù)人，是可以借助的重要力量。然而，在治療病人時(shí)，一些監(jiān)護(hù)人不理解，不放心，對(duì)送醫(yī)治療存在抵觸情緒。Y市公安局向監(jiān)護(hù)人講明送醫(yī)治療既可以防止重性精神病人危害社會(huì)，又可以得到免費(fèi)的精心治療。Y市公安局多次組織監(jiān)護(hù)人到醫(yī)院參觀病區(qū)，了解治療過程。通過對(duì)監(jiān)護(hù)人的情感勸導(dǎo)、風(fēng)險(xiǎn)溝通和專家知識(shí)論證，最大限度取得監(jiān)護(hù)人的信任和配合。三是“吸納”鄉(xiāng)(村)社區(qū)干部、居民等。鄉(xiāng)(村)社區(qū)干部、居民對(duì)轄區(qū)的精神病人，特別是對(duì)沒有監(jiān)護(hù)人或近親屬的病人負(fù)有監(jiān)管責(zé)任。Y市公安局主要借助“一村(格)一警”工作機(jī)制發(fā)起社會(huì)力量參與治理，例如，通過獨(dú)創(chuàng)性的工作機(jī)制，成功與社區(qū)主體發(fā)生互動(dòng)和連接。

四、結(jié)論與討論

重性精神病人肇事肇禍行為是基層社會(huì)治理的難點(diǎn)問題。Y市公安局通過“三三”工作法有效預(yù)防和化解了重性精神病人的治理難點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)。傳統(tǒng)的治理方式主要強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)，存在“有組織的不負(fù)責(zé)任”問題，導(dǎo)致重性精神病人肇事肇禍違法案件漏管、頻發(fā)，帶來諸多“治安治理挑戰(zhàn)”。Y市公安局提出“把不放心的人放到放心的地方”的工作思路，進(jìn)行了一系列制度設(shè)計(jì)和組織建設(shè)，強(qiáng)調(diào)多要素組合，注重風(fēng)險(xiǎn)源頭治理，發(fā)起各相關(guān)治理主體共負(fù)責(zé)任，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，形成治理合力，變“有組織的不負(fù)責(zé)任”為“有組織的負(fù)責(zé)任”。一個(gè)基本的思路是充分利用科層體系、市場和社會(huì)的力量將風(fēng)險(xiǎn)和矛盾從源頭上加以解決，主要通過“依靠”權(quán)力結(jié)構(gòu)，共擔(dān)重性精神病人治理的政治風(fēng)險(xiǎn)；通過“嵌入”行政組織，共擔(dān)重性精神病人治理的組織風(fēng)險(xiǎn)；通過“吸納”社會(huì)力量，共擔(dān)重性精神病人治理的組織風(fēng)險(xiǎn)。通過共擔(dān)政治、組織和社會(huì)三類風(fēng)險(xiǎn)，Y市公安局成功將上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、同級(jí)職能部門和基層社會(huì)力量發(fā)動(dòng)起來，以共同應(yīng)對(duì)治理風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，成功實(shí)現(xiàn)對(duì)重性精神病人的治安風(fēng)險(xiǎn)源頭治理(見下表)。

風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的邏輯與策略

“三三”工作法的核心價(jià)值在于通過制度化建設(shè)對(duì)多元治理主體進(jìn)行整合，對(duì)精神病人進(jìn)行差異化管理，從源頭上預(yù)防和控制重性精神病人危害社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也解決了治理中的許多難點(diǎn)問題?？梢哉f，“三三”工作法是基于“共建共治共享”的社會(huì)治理背景的一種政策創(chuàng)新，這種“公安吹哨，政府牽頭，部門報(bào)到”的運(yùn)行模式，最成功之處在于充分考慮到了各相關(guān)治理主體的利益訴求，在“依靠”權(quán)力結(jié)構(gòu)過程中，考慮上級(jí)政府部門的社會(huì)穩(wěn)定利益；在“嵌入”行政組織過程中，考慮同級(jí)職能部門的常規(guī)職責(zé)利益；在“吸納”社會(huì)力量過程中，考慮基層社會(huì)力量的個(gè)人或市場利益，力圖做到共建治理資源、共治社會(huì)危害、共享治理成果。此外，Y市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和醫(yī)療條件也是“三三”工作法成功的重要影響因素。

受政治、制度和社會(huì)背景變化以及資源約束等方面影響，“三三”工作法仍有較大提升空間。例如，財(cái)政支持的持續(xù)性機(jī)制、各治理主體的參與機(jī)制、對(duì)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制、跨區(qū)協(xié)助管控機(jī)制，以及對(duì)精神病人權(quán)利維護(hù)機(jī)制等都有待加強(qiáng)?？傊?，Y市的經(jīng)驗(yàn)既具有普遍性和推廣價(jià)值，又具有特殊性和條件限制，同時(shí)政策創(chuàng)新內(nèi)容也會(huì)隨著政策擴(kuò)散過程發(fā)生變化，呈現(xiàn)出較大的地方差異性。