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淺談?dòng)绊懗墙娮訖n案利用率的幾點(diǎn)因素與建議

2021-09-09 22:26吳穎卓
檔案天地 2021年7期
關(guān)鍵詞:城建利用率利用

吳穎卓

2016年由國(guó)家檔案局印發(fā)《全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》(檔發(fā)[2016]4號(hào)),提出到2020年,初步實(shí)現(xiàn)以信息化為核心的檔案管理現(xiàn)代化,全面推進(jìn)檔案資源存量數(shù)字化、增量電子化、利用網(wǎng)絡(luò)化。自2013年江蘇省陸續(xù)出臺(tái)《江蘇省建設(shè)工程聲像檔案管理辦法(暫行)》(蘇建規(guī)字[2013]1號(hào))、《住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于做好全省建設(shè)工程電子檔案編報(bào)工作的通知》(蘇建函檔[2013]81號(hào))等文件,全省逐步開(kāi)展紙質(zhì)、電子和聲像檔案三位一體同步接收,建設(shè)單位向城建檔案館移交紙質(zhì)檔案的時(shí)候,需同時(shí)移交電子、聲像檔案,經(jīng)核對(duì)齊全無(wú)誤后方可。馮惠玲教授也指出:用數(shù)字方式完整的保留并強(qiáng)化文件、檔案功能是一場(chǎng)沒(méi)有選擇的戰(zhàn)役,用電子方式管理文件、檔案的單軌制漸行漸近是一種歷史的必然,單軌制檔案管理將會(huì)使電子檔案的利用率達(dá)到100%。

對(duì)于城建檔案館來(lái)說(shuō),“三位一體”接收對(duì)數(shù)字檔案館的構(gòu)建幫助很大,利用電子方式管理和利用檔案也是必走之路。相較于紙質(zhì)檔案利用服務(wù)效率低下,對(duì)紙張有損壞等弊端,電子檔案能實(shí)現(xiàn)檔案信息化管理,及時(shí)為用戶提供利用,實(shí)現(xiàn)資源共享。電子檔案的利用率越高,越體現(xiàn)其價(jià)值,發(fā)揮的作用也越大。

然而受諸多因素影響,目前城建電子檔案利用率沒(méi)有顯著增加。如何在順應(yīng)時(shí)代潮流情況下有效提高其利用率是一個(gè)需要深入思考并且極具現(xiàn)實(shí)意義的問(wèn)題。

一、城建電子檔案利用率影響因素

1.電子檔案共享程度低

信息共享是提高信息資源利用率的有效方式,大數(shù)據(jù)時(shí)代檔案信息資源共享為檔案利用服務(wù)帶來(lái)了前所未有的機(jī)遇,數(shù)據(jù)交互使信息交換更及時(shí)更便捷,檔案利用不再受介質(zhì)存放空間的限制。然而目前各城建檔案館在自身館藏檔案數(shù)字化的基礎(chǔ)上,由于缺少全盤(pán)規(guī)劃,并受現(xiàn)實(shí)體制機(jī)制的束縛,鮮少能夠開(kāi)展更高層次的共享利用。好的資源如若不能進(jìn)行有效配置,無(wú)疑是一種巨大的浪費(fèi)。

城建電子檔案的共享利用方式主要可分為線上互聯(lián)網(wǎng)或信息系統(tǒng)方式和線下互動(dòng)方式,但各有利弊。

借助互聯(lián)網(wǎng)可以網(wǎng)站為端口提供線上查詢利用,由于網(wǎng)絡(luò)的開(kāi)放性和檔案的特殊性,往往只是提供目錄數(shù)據(jù)的查詢,內(nèi)容查詢還需到館內(nèi)上門(mén)查閱。

隨著云計(jì)算的興起,這一新一代網(wǎng)絡(luò)資源共享模式也為檔案信息資源的“云”共享服務(wù)提供了可能。將分散的各類(lèi)檔案信息資源通過(guò)云服務(wù)平臺(tái)組織起來(lái),借助“云”平臺(tái)超強(qiáng)的計(jì)算能力提供服務(wù)。然而云計(jì)算需要以第三方形式存在,這就需要規(guī)?;慕?jīng)營(yíng),并且同樣面臨著安全問(wèn)題。

而比較符合當(dāng)下工作實(shí)際的通過(guò)區(qū)域性信息系統(tǒng)平臺(tái)構(gòu)建來(lái)提供電子檔案共享也存在重重困難。受條塊狀分割的檔案管理體制影響,各地區(qū)各城建檔案館往往采取分離運(yùn)作的方式,不相隸屬,相互之間只存在指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系,因此,從檔案接收到整理、歸檔都存在一些差異,使用的檔案管理信息系統(tǒng)也大多不一樣,往往僅限于自有平臺(tái),地方和行業(yè)之間的數(shù)據(jù)流動(dòng)和共享平臺(tái)建設(shè)剛剛起步,互聯(lián)互通程度低,很少能夠?qū)崿F(xiàn)異地查詢。

目前在城建檔案館中使用較多的還是線下的互動(dòng)式共享。通過(guò)簽訂協(xié)議將電子檔案通過(guò)數(shù)據(jù)拷貝的方式交換利用,通常只適用于內(nèi)部利用,需設(shè)置身份權(quán)限,簽訂保密協(xié)議。

2.城建檔案利用需求低

相對(duì)涉及范圍廣泛、與群眾利益密切相關(guān)的房產(chǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等民生檔案而言,城建檔案由于館藏內(nèi)容的特殊性,社會(huì)利用一直比較薄弱。城建檔案主要包含建設(shè)工程、道路橋梁、公用設(shè)施、園林綠化、地下管線等方面的內(nèi)容,實(shí)際利用則表現(xiàn)在為工程建設(shè)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、司法取證、辦理產(chǎn)權(quán)、拆遷查詢等提供有效依據(jù)。

社會(huì)檔案意識(shí)是影響利用率的因素之一,公眾對(duì)城建檔案的館藏范圍以及如何利用其為自身服務(wù)的認(rèn)知不足,缺乏對(duì)城建檔案社會(huì)作用和價(jià)值的普遍認(rèn)同。究其原因,一是館藏資源建設(shè)渠道還需拓展,除了在建工程項(xiàng)目建設(shè)檔案做到應(yīng)收盡收,園林綠化、地下管線、村鎮(zhèn)建設(shè)等檔案收集不齊,無(wú)法滿足檔案利用的多樣性要求;二是檔案宣傳力度不夠,檔案利用的大多數(shù)情況還是“坐等上門(mén)”式,較為被動(dòng),主動(dòng)服務(wù)的意識(shí)不強(qiáng),宣傳渠道也較為單一;三是檔案資源開(kāi)發(fā)不夠,檔案編研程度不高、不夠深入,也影響城建檔案利用效益的發(fā)揮。

3.數(shù)字化成果不規(guī)范

在實(shí)際利用中,數(shù)字化程度以及數(shù)字化成果的規(guī)范性對(duì)是否能夠進(jìn)行有效利用影響很大。受資金和決策影響,很多單位在數(shù)字化時(shí)往往不是全文數(shù)字化,而是根據(jù)重要程度、利用程度有選擇性的、分批次的開(kāi)展,一旦要進(jìn)行查詢,就會(huì)出現(xiàn)“找漏”的情況。

在數(shù)字化工作開(kāi)展過(guò)程中,紙質(zhì)檔案數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)日趨完善,2017年《紙質(zhì)檔案數(shù)字化技術(shù)規(guī)范》修訂,將數(shù)字化工作進(jìn)一步向更科學(xué)、更規(guī)范的方向推動(dòng),按此標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字化的紙質(zhì)檔案,在檔案掃描、圖像處理上一般較為規(guī)范,但也存在一定錯(cuò)誤率,較多的體現(xiàn)在圖像命名和數(shù)據(jù)掛接上,圖像命名錯(cuò)誤將直接導(dǎo)致掛接失敗或紊亂,同時(shí),其規(guī)則的不統(tǒng)一也將在未來(lái)數(shù)據(jù)遷移或數(shù)據(jù)共享時(shí)帶來(lái)很大難度。人工核驗(yàn)精力有限,抽檢也不一定能發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤,這就導(dǎo)致“找錯(cuò)”的情況出現(xiàn),影響利用效益。

另一方面,對(duì)于自2013年之后“三位一體”同步移交進(jìn)館的電子檔案,一般由第三方服務(wù)公司制作,由于其資歷水平限制,往往質(zhì)量參差不齊。并且其移交電子檔案發(fā)生在進(jìn)館整理之前,所以雖經(jīng)核驗(yàn),但其真實(shí)性仍有質(zhì)疑,目前暫不對(duì)外進(jìn)行利用。

4.法律保障和邊界限制不明確

利用對(duì)象在獲取電子檔案后,有時(shí)需提交第三方作為憑證再次利用。某些電子檔案的證據(jù)力因?yàn)闆](méi)有明確法律法規(guī)保障而受到質(zhì)疑。目前,一些法律、法規(guī)和行政規(guī)章對(duì)某門(mén)類(lèi)電子文件證據(jù)力予以確認(rèn),如電子公文、電子商事檔案、電子證照、電子合同、電子發(fā)票等等,其是否與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力均有明確規(guī)定,但這一進(jìn)程相對(duì)于檔案繁多的種類(lèi)來(lái)說(shuō),顯然還是落后的。

這與電子檔案利用過(guò)程中的邊界限制不明確也有關(guān)系。是否嚴(yán)格區(qū)分保密和公開(kāi)共享檔案,是否準(zhǔn)確劃分密級(jí)和期限,在利用過(guò)程中的訪問(wèn)控制權(quán)限是否細(xì)分準(zhǔn)確,哪些電子檔案可以復(fù)制而哪些僅能讀取。電子檔案在被利用對(duì)象獲取之后,其如何對(duì)其管控也是城建檔案部門(mén)無(wú)法監(jiān)管的,不能有效控制造成檔案信息的泄露,顯然責(zé)任重大,這也加深了城建檔案館在利用電子檔案時(shí)的顧慮。

因此,缺乏法律保障和邊界限制不論是從客觀上還是主觀上,都極大地影響電子檔案的利用率。

二、提高城建電子檔案利用率的建議

1.加快構(gòu)建信息資源整合和共享機(jī)制

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。在一定的行政管理層級(jí)上對(duì)檔案信息資源進(jìn)行通盤(pán)考慮,將一個(gè)個(gè)信息孤島進(jìn)行有效串聯(lián),打破地域分割,在一個(gè)更廣闊的區(qū)域謀篇布局,多網(wǎng)互通構(gòu)建平臺(tái),展望協(xié)同合作、共享資源、融合發(fā)展的生動(dòng)愿景,這也是檔案共享利用的應(yīng)有之義。在此基礎(chǔ)上,統(tǒng)籌規(guī)劃尤為重要,明確目標(biāo)和重點(diǎn),劃分時(shí)間和進(jìn)度表,理順體制結(jié)構(gòu),打通各個(gè)檔案信息資源產(chǎn)生和利用渠道,從而進(jìn)行職責(zé)分工和流程再造、整合,改進(jìn)工作模式,增加經(jīng)費(fèi)保障,并通過(guò)制度形式確定和保障各方權(quán)利和義務(wù)。

二是加強(qiáng)技術(shù)供給。再好的設(shè)計(jì)師也要借助工具才能達(dá)到效果最大化,合作與共享機(jī)制的實(shí)現(xiàn),需要依靠強(qiáng)大的信息平臺(tái),品嘗大數(shù)據(jù)時(shí)代的發(fā)展紅利。以省為單位的統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)平臺(tái)已基本建成,檔案數(shù)據(jù)交互與服務(wù)平臺(tái)也指日可待。著力提高技術(shù)實(shí)現(xiàn)多網(wǎng)互融構(gòu)建數(shù)據(jù)高度集成統(tǒng)一信息平臺(tái),從框架構(gòu)建、基礎(chǔ)建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)、安全控制等多維度布局網(wǎng)絡(luò)體系,實(shí)現(xiàn)不同數(shù)據(jù)庫(kù)和不同系統(tǒng)中數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)與內(nèi)容的規(guī)范統(tǒng)一,確保檔案信息資源向上兼容,注重不同客戶端、移動(dòng)設(shè)備、操作系統(tǒng)及瀏覽器的互聯(lián)互通與應(yīng)用服務(wù),并全過(guò)程做到信息平臺(tái)的安全訪問(wèn)控制和風(fēng)險(xiǎn)防范,實(shí)時(shí)備份、操作留痕。當(dāng)然,基于未來(lái)數(shù)據(jù)量的龐雜和維護(hù)成本的高昂,更多展望于“云”共享服務(wù)模式。

2.挖掘潛在利用者和利用需求,引流管理模式改進(jìn)

刺激檔案利用需求,從而進(jìn)一步提升電子檔案利用率,也需要適當(dāng)進(jìn)行“營(yíng)銷(xiāo)”,并改進(jìn)管理模式、利用環(huán)境,提供檔案利用優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

一是加大宣傳力度,讓檔案意識(shí)逐漸滲透擴(kuò)散到公眾思想觀念當(dāng)中去。社會(huì)檔案意識(shí)是影響城建檔案利用率的外界因素中的主觀原因,抓住宣傳日、開(kāi)放日等時(shí)間節(jié)點(diǎn),利用媒體合作、開(kāi)辦展覽、社會(huì)公共活動(dòng)等途徑,將檔案利用服務(wù)主動(dòng)“推送”到公眾視野里,加深公眾對(duì)通過(guò)利用檔案信息資源來(lái)保障權(quán)益、獲得利益、科學(xué)研究、滿足精神文化追求的認(rèn)知。

二是深入開(kāi)展編研,對(duì)城建檔案內(nèi)容進(jìn)行深層次開(kāi)發(fā)。將已有的館藏內(nèi)容結(jié)合當(dāng)下熱點(diǎn)動(dòng)態(tài)和最新需求,把檔案信息加工成“產(chǎn)品”,讓“死”檔案活起來(lái),為社會(huì)開(kāi)發(fā)出更多檔案信息精品。在把控學(xué)術(shù)性的同時(shí),增加可讀性、趣味性、知識(shí)性,并通過(guò)多種媒體媒介分享傳播,例如開(kāi)設(shè)專(zhuān)欄、案例教育、拍攝城市建設(shè)紀(jì)錄片、舉辦舊城改造圖片對(duì)比展等等。

三是加強(qiáng)資源建設(shè)和整合,豐富館藏、優(yōu)化結(jié)構(gòu)。拓展城建檔案資源外延,細(xì)化城建檔案分類(lèi),注重檔案內(nèi)容多樣化、新型化發(fā)展趨勢(shì),提升館藏檔案收集質(zhì)量。例如地下管網(wǎng)檔案、物業(yè)項(xiàng)目檔案、老小區(qū)加裝電梯檔案、園林綠化檔案、文保單位修復(fù)檔案等均可納入館藏范圍,同時(shí)做好老照片、專(zhuān)題類(lèi)照片(視頻)的征集、保管和編研開(kāi)發(fā)。

3.檔案數(shù)字化質(zhì)量控制與技術(shù)規(guī)范

館藏檔案數(shù)字化是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程,城建檔案館受規(guī)模和人員限制,面對(duì)巨大的館藏量往往選擇政府招標(biāo)采購(gòu)數(shù)字化項(xiàng)目,鮮少自行開(kāi)展數(shù)字化工作,但不管是何種方式,都需要對(duì)這一工程實(shí)行全過(guò)程質(zhì)量控制和規(guī)范管理,避免因數(shù)字化成果質(zhì)量問(wèn)題影響電子檔案利用效率。前期審慎進(jìn)行檔案鑒定和數(shù)字化企業(yè)與人員的資質(zhì)、規(guī)模審查;中期嚴(yán)格按照《紙質(zhì)檔案數(shù)字化規(guī)范》對(duì)流程和階段性成果進(jìn)行抽檢,注重元數(shù)據(jù)的采集和保存,對(duì)于較常出現(xiàn)的圖像命名和掛接錯(cuò)誤問(wèn)題,應(yīng)統(tǒng)一命名規(guī)則和文件大小規(guī)格,并盡量減少人工錄入,能通過(guò)目錄數(shù)據(jù)庫(kù)采集的全部實(shí)行自動(dòng)采集;后期可引入監(jiān)理或第三方評(píng)估機(jī)制。為今后對(duì)接檔案共享信息平臺(tái),要注重?cái)?shù)據(jù)的互通開(kāi)放性并進(jìn)行實(shí)時(shí)備份。

增量電子檔案的質(zhì)量把控,需加大對(duì)第三方服務(wù)公司的電子檔案制作培訓(xùn)和審核把關(guān),針對(duì)其進(jìn)館順序引起的真實(shí)性、原始性存疑進(jìn)而影響電子檔案使用問(wèn)題,筆者認(rèn)為只是暫時(shí)性的,目前雖使用光盤(pán)方式移交電子檔案,但隨著單軌制提出,電子檔案在線接收和利用并不遙遠(yuǎn),電子檔案系統(tǒng)化建設(shè)勢(shì)在必行。城建檔案館可作為認(rèn)證部門(mén)對(duì)審核通過(guò)的資料生成電子簽章,并由系統(tǒng)進(jìn)行邏輯歸檔。

4.加強(qiáng)電子檔案法律保障和邊界限制

城建檔案館內(nèi)部應(yīng)厘清電子檔案利用邊界限制。也就是說(shuō),電子檔案的利用在考慮其特性的基礎(chǔ)上有針對(duì)性的加以規(guī)范和限制。內(nèi)容上,由于檔案信息內(nèi)容的敏感性和機(jī)要性,要嚴(yán)格進(jìn)行內(nèi)容審查和界定,區(qū)分出公開(kāi)利用和限制利用,從而再細(xì)化利用范圍和利用方式;程度上,檔案信息資源利用權(quán)限要有明確劃分,并根據(jù)利用進(jìn)度有序開(kāi)放,每一環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立分離的,對(duì)利用后的電子檔案要全程追蹤,及時(shí)收回、指明用途、指定有效期或設(shè)置再利用權(quán)限。

加強(qiáng)電子檔案利用中法律法規(guī)應(yīng)對(duì)和保障。一方面是電子檔案的法律效力需以法律形式固化下來(lái),電子文件防篡改技術(shù)有很多,例如文件固化技術(shù)、哈希值校驗(yàn)技術(shù)、數(shù)字簽名技術(shù)、可信時(shí)間戳技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)等等,技術(shù)和法律博弈,需要從容應(yīng)對(duì)技術(shù)沖擊和管理變革,與時(shí)俱進(jìn)。另一方面,對(duì)于狹義的檔案違法行為,一般以《檔案法》及其他法律法規(guī)加以制約,應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況充分研究各種違法情況和處罰措施,在檔案相關(guān)法律法規(guī)中明晰責(zé)任界限和執(zhí)法尺度。

當(dāng)前時(shí)代,電子檔案的形成和利用給檔案管理方式既帶來(lái)了許多便利,也隨之帶來(lái)諸多挑戰(zhàn)。本文雖詳細(xì)列舉了幾點(diǎn)影響其利用率的顯性要素,但可能還有所忽略。展望未來(lái),需要城建檔案工作者在實(shí)踐中不斷探索,不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,不斷改進(jìn)工作,最終將實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

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[7]穆利.淺談如何提高城建檔案的利用率[J].城建檔案,2013(1):53-54.

作者單位:常州市城市建設(shè)檔案館

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