一、城市生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的歷史演變

我國城市生活垃圾分類的標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)歷了一個(gè)較為復(fù)雜的演變過程。2017年12月至2019年12月為新分類時(shí)代前期階段，2019年12月至今為新分類時(shí)代新階段。在前期階段，分類標(biāo)準(zhǔn)由地方自行決定，因此導(dǎo)致我國不同城市分類標(biāo)準(zhǔn)差異較大;在新階段有了全國統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)。濟(jì)南未來的相關(guān)立法，只能在遵循上位法關(guān)于全國統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上展開立法。

2019年4月，住建部等9部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在全國地級及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》的文件中，將垃圾分為有害垃圾、可回收物、干垃圾、濕垃圾（廚余垃圾）、餐廚垃圾五類。1這一規(guī)定在隨后2019年11月15日住建部發(fā)布的《生活垃圾分類標(biāo)志》（俗稱新國標(biāo)）中又有所調(diào)整2。新國標(biāo)將生活垃圾類別規(guī)定為可回收物、有害垃圾、廚余垃圾及其他垃圾4個(gè)大類和紙類、塑料、金屬等11個(gè)小類。將上文九部門通知中的濕垃圾和餐廚垃圾合為廚余垃圾一類。因?yàn)樾聡鴺?biāo)發(fā)布較晚，是在總結(jié)全國各城市經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，而自2018年全國各城市開始相繼出臺生活垃圾分類管理辦法或條例，對舊分類時(shí)代時(shí)出臺的相關(guān)規(guī)定就行修改，在這些規(guī)章中均涉及到垃圾怎么分、分幾類的問題，而在當(dāng)時(shí)尚沒有全國統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)，各個(gè)地方又迫切需要出臺新的規(guī)范性法律文件，基本都是根據(jù)自己的實(shí)際需要進(jìn)行自主決定，結(jié)果導(dǎo)致全國各地不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，有的分兩類，有的分三類，有的分四類，甚至有的城市地方性立法分成了十多類，還有的城市在不同轄區(qū)適用不同的分類標(biāo)準(zhǔn)。

新國標(biāo)發(fā)布后，已完成的地方性立法的城市需要根據(jù)該文件進(jìn)行修訂立法，這是一個(gè)迫切需要解決的問題。首先，在垃圾分幾類這一問題上，需形成全國統(tǒng)一的四類分類標(biāo)準(zhǔn);其次，參照新國標(biāo)形成架構(gòu)及方向基本一致的，但在細(xì)節(jié)上又能結(jié)合各地區(qū)實(shí)際的規(guī)范性法律文件。最后，對于這些規(guī)定中，一部分由人大制定，一部分由政府制定，但所制定出的規(guī)范性法律文件的名稱卻在大方向上相同，（比如同樣是管理辦法，有的是人大出臺的，有的是政府出臺的，兩種不同類型的機(jī)構(gòu)，出臺的文件卻用同樣的稱呼。再比如在名字中，除了城市名字例如“某某市”，以及后面的“管理?xiàng)l例”或“管理辦法”，中間都叫“生活垃圾分類”或“城市生活垃圾”），這樣一種比較混亂的管理現(xiàn)狀，也應(yīng)該進(jìn)行統(tǒng)一，統(tǒng)一成由地方人大制定地方性法規(guī)。名稱也全部統(tǒng)一為《某某市城市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》或《某某市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》。

二、各城市地方性立法分類標(biāo)準(zhǔn)之比較

在舊分類時(shí)代，眾多城市都設(shè)置了“大件垃圾”這一類別，而在進(jìn)入新分類時(shí)代后進(jìn)行了取消。在前期階段，全國各城市沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)可供參考，不同的城市自己制定的分類標(biāo)準(zhǔn)，逾八成城市采用了常用的四分法，即將垃圾分為可回收物、有害垃圾、易腐垃圾和其他垃圾，這與后來的新國標(biāo)在大方向上基本一致。咸陽市、廣元市、 拉薩市等4個(gè)城市由于末端處理設(shè)施限制采用了三分法，未對濕垃圾進(jìn)行分類。天津市采用最為簡單的分類方式，將垃圾分為干濕分類，在46個(gè)重點(diǎn)城市中分類標(biāo)準(zhǔn)最為簡單。深圳市垃圾分類最為細(xì)致，分為13類，將垃圾分為廢棄玻璃、廢棄金屬、廢棄塑料、廢棄紙類、廢舊織物、大件垃圾、年花年桔、有害垃圾、廚余垃圾、餐廚垃圾、果蔬垃圾、綠化垃圾、其他垃圾?！渡虾Ｊ猩罾芾?xiàng)l例》雖然被稱為“史上最嚴(yán)”，但實(shí)際上也只分了四類，即可回收物、有害垃圾、干垃圾、濕垃圾，基本屬于當(dāng)時(shí)的全國通行做法，相比深圳要粗略的多。

深圳細(xì)致的垃圾分類是否有必要值得商榷，有的垃圾類產(chǎn)量較少，特別是“年花年桔”，這類垃圾只會在特定時(shí)期產(chǎn)生，沒有必要將其單獨(dú)進(jìn)行分類管理。從食物類垃圾中單獨(dú)細(xì)化出一類“果蔬垃圾”也有些過于偏執(zhí)。細(xì)致的垃圾分類可以簡化后續(xù)分揀流程，使這些不同的可回收物去到其最應(yīng)該去的地方，減少了垃圾混合造成的污染和后續(xù)的繁瑣工作，但在實(shí)際回收操作中會過于繁瑣，市民分擔(dān)的前期人力成本偏高，在單獨(dú)類別垃圾產(chǎn)生量不大的情況下反而新增了存儲、運(yùn)輸成本，分的過細(xì)并非是明智之舉，過猶不及，且很難記憶學(xué)習(xí)，不便于推行。應(yīng)該在參考往期數(shù)據(jù)、調(diào)研及初步試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，比如先把可回收物分成較少的類別，通過試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)有單獨(dú)拎出來的必要和價(jià)值時(shí)再形成了一個(gè)新的類別，可以逐步實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，是一種比較節(jié)省各環(huán)節(jié)成本同時(shí)提高效率使利益取得最大化的辦法。

山東省內(nèi)其他城市中，泰安分成4類;青島在舊分類時(shí)代2013年5月1日起實(shí)施的《青島市城市生活垃圾分類管理辦法》中將生活垃圾分成餐廚垃圾、有害垃圾、可回收物、裝修（裝潢）垃圾、大件垃圾、其他垃圾6類，該辦法在2018年4月30日失效。2019年11月，青島市政府通過新《青島市生活垃圾分類管理辦法》，自2020年1月6日起實(shí)施，將生活垃圾分為可回收物、有害垃圾、廚余垃圾（濕垃圾）、其他垃圾（干垃圾）四類，早于新國標(biāo)一個(gè)月出臺，但與新國標(biāo)基本一致。

三、各城市地方性立法制定主體之比較

目前我國雖然已有數(shù)百個(gè)城市啟動了新分類時(shí)代城市生活垃圾分類工作，但是已經(jīng)制定發(fā)布規(guī)范性法律文件的城市并不多。通過對比這些已出臺的專門針對城市生活垃圾分類的規(guī)范性法律文件，發(fā)現(xiàn)其中大部分屬于部門規(guī)章，由地方政府頒布，為管理辦法。

采用制定地方政府規(guī)章的方式，通過及修訂均較為容易，也反映出進(jìn)入新分類時(shí)代后，地方政府面臨的壓力較大，迫切需要推動城市生活垃圾分類工作取得一定成效，以較快的速度完成立法工作。采用制定地方性法規(guī)的方式，則一步到位，基本完成了對城市生活垃圾分類立法的全部工作。在目前的社會需要及環(huán)境影響下，采用制定地方政府規(guī)章的方式，更為妥當(dāng)。用這樣一種較為快速的方式去及時(shí)明確基層工作的責(zé)任主體，在短期內(nèi)可推進(jìn)這項(xiàng)工作開展。

城市生活垃圾分類工作不單純是一個(gè)環(huán)境問題，也是一個(gè)復(fù)雜的社會問題，它是一個(gè)城市社會治理能力和水平的綜合體現(xiàn)。從實(shí)踐來看，在相關(guān)立法缺失的情況下，社區(qū)物業(yè)及居委會這些直接相關(guān)的基層管理主體，并沒有推動社區(qū)垃圾分類工作的積極性，也對這項(xiàng)工作不予重視，甚至對有意向參與該項(xiàng)工作的民間組織不予支持、不予理睬，這并非個(gè)例。即便進(jìn)入新分類時(shí)代，各級政府出臺各項(xiàng)通知，這些基層管理主體，仍然不予重視，對這項(xiàng)工作視而不見，因此需要立法去明確責(zé)任主體，使生活垃圾分類工作成為其不得不重視的緊迫任務(wù)。采用地方政府規(guī)章的方式，也便于及時(shí)總結(jié)當(dāng)?shù)亟?jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際及時(shí)作出調(diào)整。但是從長遠(yuǎn)來看，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)由人大制定地方性法規(guī)，效力位階更高，更具有權(quán)威性，但不便于修改，所在在目前條件下，應(yīng)當(dāng)先由政府制定管理辦法，在取得成效，工作順利進(jìn)展后，再交由人大制定管理?xiàng)l例，固定工作成果。

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注釋：

廚余垃圾和餐廚垃圾所主要針對的都是食物類垃圾。廚余垃圾是指居民日常生活所產(chǎn)生的，餐廚垃圾是指專門食物類經(jīng)營場所場所產(chǎn)生的。

2這一文件的發(fā)布具有里程碑式意義，標(biāo)志著進(jìn)入新分類時(shí)代后第一次有了全國統(tǒng)一的生活垃圾分類類別標(biāo)準(zhǔn)，為解決我國各地區(qū)分類標(biāo)準(zhǔn)自成體系的問題打下了基礎(chǔ)。根據(jù)這一文件的出臺，又可以將新分類時(shí)代劃分為新分類時(shí)代前期階段和新分類時(shí)代新階段。

山東建筑大學(xué)