夏鎮(zhèn)龍

我國古代監(jiān)察官員的選任大致包括德、識、歷三方面，這種嚴(yán)于一般官員的選拔標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上也值得我們學(xué)習(xí)。

我國監(jiān)察體制改革已經(jīng)取得了重大成果，深化國家監(jiān)察體制改革，既是對中國古代監(jiān)察體制合理借鑒后的繼承和發(fā)揚(yáng)，又是對國家治理方式的深入探索。新時代我國又該如何走出一條具有中國特色的國家監(jiān)察道路？近日，西北政法大學(xué)法治學(xué)院副院長、教授、博士生導(dǎo)師陳璽（以下簡稱“陳”）率西北政法大學(xué)2020級法律史研究生白婧霄，接受了本刊記者（以下簡稱“記”）專訪。

我國古代監(jiān)察體制之歷史源流

記：隨著國家監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)，學(xué)界掀起了對中國古代監(jiān)察體制熱烈討論的浪潮，提倡借鑒傳統(tǒng)監(jiān)察體制中的有益成分。請您介紹一下我國古代監(jiān)察體制的歷史。

陳：近年來中國古代監(jiān)察體制一直是學(xué)界討論的熱點(diǎn)話題之一，這是經(jīng)過歷朝歷代統(tǒng)治者兩千多年不斷總結(jié)和完善才形成的較為嚴(yán)密的權(quán)力機(jī)制，其中傳承下來的主要思想和方法，也是古代先民對國家治理的經(jīng)驗(yàn)積累和智慧結(jié)晶，有一些方面值得我們認(rèn)真借鑒。

監(jiān)察體制的產(chǎn)生可以追溯到西周時期，這一時期出現(xiàn)了“納言”“保氏”，是諫官的初始形態(tài);春秋時期齊桓公設(shè)“大諫”，作為具有監(jiān)察職能的官員，負(fù)責(zé)對官僚系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督。

秦朝開創(chuàng)了大一統(tǒng)的中央集權(quán)制度，中國古代的監(jiān)察體制由此產(chǎn)生，其表現(xiàn)形式為：設(shè)置諫議大夫，主要執(zhí)掌論議;首創(chuàng)御史制度，形成了較為獨(dú)立的中央監(jiān)察權(quán)運(yùn)行制度。漢朝完善了地方監(jiān)察體系，漢武帝將全國分為十三個監(jiān)察區(qū)，每區(qū)派出刺史一人，依照“六條問事”行使監(jiān)察權(quán)。

隋唐時期中國古代監(jiān)察體制發(fā)展到頂峰，形成了“一臺三院”體制，御史臺以御史大夫?yàn)殚L官，下置三院，三院各有分工，互相交叉，互相合作，組成了一個嚴(yán)密而獨(dú)立的監(jiān)察系統(tǒng);也進(jìn)一步劃分諫官品級及其職能，諫官分職勸諫皇帝，履行諫諍職能;同時，地方監(jiān)察體系進(jìn)一步完善，監(jiān)察御史分察州縣，從中央到地方形成了一套完善的監(jiān)察系統(tǒng)。

宋元明清是監(jiān)察體制的再發(fā)展時期，這一時期監(jiān)察制度和職能日益規(guī)范。主要表現(xiàn)為“臺諫合一”、設(shè)置都察院、統(tǒng)一監(jiān)察權(quán)、完善有關(guān)的監(jiān)察法典。

記：由此看來，中國古代的監(jiān)察體制確實(shí)是歷久彌新，日臻完善。作為封建社會君主治理國家的重要手段，這種體制在實(shí)際中是如何運(yùn)作的？

陳：中國古代監(jiān)察體制主要由御史制度、諫官制度和地方監(jiān)察組成。

先從以“諫議”制度為中心的諫官體制開始說起。諫官言事方式包括在朝廷當(dāng)皇帝面直言得失的廷諍和書面陳列當(dāng)權(quán)者為政得失的上封事兩種;這種制度具有言者無罪、職卑權(quán)重和密陳潛獻(xiàn)的特點(diǎn)，雖然諫官品級低下，卻敢于批評規(guī)勸、彈劾高官，秘密上書皇帝。

二是監(jiān)察制度以“御史”制度為主體。中國御史制度始于秦，在唐代逐漸發(fā)展形成一臺三院體制。臺院“糾舉百僚，推鞫獄訟”;殿院“掌殿廷供奉之儀式”，巡察京城“不法之事”;察院“分察巡按郡縣”“監(jiān)決囚徒”。三院職能不同，在運(yùn)行過程中相互制約、相互配合，從而構(gòu)建起完備的御史監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。這種風(fēng)聞彈奏、專奏御前、豸冠朱衣、對仗彈劾的制度，彰顯出古代獨(dú)有的監(jiān)督特質(zhì)。

三是地方監(jiān)察以“刺史”制度為先導(dǎo)。中國古代地方監(jiān)察始于秦漢，始終與行政建制層級相適應(yīng)，并對歷代行政管理架構(gòu)產(chǎn)生直接影響，形成了獨(dú)具特色的地方監(jiān)察體系。

中國傳統(tǒng)監(jiān)察體制之當(dāng)代視角

記： 習(xí)近平總書記提出了“為政之要，惟在得人”“治國必先治吏”的重要論斷，如今我們應(yīng)該如何選任監(jiān)察人員？

陳：我國古代監(jiān)察官員的選任大致包括德、識、歷三方面，這種嚴(yán)于一般官員的選拔標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上也值得我們學(xué)習(xí)。

一是要求監(jiān)察人員具備較高的個人品德。

縱觀古代監(jiān)察的官員，大多清廉耿直、剛正不阿，呈現(xiàn)出不畏權(quán)勢、秉公執(zhí)法、敢諫敢言的品格?，F(xiàn)在，監(jiān)察人員作為國家監(jiān)察活動的執(zhí)行主體，肩負(fù)著反腐敗斗爭的重要職責(zé)，更要忠于職守、清正廉潔?；蚩梢詫ⅰ吧鐣餍朋w系”納入監(jiān)察人員選任的考核范圍中，這對于打擊腐敗能起到正本清源的作用。

二是要具備較高的文化素質(zhì)。

古代選拔監(jiān)察官員，一般要求監(jiān)察官員具備學(xué)識淵博、思辨敏銳、通經(jīng)懂史、熟諳律例、文詞暢達(dá)的品質(zhì)，故監(jiān)察官員的選任大多經(jīng)過比較嚴(yán)格的文化考核。

隨著國家監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)，選拔具備高水平法治思維的監(jiān)察人員的任務(wù)也成為重中之重。有關(guān)法律也要求監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)具有豐富的法律知識、扎實(shí)的法律基礎(chǔ)以及較高的法律素養(yǎng)，雖然現(xiàn)在我國立法中并不要求監(jiān)察人員必須具備法律職業(yè)資格證書，但是未來，提高監(jiān)察人員的職業(yè)準(zhǔn)入門檻，在關(guān)鍵性崗位的選拔中，要求從業(yè)人員取得法律職業(yè)資格證書也是大勢所趨。

三是監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)具有豐富的從政經(jīng)歷和卓越的治政能力。

歷朝歷代，對于一般的文官群體，朝廷并不要求其具備從政經(jīng)歷。然而監(jiān)察官員作為“治官之官”，從秦漢至明清，不僅要求其通曉政務(wù)，而且也要求其熟知地方風(fēng)俗民情和吏治弊端，具備治國理政的能力。隋唐十分重視監(jiān)察官員的基層從政經(jīng)歷及其表現(xiàn)，唐律規(guī)定“凡官，不歷州縣不擬臺省”，這也從側(cè)面反映出地方治理的重要性。

現(xiàn)在，監(jiān)察人員具備豐富的基層從政經(jīng)歷和突出的工作能力，有利于積累工作經(jīng)驗(yàn)，善于在工作過程中發(fā)現(xiàn)問題，關(guān)心基層民生，為國家的發(fā)展和地方治理提供切實(shí)可行的參考意見。

記：政治文明自出現(xiàn)伊始，如何制約和保障權(quán)力就成為我國政治制度所探索的問題。以古鑒今，我們又該如何保障監(jiān)察權(quán)的有效行使？

陳：一是監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立設(shè)置運(yùn)行。

伴隨著封建中央集權(quán)和封建君主專制的發(fā)展，中國古代的監(jiān)察機(jī)構(gòu)亦由最初的監(jiān)察行政不分逐步走向獨(dú)立，及至唐代，中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)不僅獨(dú)立而且體制健全，監(jiān)察官獨(dú)立行使職權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)的束縛，地方的監(jiān)察機(jī)構(gòu)亦是獨(dú)立設(shè)置，垂直于中央領(lǐng)導(dǎo)。

現(xiàn)在，作為我國反腐敗斗爭的主體，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，排除其他機(jī)構(gòu)對其職能劃分以及人員任免的干擾，加強(qiáng)內(nèi)部與外部監(jiān)督，避免部門之間相互勾結(jié)，最大限度地發(fā)揮其監(jiān)察效能和作用。

二是監(jiān)察方式應(yīng)當(dāng)交叉多樣。

為了有效地通過監(jiān)察控制內(nèi)外百官，中國封建社會歷代王朝采取了多渠道、多形式的監(jiān)察方式，構(gòu)成以官為經(jīng)、以使為緯的監(jiān)察網(wǎng)格。

現(xiàn)在我國在監(jiān)察實(shí)踐中，可以采取這種接受檢舉、控告、采訪調(diào)查、深入部門定期檢查、重大政事活動親臨督察以及考課監(jiān)察相結(jié)合、常駐巡回相結(jié)合的監(jiān)察方式。這種多方位、多角度、多層級的監(jiān)察模式，既能保障中央對監(jiān)察權(quán)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又能使整個監(jiān)察系統(tǒng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

三是監(jiān)察程序應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅鄭重。

以漢唐監(jiān)察為例，御史從繡衣持斧、簪筆白板，到豸冠朱衣、對仗劾奏，通過對監(jiān)察官員的服飾、彈劾方式、處置手段進(jìn)行明確規(guī)定，強(qiáng)調(diào)監(jiān)察儀式神圣莊嚴(yán)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察結(jié)果公正權(quán)威。

目前，我們可以規(guī)范監(jiān)察法律法規(guī)的立法程序，建立嚴(yán)格的監(jiān)察執(zhí)行程序，明確監(jiān)察主體范圍，落實(shí)主體違法責(zé)任，形成集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察程序，從而保障監(jiān)察權(quán)的有效行使。

深化監(jiān)察體制改革是反腐敗斗爭的必然要求

記：《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）頒布后，我國監(jiān)察體制發(fā)生了重大的變革，您認(rèn)為其中的重點(diǎn)包括哪些？

陳：一是確立國家監(jiān)察委是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)。在權(quán)力運(yùn)行層面，設(shè)立了國家監(jiān)察委員會，形成了人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府一委兩院”權(quán)力格局。在這一定位下，監(jiān)察委員會既不是政府部門，也不是司法機(jī)關(guān)，而是專門行使監(jiān)察職責(zé)的專責(zé)機(jī)關(guān)。賦予國家監(jiān)察委憲法地位，又經(jīng)法律明確其性質(zhì)和職責(zé)，對深入推進(jìn)反腐敗斗爭建設(shè)，厚植我黨執(zhí)政根基有重要意義。

二是規(guī)定監(jiān)察委依照法律獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)。法律中明確規(guī)定了監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。這從法律層面上確保了監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的權(quán)威性、獨(dú)立性，不受任何機(jī)關(guān)團(tuán)體和個人的束縛。

三是實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋、監(jiān)督無死角。傳統(tǒng)的行政監(jiān)察制度下，監(jiān)察機(jī)關(guān)主要是對行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督。而《監(jiān)察法》中的監(jiān)察對象涵蓋黨內(nèi)、國企、醫(yī)院、教育、基層組織中履行公職、行使公權(quán)力的人員，可實(shí)現(xiàn)監(jiān)察對象的全覆蓋，構(gòu)建起全方位、多角度的監(jiān)察長效機(jī)制。

四是規(guī)定了嚴(yán)格的監(jiān)察程序?！侗O(jiān)察法》明確監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查、監(jiān)督、處置的職責(zé)和談話、詢問、搜查、留置等12種調(diào)查手段，專門對這些工作程序做出了嚴(yán)格的限制，用留置代替“兩規(guī)”措施，賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)特殊的權(quán)力，體現(xiàn)出我黨依法治國的決心和信心。除此之外，還限定了監(jiān)察范圍、監(jiān)察權(quán)限、審批程序、取證方式等程序，規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)行使權(quán)力的方式方法，保障監(jiān)察機(jī)關(guān)有效開展工作。

記：您能分析一下為什么我國現(xiàn)在如此重視監(jiān)察體制的建設(shè)和完善？

陳：我認(rèn)為主要是我國反腐敗斗爭的要求。腐敗與反腐敗這種政治現(xiàn)象與國家、社會的發(fā)展相伴而生，《監(jiān)察法》歸根結(jié)底是一部反腐敗法律。之前，我國反腐的機(jī)關(guān)包括黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察部門、檢察機(jī)關(guān)和國務(wù)院預(yù)防腐敗部門，這四個部門隸屬機(jī)構(gòu)不同、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不同，由此造成出現(xiàn)職能重疊、交叉執(zhí)法的現(xiàn)象，這不僅使監(jiān)察權(quán)運(yùn)行效率低下，各部門之間也會出現(xiàn)相互推諉的情況，沒有形成監(jiān)察的合力，存在執(zhí)行的漏洞，反腐實(shí)效難成。所以，深化監(jiān)察體制改革成為推動我國反腐敗斗爭取得勝利的必然要求。

當(dāng)然，我個人認(rèn)為，也與中國古代優(yōu)秀監(jiān)察制度的影響有一定關(guān)聯(lián)。中華民族一直追求吏治清明、海晏河清的太平景象。要想實(shí)現(xiàn)政治清明、天下太平，就要對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約，即“把權(quán)力曝光在陽光之下”。想要防止權(quán)力過于集中和膨脹而導(dǎo)致的專制腐敗，離不開獨(dú)立運(yùn)作的監(jiān)察部門發(fā)揮作用。這種應(yīng)運(yùn)而生的權(quán)力制約機(jī)制在中國傳統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)行框架下具有一定的話語權(quán)，對于現(xiàn)代的監(jiān)察體制改革也有借鑒意義。

記：習(xí)近平法治思想中提出了“堅持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，您覺得國家監(jiān)察體制的改革對于國家治理具備什么樣的意義？

陳：一是形成了嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系。國家監(jiān)察法是國家反腐敗立法的重要表現(xiàn)形式，國家監(jiān)察體制的改革是對國家反腐敗制度的修改和健全。通過改革，監(jiān)察委監(jiān)督作為重要的監(jiān)督方式，與黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督等共同作用，形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督的合力與實(shí)效。

二是體現(xiàn)了中國特色的監(jiān)督方式。將黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督相結(jié)合，這種“一套人馬、兩塊牌子”的合署辦公方式，一方面有利于實(shí)現(xiàn)黨在新時期下的自我監(jiān)督，另一方面，使黨的紀(jì)律檢查與國家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一，以黨內(nèi)監(jiān)督的方式帶動和促進(jìn)其他監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督的嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性，形成權(quán)威高效、監(jiān)督有利的監(jiān)督方式。

三是提升了國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。監(jiān)察體制改革的目標(biāo)毫無疑問是提高國家監(jiān)察制度的效率和職能，進(jìn)而形成“全覆蓋” “零容忍” “零腐敗”的監(jiān)察體系。既彰顯共產(chǎn)黨人從嚴(yán)治黨的決心和信心，又豐富國家治理體系和治理能力的價值內(nèi)涵。通過設(shè)立立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)相互制約、相互配合的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，成功地將黨的領(lǐng)導(dǎo)這一制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為監(jiān)察權(quán)有效行使這一治理效能，成為破解新時代全面深化改革難題的關(guān)鍵性舉措。

（西北政法大學(xué)2020級法律史研究生白婧霄對本文有重要貢獻(xiàn)）