呂昭詩 孫曉璞

摘要：軍隊(duì)的現(xiàn)代化發(fā)展離不開武器裝備采購體系的建設(shè)，相關(guān)立法的完善是武器裝備采購體系建設(shè)的保障，我國目前雖然已存在一些規(guī)制武器裝備采購的法律法規(guī)，但現(xiàn)有的法律體系較為龐雜籠統(tǒng)，急需針對武器裝備采購的統(tǒng)一立法?！墩少彿ā返诎耸鶙l規(guī)定：“軍事采購法規(guī)由中央軍事委員會(huì)另行制定”，對軍事采購法規(guī)的立法模式做出了規(guī)定，但由于武器裝備采購的特殊性，僅由中央軍事委員會(huì)進(jìn)行立法存在諸多不足之處，不足以解決在武器裝備采購中出現(xiàn)的問題，我國應(yīng)由全國人大或全國人大常委會(huì)以法律的形式對武器裝備采購進(jìn)行立法。

關(guān)鍵詞：政府采購法；軍事采購；武器裝備采購立法

近年來，國際間軍備競爭日益激烈，習(xí)近平總書記曾在全軍裝備會(huì)議中指出：武器裝備是軍隊(duì)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，是國家安全和民族復(fù)興的重要支撐。從實(shí)際的角度出發(fā)，武器裝備整體水平的提升離不開武器裝備采購體系的建設(shè)，建立完備的武器裝備采購法規(guī)是我軍武器裝備采購體系建設(shè)的保障。雖然我國目前現(xiàn)有的一些法律法規(guī)對武器裝備的采購已經(jīng)形成了規(guī)制，但至今尚不完善，存在諸多問題。隨著軍隊(duì)對高水平武器裝備采購體系建設(shè)需求的不斷提高，對于武器裝備采購進(jìn)行專項(xiàng)立法是必要的。

另外，我國已經(jīng)出臺了《政府采購法》，其第八十六條規(guī)定：“軍事采購法規(guī)由中央軍事委員會(huì)另行制定”，此條款似乎對于軍事采購的立法做出了規(guī)范，但是軍事采購的種種特性表明，政府采購的相關(guān)規(guī)定無法妥善處理軍事采購中出現(xiàn)的問題，對于武器裝備采購是以法律還是以條例的形式進(jìn)行立法也引起了廣泛的討論。

一、我國現(xiàn)有的武器裝備采購相關(guān)立法

目前我國的武器裝備采購立法體系以《政府采購法》和《國防法》為核心，以其他法規(guī)和部門規(guī)章為補(bǔ)充，中央軍委曾頒布《解放軍裝備采購條例》，裝備發(fā)展部曾制定《裝備承制單位資格審查管理規(guī)定》《裝備采購合同管理規(guī)定》《裝備采購方式與程序管理規(guī)定》《裝備采購計(jì)劃管理規(guī)定》等規(guī)章文件[1] 。

（一）《政府采購法》

《政府采購法》制定的目是為了規(guī)范政府采購行為，其規(guī)定了政府采購所應(yīng)遵循的原則、規(guī)范等，主要對于政府采購當(dāng)事人、政府采購行為方式、政府采購程序、政府采購責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)范 [2] ，其中，政府采購所應(yīng)遵循的原則主要包括公開原則、公平原則、公正原則、競爭擇優(yōu)原則等。

另外，《政府采購法》第八十五條規(guī)定：“對因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法?！贝藯l款明確將涉及國家安全和秘密的武器裝備采購排除在了《政府采購法》之外?！墩少彿ā返诎耸鶙l規(guī)定：“軍事采購法規(guī)由中央軍事委員會(huì)另行制定?！贝藯l款明確了中央軍事委員對于軍事采購法規(guī)的制定權(quán)，表明了軍事采購與政府采購擁有不同的特殊性。但是，武器裝備的采購與政府采購相比有諸多特殊之處，《政府采購法》對于軍事采購的具體規(guī)定也僅限于以上兩款，其具體的規(guī)范并不能規(guī)制武器裝備采購中產(chǎn)生的大量問題。

（二）《國防法》

《國防法》制定的目的是建設(shè)和鞏固我國國防，其對于國家機(jī)構(gòu)的國防職權(quán)、武裝力量、國防科研生產(chǎn)和軍事采購、國防經(jīng)費(fèi)和國防資產(chǎn)等內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，明確了我國在軍事采購中實(shí)行國家軍事訂貨制度，以此來保障軍隊(duì)包括武器裝備在內(nèi)的軍用物資供應(yīng)。

《國防法》第三十七條規(guī)定：“國家依法實(shí)行軍事采購制度，保障武裝力量所需武器裝備和物資、工程、服務(wù)的采購供應(yīng)。”此條款明確了我國實(shí)行軍事采購制度來保障軍用物資的采購。《國防法》第三十九條規(guī)定：“國家對國防科研生產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和計(jì)劃調(diào)控；注重發(fā)揮市場機(jī)制作用，推進(jìn)國防科研生產(chǎn)和軍事采購活動(dòng)公平競爭。”此條款表明軍事采購?fù)瑯討?yīng)發(fā)揮市場機(jī)制的作用，進(jìn)行公平競爭。但是，《國防法》對于軍事采購多是從宏觀層面的原則性規(guī)定，無法針對性地規(guī)范武器裝備采購全過程。

（三）其他法規(guī)及規(guī)章

針對軍隊(duì)的裝備采購，中央軍委曾頒布《解放軍裝備采購條例》，此《條例》明確了我軍在裝備采購中所應(yīng)貫徹的指導(dǎo)思想、基本原則、基本要求及基本程序，規(guī)定總裝備部（現(xiàn)為裝備發(fā)展部）總體負(fù)責(zé)全軍的裝備采購，同時(shí)分別明確了總裝備部（現(xiàn)為裝備發(fā)展部）分管的有關(guān)裝備部門、軍兵種裝備部門以及軍代表的相關(guān)職責(zé)，確定了軍隊(duì)進(jìn)行的裝備采購均需落實(shí)合同制，裝備采購合同采用書面形式訂立。

另外，裝備發(fā)展部曾頒布過《裝備承制單位資格審查管理規(guī)定》《裝備采購合同管理規(guī)定》《裝備采購方式與程序管理規(guī)定》《裝備采購計(jì)劃管理規(guī)定》等規(guī)章文件，對于裝備的承制單位資格、裝備采購的合同、方式、程序、計(jì)劃管理等進(jìn)行了補(bǔ)充規(guī)定。但是，軍隊(duì)頒布的這些法規(guī)及規(guī)章，往往不公開發(fā)布，部分國防科技工業(yè)相關(guān)部門可以從特殊渠道獲取。且綜合上述法規(guī)來看，《解放軍采購條例》對于裝備采購的規(guī)定過于籠統(tǒng)，且時(shí)效過久，越來越不足以適用現(xiàn)代化軍隊(duì)的發(fā)展；裝備發(fā)展部頒布的相關(guān)文件較為分散，尚不能形成對于武器裝備采購的系統(tǒng)性規(guī)范。

二、國外武器裝備采購供應(yīng)相關(guān)立法

西方多數(shù)國家認(rèn)為軍事采購屬于政府采購的一部分，軍事工業(yè)經(jīng)濟(jì)僅僅是市場經(jīng)濟(jì)的其中之一，很多西方國家的軍事工業(yè)集軍民為一體，軍工企業(yè)與民用企業(yè)并沒有清晰的劃分，但多數(shù)國家對于武器裝備采購均制定了專門的法律來進(jìn)行規(guī)范。

（一）體系完備的美國立法

美國將軍事采購視作政府采購的一部分，針對政府采購的規(guī)定同樣適用于軍事采購。但美國同時(shí)又將軍事采購的管理和立法體系獨(dú)立于一般的聯(lián)邦采購，對軍事采購形成了各個(gè)階層的立法，法律體系完備、覆蓋面廣。在法律層面，美國很早便制定了《武裝部隊(duì)采購法》，此法是規(guī)范美國軍事采購的基本法，明確了美軍采購的程序及規(guī)范，此外，其制定的《國家安全法》《國防生產(chǎn)法》、每年度的國防授權(quán)法中有些法規(guī)也是軍事采購的重要法律依據(jù)。在法規(guī)層面，美國制定了集政府采購與軍事采購為一體的《聯(lián)邦采辦條例》，針對國防領(lǐng)域還制定有《聯(lián)邦采辦條例國防部補(bǔ)充條例》，兩部條例細(xì)致地規(guī)定了所有的聯(lián)邦采購及國防采購行為，此外，《國防動(dòng)員計(jì)劃》作為行政法規(guī)也是軍事采購法律的重要補(bǔ)充。在規(guī)章層面，國防部、國家航空航天局、能源部等有關(guān)部門針對軍事采購均發(fā)布了大量的指令、指示。三個(gè)層次的法律法規(guī)使美國形成了完備的軍事采購法律體系，為軍事采購工作的進(jìn)行提供了法律依據(jù)。

（二）歷史悠久的英國立法

英國是世界上最早建立政府采購的國家，相關(guān)法律規(guī)定發(fā)展歷史悠久，其對于軍事采購的態(tài)度與同為英美法系國家的美國類似，雖然制定了對軍事采購與政府采購均可適用的法律規(guī)范，軍事采購遵循政府采購法規(guī)的一般原則，但由于軍事采購的保密性與特殊性，又同時(shí)制定了專門面向軍事采購的法律法規(guī)及行為準(zhǔn)則，軍事采購的管理與立法自成體系，獨(dú)立于政府采購。

（三）軍民統(tǒng)一的法國立法

作為大陸法系的典型代表，法國對于政府采購和軍事采購實(shí)行統(tǒng)一的管理政策，其在法律層面制定了《公共采購法》，此法中的規(guī)定既適用于政府采購，也適用于軍事采購。在采購合同滿足一定條件時(shí)，無論是軍事采購合同還是非軍事采購合同，均受到《公共采購法》的制約。

三、武器裝備采購立法模式

討論武器裝備采購立法模式，繞不開的一個(gè)問題是我國現(xiàn)行的《政府采購法》對武器裝備采購立法的影響，《政府采購法》第八十六條表明：“軍事采購法規(guī)由中央軍事委員會(huì)另行制定?！钡淦餮b備采購具有其本身的特性，筆者認(rèn)為，僅中央軍事委員會(huì)制定武器裝備采購法規(guī)不足以滿足現(xiàn)實(shí)的需要，武器裝備采購應(yīng)由全國人大或全國人大常委會(huì)制定法律來進(jìn)行規(guī)范。

（一）《政府采購法》對武器裝備采購立法的影響

如前所述，《政府采購法》第八十五條、第八十六條對于軍事采購相關(guān)問題做出了規(guī)定，由于軍事采購本身所具有的特殊性，這兩項(xiàng)條款似乎已將軍事采購排除在政府采購之外。但如果進(jìn)行專門的武器裝備采購立法，是將此法置于《政府采購法》之下制定《武器裝備采購條例》，還是將此法與《政府采購法》平行制定《武器裝備采購法》，引起了熱烈的討論。

《政府采購法》第八十六條規(guī)定：“軍事采購法規(guī)由中央軍事委員會(huì)另行制定?！碧热舭凑沾藯l款的來理解，那么軍事采購的法規(guī)應(yīng)由中央軍委進(jìn)行立法。就我國而言，中央軍事委員會(huì)無權(quán)制定法律，僅僅能夠制定在武裝力量內(nèi)部實(shí)施的軍事法規(guī)，從這個(gè)角度來看，那就明顯將武器裝備立法置于《政府采購法》之下。但是，武器裝備的采購涉及采購方與供應(yīng)方雙方的利益，采購主體主要為軍隊(duì)采購部門和最終使用的職能部門，供應(yīng)主體以十一大軍工集團(tuán)為代表，同時(shí)呈現(xiàn)多元化的趨勢。武器裝備采購立法應(yīng)規(guī)制的對象應(yīng)包括采購和供應(yīng)雙方，僅就軍工集團(tuán)來看，其不屬于武裝力量，由中央軍委制定軍事法規(guī)將不能對其形成有效的規(guī)制。因此，筆者認(rèn)為，針對武器裝備采購，應(yīng)由全國人大或全國人大常委會(huì)制定在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一施行的法律。

（二）武器裝備采購的本身特性對立法的影響

如上文所述，筆者從《政府采購法》相關(guān)條款的分析中指出，我國應(yīng)由全國人大或全國人大常委會(huì)制定統(tǒng)一的武器裝備采購供應(yīng)法律，除此之外，從武器裝備采購的本身特性來看，我國采用法律的形式對于武器裝備采購進(jìn)行立法也是必要的，主要有以下特性需要考慮：

（1）武器裝備采購經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立性。政府采購是指各級政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織依據(jù)《政府采購法》使用政府經(jīng)費(fèi)進(jìn)行采購的行為，武器裝備采購是指軍隊(duì)各級單位使用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行軍工采購的行為，其中，武器裝備采購的經(jīng)費(fèi)與政府采購的經(jīng)費(fèi)是相互獨(dú)立的，國家對于武器裝備的采購劃撥專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。

（2）武器裝備采購實(shí)施的特殊性。武器裝備采購具有保密性強(qiáng)、時(shí)效性快、交易雙方均為特殊主體等特點(diǎn)，在具體實(shí)施采購時(shí)，軍隊(duì)自身規(guī)定采購流程，獨(dú)立制定武器裝備采購管理體系。政府采購一般由各級政府設(shè)立的非營利性采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，重點(diǎn)工作在于招標(biāo)評審，較少參與其他環(huán)節(jié)；而在武器裝備采購中，軍隊(duì)的采購部門負(fù)責(zé)采購的組織、評審、驗(yàn)收、監(jiān)督等全過程。

（3）武器裝備采購方式的保密性。政府采購?fù)裱_透明原則，招標(biāo)形式多樣化，招標(biāo)項(xiàng)目向社會(huì)公開，運(yùn)用公開招標(biāo)的方式使市場主體充分競爭。而軍事采購方式具有較強(qiáng)的保密性，諸多采購項(xiàng)目不能向社會(huì)公布，更多的還是采用邀請招標(biāo)和非招標(biāo)采購的方式進(jìn)行。

（4）武器裝備采購順序的優(yōu)先性。武器裝備采購的目的是為保障軍隊(duì)的作戰(zhàn)所需，在依靠正常市場秩序無法滿足軍隊(duì)需要的情況下，軍隊(duì)可擁有政府采購所無法比擬的優(yōu)先權(quán)，軍隊(duì)有權(quán)依法強(qiáng)制有關(guān)部門或企業(yè)按照軍隊(duì)需求進(jìn)行生產(chǎn)和供應(yīng)。

（5）武器裝備采購體系的平戰(zhàn)適用性。政府采購一般沒有平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)的區(qū)分，是一種僅考慮考到政府建設(shè)平時(shí)需求的采購；而武器裝備采購需考慮到軍隊(duì)時(shí)刻準(zhǔn)備戰(zhàn)斗的需要，制定平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)相結(jié)合的采購規(guī)范，建立平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)的雙重保障。

綜上可知，雖然武器裝備采購與政府采購有相通之處，但由于武器裝備采購本身具有的采購經(jīng)費(fèi)獨(dú)立性、采購實(shí)施特殊性、采購方式保密性、采購順序優(yōu)先性、采購體系平戰(zhàn)適用性等特性，一般政府采購規(guī)范還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能將武器裝備采購產(chǎn)生的問題納入其中，我國應(yīng)由全國人大或全國人大常委會(huì)制定與《政府采購法》平行的武器裝備采購法律。

四、結(jié)束語

武器裝備采購立法的完善對于提升軍隊(duì)裝備實(shí)力有重要影響，軍隊(duì)裝備實(shí)力的提升代表著軍隊(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程的發(fā)展，我國目前雖已存在一些對于武器裝備采購能夠形成規(guī)范的相關(guān)法律法規(guī)，但其立法體系龐雜籠統(tǒng)，尚需出臺專門針對武器裝備采購的法律規(guī)范。從國外發(fā)達(dá)國家的立法來看，以美國為代表的多數(shù)發(fā)達(dá)國家均對軍事采購制定了專門的法律，將軍事采購獨(dú)立于政府采購之外，形成了單獨(dú)的法律體系。我國《政府采購法》第八十六條雖規(guī)定：“軍事采購法規(guī)由中央軍事委員會(huì)另行制定”，但武器裝備采購涉及采購與供應(yīng)雙方，中央軍事委員會(huì)制定的法規(guī)僅在我國武裝力量范圍內(nèi)適用，其無法對以軍工集團(tuán)為代表的供應(yīng)方形成有效的規(guī)制，同時(shí)，由于武器裝備采購本身具有的特性，政府采購的規(guī)范將無法涵蓋武器裝備采購所產(chǎn)生的諸多問題。因此，由全國人大或全國人大常委會(huì)制定與《政府采購法》平行的武器裝備采購法律是我國武器裝備采購立法模式的現(xiàn)實(shí)選擇。

參考文獻(xiàn)：

[1]姚慰.軍工營銷[M].北京：國防工業(yè)出版社，2016：378.

[2]劉克鑫.法律戰(zhàn)線[M].北京：國防工業(yè)出版社，2010：147.

基金項(xiàng)目：北京市科技計(jì)劃課題“北京市軍民科技協(xié)同創(chuàng)新平臺建設(shè)與示范運(yùn)行研究”項(xiàng)目資助（Z181100004118003）。

（作者簡介：呂昭詩， 孫曉璞，北京理工大學(xué)法學(xué)院碩士研究生）