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多元化糾紛解決機制與繁簡分流的融合

2021-09-10 17:11簡文嫻
新視線·建筑與電力 2021年3期

摘要:多元化糾紛解決機制與繁簡分流的融合對于提高司法效率、實質性化解爭議具有重要意義,二者結合可以達到社會效果、法律效果、政治效果的有機統(tǒng)一。二者之間融合存在著民眾觀念不足,程序與實體銜接的缺失,各部門沒有形成有效的聯(lián)動機制。因此,可以從社會理念、立法層面以及建立大數(shù)據(jù)庫等路徑促進二者的融合,進一步提出以繁簡分流深化矛盾糾紛多元化解機制,以矛盾多元化解來促進繁簡分流工作的整體思路和具體路徑。

關鍵詞:多元化解紛機制;繁簡分流;融合機制

一、問題的提出

為了優(yōu)化司法資源配置,最高院于2016年9月12日頒布了《關于進一步推進案件繁簡分流、優(yōu)化司法資源配置的若干意見》(以下簡稱《意見》)?!兑庖姟分刑岢觯瑥娬{(diào)對外進一步推進繁簡分流的落實和完善,向外分流一部分案件;對內(nèi)通過繁簡分流,簡案快審,繁案精審,多管齊下破解“案多人少”矛盾。繁簡分流的含義是指法院內(nèi)部的某些指定的主體或者組織,根據(jù)案件的種類、性質、標的額、繁簡程度等分配標準和程序,將案件分配到不同的審判程序,并交由相應的審判主體審理,讓案件能夠在科學合理的時間里得到公正審判的程序規(guī)范。多元化糾紛解決機制是指一個社會中各種糾紛解決方式、程序或者制度(包括訴訟與非訴訟兩大類)共同存在、相互協(xié)調(diào)所構成的糾紛解決系統(tǒng)。多元化糾紛解決機制產(chǎn)生于世紀之交,是法院司法改革中的重要組成部分,目標是形成民間、行政以及司法一體的機制,實現(xiàn)訴訟與非訴相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)展的制度體系。但是,我國目前并未實現(xiàn)多元化糾紛解決機制與繁簡分流的融合,仍存在以下問題:

第一,民眾的多元化解決糾紛的意識不強。上世紀90年代,我國正處于經(jīng)濟和社會快速發(fā)展階段,社會矛盾呈現(xiàn)多元化與復雜化,從而促進我國法律體系的健全與完善,訴訟逐漸成為民眾解決糾紛的首選方式,訴訟呈現(xiàn)井噴式的增長也是社會發(fā)展的正常現(xiàn)象。但是,隨著民眾的法律意識的增強,依法治國理念深入民心,同時社會轉型時期帶來的新模式也引發(fā)新的糾紛,民眾產(chǎn)生一種偏向,即把訴訟作為糾紛解決的唯一途徑,法院的審判壓力加大成為必然。[1]我國自實行立案登記制以來,立案的方式越來越快捷,民眾選擇多元化糾紛解決矛盾的意識不強,大量的案件涌向法院,導致“案多人少”矛盾越來越突出。

第二,多元化糾紛解決機制與繁簡分流融合既缺乏實體的有關規(guī)定,程序上也無法有效銜接。首先,通過多元化糾紛解決機制的協(xié)議書法律效力薄弱,不能有效解決糾紛,同時因為我國并沒有建立多元化糾紛解決協(xié)議的審查機制和執(zhí)行保障細則,導致多元化糾紛解決并沒有實際解決糾紛,從而并不能有效發(fā)揮繁簡分流的作用;其次,當事人通過多元化方式解決矛盾,但是最終無法達成有效的的協(xié)議,訴至法院時,由于法官的終身責任制,秉持公正信念,法院仍會對雙方當事人已質證認證的證據(jù)重新進行認證質證,這不僅會浪費司法資源,同時也會使得當事人對多元化解決方式失去信任;最后,我國法律只規(guī)定了民商事案件的普通程序與簡易程序以及簡易程序中的小額程序,速裁并非是法律規(guī)定的獨立的程序,其僅僅是一種審理方式。同時簡易程序以及小額訴訟程序的規(guī)定較為原則性,難以操作,而且小額訴訟程序實行一審終審,使得法官擔心當事人事后提出異議而不敢適用。

第三,多元化糾紛解決機制與繁簡分流的融合缺乏與各部門的聯(lián)動機制。目前,我國的基本形成人民調(diào)解、勞動仲裁、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、商事仲裁、商事調(diào)解、司法確認、在線調(diào)解等糾紛解決方式,這些方式的實現(xiàn)涉及眾多部門。實現(xiàn)案件繁簡分流與多元化糾紛解決機制的融合需要政府部門、社會調(diào)處組織以及司法機關等多方的聯(lián)動機制才可以完成,如果僅僅依靠司法機關將難以形成。但現(xiàn)實中確實司法機關包攬諸多角色,既是推動者和配合者也是主導者和實施者,有的甚至會超越本身的權限。司法機關本身的局限性,使得眾多部門處于觀望的狀態(tài),從而形成各個部門之間各自為政、互不干涉的局面,因此導致多元化糾紛解決機制并沒有實現(xiàn)案件的繁簡分流。

二、多元化糾紛解決機制與繁簡分流機制融合的路徑

(一)整合資源推進良性互動

最高人民法院2009年發(fā)布的《人民法院第三個五年改革綱要(2009-2013)》提出,建立健全多元化糾紛解決機制。按照黨委領導、政府支持、多方參與、司法推動的多元化糾紛解決機制的要求,配合有關部門大力發(fā)展替代性糾紛解決機制。多元化糾紛解決機制作為我國法治實施體系中的重要組成部分,形成多方參與、當事人自愿選擇的良好局面。

加強宣傳多元化糾紛解決機制具有可以引導全社會認識多元化解紛、尊重多元化解紛,最終達到主動使用多元化解紛的優(yōu)勢,且非訴訟方式也可以修復關系,營造和諧氛圍,豐富和諧文化的建設,同時能夠完善“溯源治理”機制,堅持把非訴解紛挺在前面,推動從源頭上減少訴訟案量。[2]加強宣傳可從以下幾點出發(fā):首先,整合人力資源,其主要作用體現(xiàn)在三個方面:一是示范作用、二是推動作用、三是創(chuàng)新作用,讓多元化糾紛解決機制融合在人們的日常中,不斷擴大多元化糾紛解決機制在全社會的影響力。其次,整合設施資源,讓群眾在需要解決糾紛時,不是只有單一的解決路徑而是可以通過多種途徑找到滿足其需求的解紛方式。對于多元化解紛只靠司法系統(tǒng)是不夠的,只有綜合各方面的資源,發(fā)揮一切可以發(fā)揮的力量。如可在社區(qū)、學校、公安局、民政局、勞動和社會保障局、交通局、環(huán)境保護局、國土資源局和房產(chǎn)管理局、衛(wèi)生局、工商局等一系列糾紛易發(fā)地進行宣傳,設立訴調(diào)分支。最后,搭建多種平臺。定紛止爭不能“孤軍奮戰(zhàn)”,而是需要多種機制的聯(lián)合發(fā)力。從宏觀層面進行規(guī)劃,為多元化糾紛解決機制的宣傳提供一個舞臺。

通過加強對多元化解紛的宣傳,充分發(fā)揮人民調(diào)解的專業(yè)優(yōu)勢,加大解紛的力度。針對勞動爭議、交通事故、醫(yī)療事故、婚姻家庭、商品房買賣合同、數(shù)額較小的民間借貸等案件,成立專業(yè)的調(diào)解團隊,同時要在法院內(nèi)設立劃分更加專業(yè)的法庭,當糾紛無法通過訴前調(diào)解解決時,根據(jù)當事人的意愿,案件進入法院并進行繁簡甄別,將案件分流至相應的審判庭,在訴前已認定的事實,在審判程序中如當事人無提出相反的證據(jù),則可以不再重新舉證質證,這需要各個部門之間的配合,實現(xiàn)快速審理案件,形成良性互動。從而使得當事人自愿選擇多元化解紛方式,將一部分案件在訴前分流、緩沖和化解,調(diào)解不成再進入訴訟程序,多管齊下強化繁簡分流的實施效果。[3]

整合部門資源建立訴調(diào)對接良性互動機制。在實踐中,專業(yè)調(diào)解案件當事人不滿調(diào)解結果訴諸法院時往往需要法院重新啟動事實和證據(jù)認定程序重新對相關問題進行認定,沒有形成良性的訴調(diào)對接事實證據(jù)互動機制。這種訴調(diào)對接狀況存在以下缺點:其一,專業(yè)調(diào)解程序的難以樹立權威。在當事人不滿調(diào)解結果訴諸法院時,由于專業(yè)調(diào)解當中認定的所有事實證據(jù)都需要法院最終認定,當事人往往難以對專業(yè)調(diào)解程序的權威性難以形成內(nèi)心確認,造成當事人在選擇糾紛解決方式時傾向于直接選擇訴訟的方式解決問題。其二,專業(yè)調(diào)解對于認定事實證據(jù)認定的優(yōu)勢難以發(fā)揮,且浪費司法資源。工商局、公路局、公安局等專業(yè)行政機關對于往往可以直接接觸事實證據(jù),且對于其行政范圍內(nèi)的事項具有專業(yè)性,法院在審理相關案件當中比如交通糾紛案件當中往往也依賴于公安機關出具的報告認定案件事實證據(jù),在法院訴訟程序中完全重啟事實證據(jù)認定程序不僅沒有發(fā)揮專業(yè)調(diào)解機關在認定案件事實當中相對于司法機關的天然優(yōu)勢,且會造成司法資源的浪費,訴調(diào)銜接沒有形成良性互動機制??偨Y以上問題,建議在多發(fā)的專業(yè)調(diào)解領域當中設置專門的調(diào)解部門,如在公安局、工商局等部門設置專業(yè)的調(diào)解部門,并設置程序上的良性訴調(diào)銜接機制,規(guī)定專業(yè)調(diào)解案件當中認定的事實以及出示的相關證據(jù)如在當事人自愿且當事人訴前并未提出異議時無須開啟法庭調(diào)查程序對專業(yè)調(diào)解當中已經(jīng)認定的證據(jù)事實問題再次認定,以此節(jié)約司法資源,并提高訴訟效率。

(二)總結經(jīng)驗合理立法

目前,我國各個地區(qū)為了緩解法院審判壓力,均開展多元化解紛與繁簡分流融合的實踐。如四川多元解紛“眉山經(jīng)驗”是“楓橋經(jīng)驗”的傳承發(fā)展,與訴訟服務強強聯(lián)手,搭建出“1+1”大于2的效果,形成了“黨政主導各方推進、解紛網(wǎng)絡全面覆蓋、司法推動科技助力、輔分調(diào)審有序分流的眉山經(jīng)驗”,有80%的矛盾糾紛通過非訴調(diào)解渠道解決,實現(xiàn)案件的繁簡分流。連云港連云法院,制定《訴調(diào)對接流程管理規(guī)定》,明確訴前調(diào)解案件范圍,并對訴前調(diào)解期限、人民調(diào)解協(xié)議的司法確認、訴調(diào)對接工作流程均作出了明確的規(guī)定,港口控股集團、中哈物流基地、上合物流園、連云街道等設立訴訟服務工作站,與消協(xié)、婦聯(lián)、區(qū)司法局、區(qū)總工會、交巡警連云大隊等5家單位簽訂訴調(diào)對接工作協(xié)議,構建了委托調(diào)解網(wǎng)絡。實現(xiàn)矛盾糾紛在訴前的有效分流,并對調(diào)解不成的案件作出規(guī)定,如調(diào)解不成的材料將會退回訴調(diào)對接辦公室,當事人要繼續(xù)訴訟的,應立即移送立案部門審查立案,有效實現(xiàn)多元化解紛與繁簡分流的融合。南京市法院在實現(xiàn)多元化解紛與繁簡分流工作中主要有以下的幾個方面:一是,優(yōu)化矛盾糾紛調(diào)解路徑,實現(xiàn)多層次聯(lián)動。充分發(fā)揮民間調(diào)解優(yōu)勢,將矛盾化解在基層;二是構建訴調(diào)對接長效機制,形成良性互動。進一步明確訴與非訴的銜接程序,將訴調(diào)對接平臺,將訴調(diào)對接平臺建設與訴訟服務中心建設相結合,實現(xiàn)糾紛化解訴訟程序與調(diào)解方式之間案件流轉、效力認定無縫銜接;三是,搭建“線上”“線下”優(yōu)質平臺,助力提質增效。通過調(diào)解前置程序,引導簡單案件分流,緩解案多人少矛盾。積極打造智慧法院,加強整合大數(shù)據(jù)和簡單事務信息化處理,建立健全在線矛盾糾紛多元化解機制,充分發(fā)揮信息化手段在矛盾糾紛多元化解和案件繁簡分流中的作用,借助互聯(lián)網(wǎng)提高審判執(zhí)行效率。

以上這些均是值得繼續(xù)堅持和發(fā)展的“楓橋經(jīng)驗”,但是僅僅依靠經(jīng)驗是遠遠不夠,還需上升至法律層面。范愉教授認為:“在頂層設計以及立法落后于實踐時,司法機關的實踐能夠發(fā)揮補苴罅漏的效果,并且能夠對訴訟程序的完善和立法積累經(jīng)驗。比如,大部分的基層法院都對小額訴訟程序中制度設計中存在的問題提出不同的方案,通過調(diào)裁結合的改造,在速裁程序中優(yōu)先適用調(diào)解,避免絕大多數(shù)案件進入訴訟程序,從而有效規(guī)避一審終審存在的潛在風險,并且有效分流案件?!盵4]實現(xiàn)多元化糾紛解決機制與繁簡分流的融合還需要從制度構建以及頂層設計的角度出發(fā),兼顧司法體制改革和社會組織的建設。對于多元化解紛與繁簡分流,中央應當載推進的過程中注重通過立法、制度以及程序方面的改革,促進兩者的有機融合。

以楓橋經(jīng)驗為基礎,合理立法。完善相關法律,是使多元化解紛與繁簡分流融合的關鍵步驟。根據(jù)各地的實際情況,并從普遍性與共性出發(fā),可以通過以下幾方面完善立法:首先,確定繁簡分流以及多元化解紛融合的原則;其次,規(guī)范速裁程序,并適當擴大適用小額訴訟程序的范圍;再次,強化執(zhí)行以及司法確認等程序規(guī)定;最后,完善電子訴訟規(guī)則。

(三)以大數(shù)據(jù)促融合

在推進多元糾紛解決機制與繁簡分流機制融合過程中,應當充分借助現(xiàn)代科技,推進司法審判與現(xiàn)代科技的深度融合,形成“互聯(lián)網(wǎng)+”的模式,用大數(shù)據(jù)來支撐多元化解紛與繁簡分流的融合,以人工智能促進提升審判質效。

首先,由立案庭統(tǒng)一管理多元化解紛機制與繁簡分流機制的工作。目前,我國繁簡分流標準主要是根據(jù)《民事訴訟法》第157條[5]對于適用簡易程序的規(guī)定與《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》第257條[6]明確規(guī)定不適用簡易程序的情形。從以上的規(guī)定可以看出,對于案件的繁簡分流無論是立法機關抑或最高人民法院采取的標準較為模糊,社會復雜多樣,對于何為“復雜”、何為“簡單”沒有一個清晰的界定,[7]因此,對案件繁簡分流標準只能設定一條分界線,該分界線各個地方根據(jù)具體實際作出。通過引入大數(shù)據(jù)分析技術,開展繁案與簡案大數(shù)據(jù)的建模工作,探索形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準以及數(shù)據(jù)交換共享機制,建立統(tǒng)一案件分流指引,把統(tǒng)一的分流標準嵌入到數(shù)據(jù)化的程序之中,可以減少分案的隨意性,同時也可以讓法官專注與審判。[8]讓大量糾紛化解在訴訟前端,降低案件流轉次數(shù),提高糾紛化解分流的速度,與最高院的繁簡分流機制改革與多元化糾紛解決機制改革精神相契合。

其次,利用大數(shù)據(jù)完善“一站式”解紛方式?!耙徽臼健奔m紛解決機制應當搭乘智能化與大數(shù)據(jù)的技術快車,實現(xiàn)糾紛解決的智能化突破。統(tǒng)一訴訟與多元化解紛力量對接,將糾紛有序引導至“一站式”平臺。深度整合信息系統(tǒng)資源,全面推進線上解紛平臺建設。實現(xiàn)訴訟與人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解、行政調(diào)解、律師調(diào)解等非訴訟解紛力量的平臺系統(tǒng)整合對接。并且可以充分發(fā)揮規(guī)模集約效應,完善案件繁簡智能識別、案件管理、在線調(diào)解、訴訟風險智能評估等功能,通過集約指導案件的繁簡分流以及法官的辦案,實現(xiàn)多元化與繁簡分流的融合。

參考文獻:

[1]王振清:《多元化糾紛解決機制與糾紛解決資源》,載《法律適用》,2005年低227期第18頁。

[2]龍飛:《論多元化糾紛解決機制的銜接問題》,載《中國應用法學》,2019年第6期第128頁。

[3]裴度:《民商事案件繁簡分流機制改革研究》,載《安徽警官職業(yè)學院學報》,2019年第1期第35頁。

[4]范愉:《繁簡分流:優(yōu)化司法資源配置的新路徑》,載《人民法院報》2016年9月14日,第2版。

[5]《民事訴訟法》第157條:基層人民法院和它派出的法庭審理事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的簡單的民事案件,適用本章規(guī)定。

[6]《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>》的解釋第257條:第二百五十七條 下列案件,不適用簡易程序:

(一)起訴時被告下落不明的;

(二)發(fā)回重審的;

(三)當事人一方人數(shù)眾多的;

(四)適用審判監(jiān)督程序的;

(五)涉及國家利益、社會公共利益的;

(六)第三人起訴請求改變或者撤銷生效判決、裁定、調(diào)解書的;

(七)其他不宜適用簡易程序的案件。

[7]肖沖:《繁簡分流機制的構建邏輯及法理分析》,載《長春師范大學學報》,2019年第3期第96頁。

[8]湯婷婷:《“智慧法院”高效公正》,載廈門日報,2021年3月30日。

作者簡介:簡文嫻,1996年1月出生,女,漢族,廣東吳川,碩士研究生,民事訴訟法。

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