杜筱鈺

摘要：以鄉(xiāng)村振興為大背景，在農(nóng)村發(fā)展視角下，對我國用權(quán)流轉(zhuǎn)法規(guī)與保障進行研究，既能為我國流轉(zhuǎn)法規(guī)與保障的研究做出補充，也是在時代視角下對農(nóng)村問題的思考，通過法律分析和國家土地政策的結(jié)合，推動學(xué)理性建設(shè)上對于城鄉(xiāng)融合理論的貢獻，城鄉(xiāng)一體是將來的大趨勢，做該研究也能促進鄉(xiāng)村振興理論和建設(shè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;農(nóng)村土地;流轉(zhuǎn)困境;實踐優(yōu)化

1鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下土地流轉(zhuǎn)面臨的困境

1.1土地流轉(zhuǎn)后非糧化、非農(nóng)化現(xiàn)象嚴重

隨著城鎮(zhèn)化進程不斷加快，土地流轉(zhuǎn)后非農(nóng)化、非糧化的現(xiàn)象越來越嚴重。之所以會出現(xiàn)這一現(xiàn)象，主要有以下的原因：首先，經(jīng)營主體為了追求經(jīng)濟利益的最大化，放棄種植傳統(tǒng)的糧食作物，轉(zhuǎn)而種植一些經(jīng)濟利潤更高的經(jīng)濟作物。近年來，種植傳統(tǒng)糧食作物的成本不斷提高，但是糧食作物的價格卻不斷降低，農(nóng)民無法通過種植糧食獲得較高的社會地位，因此農(nóng)民越來越多的選擇種植經(jīng)濟性作物或者選擇轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán)來獲得更高的利潤。其次，政府的政策導(dǎo)向也會影響土地的性質(zhì)。有些地方政府短視，為了追求政績，強行將土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)來獲取更大的經(jīng)濟利益。不僅如此，有些地方還存在著土地財政的情況，政府為了維護正常的財政支出，不得不通過轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的方式來獲取財政收入，而獲得使用權(quán)的企業(yè)通常要從事利潤更高的產(chǎn)業(yè)，因此不得不改變土地的性質(zhì)。政府和農(nóng)民從各自的利益出發(fā)，或多或少會對土地的性質(zhì)產(chǎn)生影響，土地的非農(nóng)化和非糧化問題是違背土地流轉(zhuǎn)的初衷的，是值得重視的一個問題。

1.2土地流轉(zhuǎn)市場不規(guī)范，農(nóng)民權(quán)益易受損害

三權(quán)分置政策的出臺并不能直接解決現(xiàn)實中出現(xiàn)的問題。雖然各地在很久以前就已經(jīng)存在了土地流轉(zhuǎn)的實例，但土地流轉(zhuǎn)的市場總體上還是存在著不完善、不規(guī)范的現(xiàn)象。由于法律并沒有對土地流轉(zhuǎn)有具體的規(guī)定，現(xiàn)實生活中土地流轉(zhuǎn)的問題層出不窮。首先，土地流轉(zhuǎn)沒有法律上的規(guī)定，違約問題層出不窮。目前在我國土地流轉(zhuǎn)的市場中，大多并不是通過規(guī)范的合同進行流轉(zhuǎn)，而是通過口頭協(xié)議等方式，這些口頭協(xié)議可能不具有法律效力。再者，僅通過口頭協(xié)議，并不能夠詳盡的規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的時間、金額以及救濟方式等。因為沒有這些明確的內(nèi)容，土地流轉(zhuǎn)雙方就會經(jīng)常出現(xiàn)違約的現(xiàn)象，并且在違約后糾紛無法得到有效的解決，農(nóng)民的利益容易受到損害。其次在當下，用于交易的橋梁以及監(jiān)督管理機構(gòu)并不健全，在交易出現(xiàn)問題的時候無法及時解決問題。此外，由于平臺的不健全，農(nóng)民會自發(fā)進行交易，難免會影響土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和農(nóng)民的權(quán)益。最后，土地流轉(zhuǎn)的租金偏低?，F(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)大概有兩種方式：要么農(nóng)民一次性將土地轉(zhuǎn)出獲得一次性收入、要么將土地出租獲得出租收入。無論是哪一種情況，由于農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中屬于弱勢一方，缺乏話語權(quán)，無法決定土地流轉(zhuǎn)的價格，無法獲得較高的收益;另一方面，由于農(nóng)民的知識水平普遍偏低，在合同出現(xiàn)糾紛時無法很好的保護自己的權(quán)益，經(jīng)常無法獲得屬于自己的收益，很容易導(dǎo)致財?shù)貎煽盏那樾巍?/p>

2鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實踐優(yōu)化

2.1加強宣傳教育工作提高城鄉(xiāng)經(jīng)營收益

對于流轉(zhuǎn)主體的行為差異，地方政府和職能部門應(yīng)該加強宣傳教育工作。一是加大國家土地政策宣講、土地產(chǎn)權(quán)知識解讀、土地流轉(zhuǎn)流程指導(dǎo)，以土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營成功典型案例等正面激勵方式，破除農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的偏見，促使農(nóng)民了解土地流轉(zhuǎn)的益處，激發(fā)并調(diào)動農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。同時加強鄉(xiāng)村文明建設(shè)，發(fā)揮村規(guī)民約塑人作用，開闊農(nóng)民思想境界。二是重視對新型農(nóng)村經(jīng)營主體的教育工作，促使其踐行契約精神，遵守流轉(zhuǎn)合同，履行合同義務(wù)，使其意識到生態(tài)文明的重要性，合理使用土地資源。三是政府部門加強對農(nóng)村基層干部的法律法規(guī)教育活動，加強其心理紅線建設(shè)，督促基層干部依法辦事。面對部分普通小農(nóng)粗放式經(jīng)營土地和部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體掠奪式利用土地的問題，應(yīng)提高城鄉(xiāng)經(jīng)營收益。一是加大國家反哺農(nóng)業(yè)的資源投放，提高以農(nóng)業(yè)為核心和主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收益，通過增值農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)擴展經(jīng)營土地的利潤空間，刺激并吸引更多的市場主體參與土地流轉(zhuǎn)，扭轉(zhuǎn)基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后發(fā)展的局面。我國幅員遼闊，土地類型多樣，因地制宜地綜合考量適宜區(qū)域內(nèi)發(fā)展的農(nóng)業(yè)類型，發(fā)揮本區(qū)域的比較優(yōu)勢，同時注重生態(tài)環(huán)境建設(shè)，合理利用土地資源，形成良性循環(huán)。二是進一步加強城市化進程，增加農(nóng)民進城務(wù)工的非農(nóng)就業(yè)崗位。“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)該在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的大視野下展開，而不能局限于鄉(xiāng)村本身”，通過增加城市經(jīng)濟增長點帶動農(nóng)民擺脫對土地的依賴，從而提高農(nóng)村人均土地擁有量，實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。

2.2完善市場服務(wù)體系構(gòu)建新型經(jīng)濟體制

通過發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)的市場作用確保農(nóng)民生活得以保障，調(diào)動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體生產(chǎn)積極性。一是搭建土地流轉(zhuǎn)交易平臺以降低交易費用，精簡交易程序。一方面平臺應(yīng)該詳盡備案土地出讓方（農(nóng)民）、土地受讓方（新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體）、流轉(zhuǎn)土地等必要信息，公開透明土地流轉(zhuǎn)價格;完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化移動終端的網(wǎng)絡(luò)平臺，用以及時更新并提供土地流轉(zhuǎn)的市場信息。另一方面建立土地流轉(zhuǎn)融資基地，洽談商業(yè)銀行進行注資，提供農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款等金融服務(wù)，切實解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的資金周轉(zhuǎn)問題。二是成立中介服務(wù)機構(gòu)，提供土地價格評估服務(wù)、法律咨詢服務(wù)、土地保險服務(wù)和利益糾紛調(diào)節(jié)等服務(wù)。為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的合作創(chuàng)造條件，促使其共同推進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。三是引入第三方評估機構(gòu)，以專業(yè)、權(quán)威的土地流轉(zhuǎn)專業(yè)評估，來預(yù)防流轉(zhuǎn)租金及后續(xù)矛盾問題，促使土地流轉(zhuǎn)健康綠色發(fā)展。在長期的土地流轉(zhuǎn)中，所有權(quán)主體（村集體）和經(jīng)營權(quán)主體（新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體）更多地掌控土地的實際控制權(quán)和話語權(quán)。為平衡和協(xié)調(diào)村集體、農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)中的地位和利益分配，應(yīng)該以鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興為核心，以提升土地使用價值，公平分配三方權(quán)益為原則，構(gòu)建新型市場集體經(jīng)濟體制。一是重新合理規(guī)劃“三權(quán)分置”的權(quán)利范圍，包容并發(fā)揮土地的傳統(tǒng)社會價值，激發(fā)農(nóng)戶積極參加公共治理的意識和能動性。二是充分發(fā)揮市場要素自由流動的運行機制，培養(yǎng)代表村集體成員能夠?qū)θ?、地、生產(chǎn)要素進行優(yōu)化配置的職業(yè)集體經(jīng)濟市場法人，職業(yè)集體經(jīng)濟市場法人必須具備系統(tǒng)先進的農(nóng)業(yè)知識背景、了解掌握當?shù)氐霓r(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀、善于經(jīng)營運作農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，尊重并支持當?shù)剞r(nóng)民的情感需求，協(xié)調(diào)多方利益訴求，調(diào)節(jié)內(nèi)部矛盾。

2.3強化土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管健全社會保障制度

地方政府應(yīng)該健全農(nóng)村土地管理制度，完善流轉(zhuǎn)程序，盡快完成農(nóng)村土地確權(quán)工作。理解并尊重農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿，維護農(nóng)民切身利益，維持土地有序流轉(zhuǎn)。在此基礎(chǔ)上，各級政府及涉農(nóng)部門貫徹執(zhí)行監(jiān)管條例，加強土地監(jiān)管力度。一是篩查土地經(jīng)營準入駐地資質(zhì)，通過嚴格審查新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體資質(zhì)來提高準入門檻，重視審核新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的資金規(guī)模、土地利用方式、農(nóng)業(yè)技術(shù)和設(shè)備。二是嚴格執(zhí)行土地流轉(zhuǎn)備案等級管理辦法，保證流轉(zhuǎn)后的土地用途不變。三是監(jiān)管掠奪式開發(fā)利用土地資源的工商資本，杜絕過度使用農(nóng)藥化肥造成土壤板結(jié)、土地退化等現(xiàn)象。

結(jié)束語

農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是國家經(jīng)濟生活中重要的社會問題，是實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的關(guān)鍵。而土地問題是與農(nóng)民緊密相關(guān)的問題，只有處理好了土地問題，農(nóng)民的生活才有了基礎(chǔ)的保障，農(nóng)村才能朝著現(xiàn)代化邁進。近年來，隨著城鎮(zhèn)一體化改革不斷深入，農(nóng)村土地問題面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。越來越多的土地經(jīng)營主體為了追求利益的最大化，不斷突破耕地紅線，大量的耕地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，耕地數(shù)量不斷減少。因此，對土地流轉(zhuǎn)的問題及對策進行研究，對于發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是極為重要的。

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