孔衛(wèi)拿 黃曉媛

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出要“構(gòu)建強(qiáng)大公共衛(wèi)生體系”“提高應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力”。廣大城鄉(xiāng)社區(qū)是實(shí)現(xiàn)基層應(yīng)急治理、推進(jìn)健康中國(guó)戰(zhàn)略的前線和堡壘，是國(guó)家基礎(chǔ)性、前端性治理單元。認(rèn)真探討社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急的獨(dú)特模式及其優(yōu)勢(shì)，對(duì)增強(qiáng)社區(qū)治理效能、推進(jìn)國(guó)家應(yīng)急管理現(xiàn)代化，無(wú)疑具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

一、“一核五元”：社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急治理的獨(dú)特模式

所謂“一核五元”是指在黨這一核心的領(lǐng)導(dǎo)下，社區(qū)在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)過(guò)程中快速啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，拓展和升級(jí)已有的網(wǎng)格化管理，在轄區(qū)內(nèi)有效構(gòu)建起群防群治的聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)，并積極吸納和發(fā)動(dòng)群眾參與，進(jìn)而塑造共同體精神的應(yīng)急過(guò)程。

1.加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨基層黨組織的先進(jìn)性與組織性在社區(qū)應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件中體現(xiàn)為四類行動(dòng)方略。一是上下統(tǒng)領(lǐng)?；鶎狱h組織根據(jù)實(shí)際需要對(duì)各級(jí)企事業(yè)單位下沉人員、社區(qū)社會(huì)組織和駐區(qū)單位等各類主體及抗疫行動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)。二是橫向動(dòng)員。駐區(qū)單位、社區(qū)物業(yè)、社區(qū)社會(huì)組織中的黨組織或（在職）黨員迅速成立臨時(shí)黨委、黨支部或黨小組，拓展戰(zhàn)時(shí)區(qū)域化黨建。三是縱向下沉。各地各級(jí)黨政機(jī)關(guān)黨員干部下沉社區(qū)，發(fā)揮先鋒模范作用。四是內(nèi)外聯(lián)合。黨組織引領(lǐng)多元社會(huì)治理主體形成抗疫共同體，靈活發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)。

2.應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制主要有以下三種方式。一是識(shí)別疫情等級(jí)，根據(jù)疫情嚴(yán)重程度，將社區(qū)劃分為不同等級(jí)，并采取對(duì)應(yīng)級(jí)別的防控策略。二是區(qū)分不同群體，根據(jù)不同類型的群體采取有針對(duì)性、多樣化的防控手段。對(duì)入境人員、高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)返回人員、非高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)返回人員采取不同防控措施。三是分辨社區(qū)類型，根據(jù)社區(qū)實(shí)際情況，選擇合情合理、切實(shí)可行的防控模式。

3.網(wǎng)格化管理。社區(qū)工作者依托現(xiàn)代信息技術(shù)，對(duì)社區(qū)按網(wǎng)格進(jìn)行劃分并進(jìn)行精細(xì)化管理。一是織密網(wǎng)格，根據(jù)疫情實(shí)際情況細(xì)化乃至重構(gòu)社區(qū)網(wǎng)格。二是配齊人員，除了自身已有的網(wǎng)格員外，社區(qū)網(wǎng)格還廣泛吸納了來(lái)自基層自治組織、黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、駐區(qū)單位、物業(yè)公司等組織的人員。三是壓實(shí)責(zé)任，明確和細(xì)化網(wǎng)格內(nèi)的防控職責(zé)并落實(shí)到人。四是精準(zhǔn)防控，網(wǎng)格員嚴(yán)格履行職責(zé)，做好網(wǎng)格排查、疫情監(jiān)測(cè)、信息報(bào)送、宣傳教育、困難幫扶等工作。

4.防疫聯(lián)合體。社區(qū)疫情防控中，防疫聯(lián)合體綜合采用聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制和群防群治機(jī)制。聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制表現(xiàn)為在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，社區(qū)自治組織、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，社區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)、社區(qū)社會(huì)組織積極協(xié)同。群防群控機(jī)制則是指社區(qū)工作者激發(fā)居民群眾活力，發(fā)動(dòng)群眾參與社區(qū)防控，引導(dǎo)居民做好自我防控、互助服務(wù)以及各類志愿服務(wù)。

5.大數(shù)據(jù)支撐。數(shù)字技術(shù)為社區(qū)防控與服務(wù)提供多場(chǎng)景化的支撐。一是智能監(jiān)測(cè)，借助紅外體溫檢測(cè)、“云封條”等智能設(shè)備和技術(shù)，對(duì)進(jìn)出社區(qū)場(chǎng)域人員體溫、居家隔離過(guò)程等進(jìn)行全面精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)。二是精準(zhǔn)管理，借助社區(qū)防控?cái)?shù)據(jù)平臺(tái)、健康碼、基礎(chǔ)電信企業(yè)的“到訪地查詢服務(wù)”等加持社區(qū)疫情防控。三是全面服務(wù)，社區(qū)工作者、志愿者等依托各類新開(kāi)發(fā)的技術(shù)產(chǎn)品為居民提供救助服務(wù)、志愿服務(wù)和生活服務(wù)等。

6.共同體意識(shí)。保衛(wèi)生命和合作抗疫的過(guò)程會(huì)激發(fā)社區(qū)共同體意識(shí)的產(chǎn)生。一是自律服從意識(shí)，廣大社區(qū)居民顧全大局，自覺(jué)接受居家隔離，并積極配合社區(qū)居委會(huì)的工作。二是犧牲奉獻(xiàn)精神，不少社區(qū)黨員、社區(qū)工作者、社區(qū)志愿者甘于奉獻(xiàn)，千方百計(jì)堅(jiān)守社區(qū)基礎(chǔ)防線。三是團(tuán)結(jié)互濟(jì)情誼，很多社區(qū)群眾化身抗疫志愿者，與社區(qū)干部團(tuán)結(jié)在一起，同舟共濟(jì)、共克時(shí)艱。

二、“一核五元”模式的比較優(yōu)勢(shì)

1.政治引領(lǐng)優(yōu)勢(shì)。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。一是政治優(yōu)勢(shì)，基層黨組織在社區(qū)治理中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，在本轄區(qū)內(nèi)起著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。二是組織優(yōu)勢(shì)，街居黨組織編織起基層最廣泛的抗疫聯(lián)合陣線和防護(hù)網(wǎng)絡(luò)，為抗擊疫情起到了組織動(dòng)員和支持作用。三是密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢(shì)，廣大街居黨組織堅(jiān)持黨的群眾路線和密切聯(lián)系群眾的工作作風(fēng)，號(hào)召黨員發(fā)揮先鋒模范作用。

2.科學(xué)施策優(yōu)勢(shì)。應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制使得社區(qū)防控獲得科學(xué)施策優(yōu)勢(shì)。一是提升防控與服務(wù)的精準(zhǔn)度，通過(guò)分級(jí)、分區(qū)、分群體等方式，社區(qū)更能聚集人力、物力、財(cái)力，集中應(yīng)對(duì)重點(diǎn)社區(qū)與重點(diǎn)人群。二是兼顧社區(qū)防控與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制能盡早地避免大量社區(qū)“停擺”，緩解疫情防控與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾。三是靈活調(diào)節(jié)社區(qū)的防控尺度，社區(qū)依據(jù)疫情風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)與自身實(shí)際，有序轉(zhuǎn)變防控方案。

3.精細(xì)管理優(yōu)勢(shì)。社區(qū)將常態(tài)網(wǎng)格升級(jí)為抗疫超級(jí)網(wǎng)格，呈現(xiàn)精細(xì)管理優(yōu)勢(shì)。一是責(zé)任化，網(wǎng)格責(zé)任人以具體的、可操作的、清晰的防控目標(biāo)為工作導(dǎo)向。二是精細(xì)化，網(wǎng)格化管理更有利于進(jìn)行全面排查，精確摸清疫情底數(shù)，將防護(hù)服務(wù)覆蓋到所有對(duì)象。三是整合化，網(wǎng)格化管理結(jié)構(gòu)有助于促進(jìn)條條聯(lián)合、條塊聯(lián)動(dòng)，整合下沉的各類行政和服務(wù)資源。四是即時(shí)化，網(wǎng)格員主動(dòng)入戶摸排，能第一時(shí)間排除潛在傳染源。

4.協(xié)同治理優(yōu)勢(shì)。以基層黨組織為核心的抗疫共同體使得社區(qū)抗疫具有較強(qiáng)的協(xié)同治理優(yōu)勢(shì)。一方面，促成了黨政與社會(huì)的資源共享、功能銜接、人才共用;另一方面，加快了社會(huì)自治與共治力量生長(zhǎng)，形成了開(kāi)放式、橫向聯(lián)合型的社會(huì)聚合模式。社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、駐區(qū)單位、居民等積極涌入防控第一線，有助于釋放社會(huì)生機(jī)與活力。

5.技術(shù)賦能優(yōu)勢(shì)。在智能監(jiān)測(cè)、全面服務(wù)、精準(zhǔn)管理三類場(chǎng)景中，數(shù)字技術(shù)具有賦能優(yōu)勢(shì)。一方面，大數(shù)據(jù)能為社區(qū)工作者提供居民行動(dòng)軌跡等信息，有利于防疫人員精準(zhǔn)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)源頭，提高社區(qū)工作人員工作的靈敏度、精準(zhǔn)度;另一方面，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)工作者的減負(fù)增效，“云封條”、基礎(chǔ)電信企業(yè)“到訪地查詢服務(wù)”等信息技術(shù)產(chǎn)品能大大降低社區(qū)工作者的監(jiān)管工作量。

6.精神加持優(yōu)勢(shì)。社區(qū)共同體意識(shí)能促使社區(qū)組織或居民在公共場(chǎng)域基于集體利益而互動(dòng)，形成守望相助的集體精神。一方面，社區(qū)黨組織與下沉的黨政機(jī)關(guān)力量始終以人民為中心，堅(jiān)持生命至上的理念，并且集中人民群眾的力量辦大事、辦難事;另一方面，共同體精神激勵(lì)著多元組織與社區(qū)公眾自覺(jué)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，主動(dòng)參與社區(qū)應(yīng)急治理，分工協(xié)作，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

三、 提升常態(tài)化社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急能力

1.匯聚政治引領(lǐng)優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌推進(jìn)基層黨組織動(dòng)員與社會(huì)組織整合。社區(qū)黨組織應(yīng)及時(shí)提升防疫常態(tài)時(shí)期的政黨整合能力，在組織戰(zhàn)略上，要樹(shù)立政黨整合的理論和行動(dòng)自覺(jué)，將黨組織自身建設(shè)同社會(huì)多元組織的能力建設(shè)與動(dòng)員相結(jié)合。同時(shí)，黨組織通過(guò)功能整合、主體整合、資源整合、平臺(tái)整合等方式，搭建黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的制度化框架，推動(dòng)并完善“政黨整合型”治理。

2.激發(fā)科學(xué)施策優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌推進(jìn)應(yīng)急處置與風(fēng)險(xiǎn)防范。一是要將社區(qū)納入國(guó)家傳染病及其他重大信息直報(bào)系統(tǒng)，夯實(shí)從基層到市、省直至中央有關(guān)信息的互聯(lián)互通。二是要完善街居層面重大疫情應(yīng)對(duì)的預(yù)案與技術(shù)規(guī)范，加大基層應(yīng)急管理干部的能力培訓(xùn)和應(yīng)急預(yù)案演練力度。三是要制定保護(hù)重大疫情“吹哨人”法律法規(guī)或規(guī)章制度，進(jìn)一步健全“吹哨人”的容錯(cuò)機(jī)制，科學(xué)設(shè)計(jì)“吹哨人”法律責(zé)任豁免制度。

3.發(fā)揮精細(xì)管理優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌推進(jìn)社區(qū)精控與社區(qū)自治。社區(qū)應(yīng)將網(wǎng)格化精細(xì)管理與居民自治相鏈接，一是要積極推動(dòng)街道管理體制改革，充分汲取“街道吹哨，部門(mén)報(bào)到”的有益經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮街道的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，定期聯(lián)動(dòng)化研究網(wǎng)格管理服務(wù)，推動(dòng)網(wǎng)格治理疑難問(wèn)題及時(shí)解決。二是要加大落實(shí)社區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入制，強(qiáng)化準(zhǔn)入事項(xiàng)的審核報(bào)批程序，細(xì)化準(zhǔn)入事項(xiàng)授權(quán)內(nèi)容、對(duì)象、權(quán)限、時(shí)間和工作經(jīng)費(fèi)。三是要積極開(kāi)拓創(chuàng)新，吸納近年來(lái)“居站分設(shè)”“三社聯(lián)動(dòng)”、社區(qū)協(xié)商、網(wǎng)格自治等多重社區(qū)治理改革的創(chuàng)新品質(zhì)，拓展社區(qū)自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。

4.激活協(xié)同治理優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌推進(jìn)社區(qū)聯(lián)合與社區(qū)團(tuán)結(jié)。首先，完善社區(qū)防控的公共規(guī)則。積極吸納社區(qū)各類代表人士的意見(jiàn)和建議，盡可能植厚地方性規(guī)則產(chǎn)生的民主土壤。其次，培育發(fā)展內(nèi)生型社會(huì)組織。政府通過(guò)財(cái)政資金投入、購(gòu)買專業(yè)服務(wù)等方式，培育孵化社區(qū)各類自治組織。最后，開(kāi)拓社區(qū)公共空間。進(jìn)一步創(chuàng)建社區(qū)聽(tīng)證會(huì)、議事廳等公共空間，為居民參與社區(qū)公共事務(wù)提供固定的場(chǎng)所或載體，特別要搭建社區(qū)協(xié)商民主的制度平臺(tái)，讓社區(qū)居民群眾參與協(xié)商討論社區(qū)公共事務(wù)。

5.釋放技術(shù)賦能優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌提升技術(shù)治理與主體賦權(quán)。著力強(qiáng)化助力數(shù)字技術(shù)對(duì)個(gè)人和組織進(jìn)行技術(shù)賦能與賦權(quán)。一是堅(jiān)持人民至上的智能治理理念，由社區(qū)居民來(lái)決定引入智能技術(shù)的方式、范圍和程度。二是政府對(duì)智能技術(shù)進(jìn)行規(guī)制，審視治理主體采集與使用公民個(gè)人信息過(guò)程中的合法性與合理性。三是促進(jìn)社區(qū)的共建共治共享，通過(guò)技術(shù)產(chǎn)品匯集政府、科技企業(yè)、社會(huì)力量掌握的重要治理資源，推進(jìn)社會(huì)共治格局。四是彌合社區(qū)老年人的“數(shù)字鴻溝”，社區(qū)居委會(huì)可以聯(lián)合社會(huì)組織、志愿者開(kāi)設(shè)面向老年人的信息技術(shù)課程等。

6.拓展精神加持優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌推進(jìn)價(jià)值重塑與公共參與。一是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀與社區(qū)治理的深度融合，加強(qiáng)社區(qū)新時(shí)代文明實(shí)踐中心建設(shè)，在居民公約等非正式規(guī)范中積極融入社會(huì)主義核心價(jià)值觀。二是要持續(xù)強(qiáng)化社區(qū)公共價(jià)值的生產(chǎn)機(jī)制和生產(chǎn)能力，依托黨建對(duì)社區(qū)服務(wù)、社區(qū)自治與社區(qū)共治領(lǐng)域的鏈接，拓展社區(qū)公共話語(yǔ)空間。三是要順暢公民參與機(jī)制建設(shè)，夯實(shí)社區(qū)社會(huì)資本，通過(guò)開(kāi)展合作、互惠的社區(qū)集體活動(dòng)，推動(dòng)社區(qū)居民產(chǎn)生社區(qū)歸屬感。

本文系安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃一般項(xiàng)目“安徽防控重大疫情中社會(huì)組織的參與實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)研究”（AHSKY2020D94）的階段性成果

作者孔衛(wèi)拿系安徽師范大學(xué)社會(huì)治理研究中心副教授、碩士生導(dǎo)師;黃曉媛系安徽師范大學(xué)社會(huì)治理研究中心研究生

責(zé)任編輯：李 欣