馮金虎 曹蓉

政府和社會資本合作（PPP）模式在體育設施建設領域優(yōu)勢明顯，是體育設施建設投資新模式。PPP模式下有不同的運作方式、回報機制、合作期限等的組合，需要結合眾多因素綜合衡量，得出對于當下項目最適合的操作模式，才能使PPP模式成為提升基礎設施和公共服務供給效率的有效路徑。

體育場館是廣大群眾進行體育鍛煉、休閑娛樂的主要場所，是政府向社會提供公共服務的重要載體，更是城市地標和城市品牌的體現(xiàn)。長期以來，體育設施的投資方式以政府投資為主，少部分為企業(yè)及基層群眾組織投資。2015年國務院辦公廳發(fā)布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號），被稱為在政府和社會資本合作（Public Private Partnership，簡稱PPP）領域具有里程碑意義的政策文件，該文件明確提出“改革創(chuàng)新公共服務供給機制，大力推廣政府和社會資本合作模式”。國家發(fā)改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）將PPP的概念更加具體化，即“政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系”。即原本全部由政府投資的項目，引入具有投資、運營管理能力的社會資本，承擔公共服務涉及的設計、建設、投資、融資、運營和維護等責任，政府和社會資本共同完成項目的實施，有利于拓寬項目資金來源，豐富融資渠道，緩解政府的財政壓力，平滑財政支出，保障區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

在體育領域，2014年國務院《關于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè) 促進體育消費的若干意見》（國發(fā)〔2014〕46號）提出“推廣和運用政府和社會資本合作等多種模式，吸引社會資本參與體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展”。這是在體育范疇最早提出推廣使用PPP模式的文件。

近年來，在一系列政策的帶動下，我國體育市場主體不斷擴大，體育的消費潛力加快釋放，體育產(chǎn)業(yè)規(guī)模也繼續(xù)邁上新臺階。根據(jù)《2019年全國體育產(chǎn)業(yè)總規(guī)模與增加值數(shù)據(jù)公告》，體育相關基礎設施建設蓬勃發(fā)展，體育場地設施建設實現(xiàn)增加值212億元。在鼓勵用PPP模式進行體育設施建設的第7個年頭，體育場地設施建設產(chǎn)值的增加不乏PPP模式的拉動作用。

體育設施PPP項目數(shù)據(jù)分析

根據(jù)財政部政府和社會資本合作中心全國PPP綜合信息平臺數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2021年6月30日，體育設施PPP項目數(shù)量為178個，涉及總投資1688.8億元。其中項目管理庫118個，項目儲備清單60個，新入庫項目18個（項目管理庫10個，儲備清單8個），退庫項目11個。相比2017年的246個、2018年的182個和2019年的171個，項目數(shù)量在連續(xù)3年遞減的基礎上維持了暫時的穩(wěn)定。

項目地區(qū)分布

截至2021年6月30日，體育PPP項目的地區(qū)分布情況方面，進入項目管理庫的為正在實施或即將實施的項目，進入儲備清單的項目，為本地區(qū)計劃要實施的項目，但實施時間并不確定，加之財政部PPP中心對PPP項目庫實施動態(tài)管理，已經(jīng)入項目管理庫的項目也會因為某些合規(guī)風險而做退庫處理，進入儲備清單的項目會因為地區(qū)規(guī)劃的調整而調整項目儲備。

項目投資金額與回報機制

以PPP模式籌建的體育設施規(guī)模以1億？5億元人民幣區(qū)間占比最多，本區(qū)間規(guī)模的體育設施以全民健身中心居多，PPP項目的回報機制主要為可行性缺口補助、使用者付費和政府付費三種方式，使用者付費是指由最終消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務，政府付費是指政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務?？尚行匀笨谘a助指使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時，由政府針對缺口部分給予項目公司一定的經(jīng)濟補助。體育場館作為準經(jīng)營性場館，回報機制以可行性缺口補助為主，占比68%;其次為使用者付費，占比21%;政府付費占比最小，受《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）等文件影響，“優(yōu)先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目，確保入庫項目質量”。2017年后體育場館PPP項目幾乎沒有政府付費類項目入庫了。

項目運作方式

PPP項目的運作方式建設—運營—移交（Build-Operate-Transfer，簡稱BOT），是指由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產(chǎn)及相關權利等移交給政府的項目運作方式;建設—擁有—運營（Build-Own-Operate，簡稱BOO），由BOT方式演變而來，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交;轉讓—運營—移交（Transfer-Operate-Transfer，簡稱TOT），是指政府將存量資產(chǎn)所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權等移交給政府的項目運作方式;改建—運營—移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，簡稱ROT），是指政府在TOT模式的基礎上，增加改擴建內容的項目運作方式;管理合同（Management Contract，簡稱MC），是指政府將存量公共資產(chǎn)的運營、維護及用戶服務職責授權給社會資本或項目公司的項目運作方式;此外還有BOOT（建造—運營—擁有—移交），DBFOT（設計—建造—融資—運營—移交）。其中采用BOT（建設—運營—移交）運作方式的數(shù)量最多，占比77.61%，其次為TOT方式（轉讓—運營—移交），占比11.94%。近年來，地方政府對使用PPP方式盤活存量資產(chǎn)實現(xiàn)投資良性循環(huán)的需求越來越大，國家發(fā)展改革委《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產(chǎn)有關工作的通知》（發(fā)改投資〔2017〕1266號）、國家發(fā)展改革委《引導社會資本參與盤活國有存量資產(chǎn)中央預算內投資示范專項管理辦法的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2021〕252號），支持采用政府和社會資本合作（PPP）等方式盤活國有存量資產(chǎn)。2020—2021年新入財政部PPP綜合信息平臺項目管理庫的10個項目中，有4個為TOT項目，未來這類項目會越來越多。

項目成交情況

根據(jù)明樹數(shù)據(jù)對財政部PPP綜合信息平臺的統(tǒng)計，截至2021年6月30日，體育PPP項目累計成交100個，成交金額902.4億元。同樣以財政部PPP綜合信息平臺為口徑，大部分項目成交發(fā)生在2019年之前，2020年全國只有5個項目招標，而2021年上半年該數(shù)值為1個。受疫情影響，政府的工作重心和財政支出方向有所側重，預計2021年下半年開始，項目的成交量會有所回升。

體育設施PPP項目參與積極性最高的是建筑企業(yè)，占比62.39%。因《招標投標法實施條例》規(guī)定“已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設、生產(chǎn)或者提供的項目，可不再進行招標”。建筑商參與體育設施PPP項目的落腳點仍然是拉動傳統(tǒng)業(yè)務。建筑商經(jīng)濟實力雄厚，市場成熟度較高，一般在特殊目的機構/公司（SPV公司）的股權占比較高。

在全國91個已經(jīng)公布了中標結果的體育場館PPP項目中，僅有31個項目有運營商參與投標，約占1/3，其中有28個項目公布了股權占比。如圖2所示，運營商在SPV公司持股比例在10%（含）以下的有19個項目，占比最多，運營商多為輕資產(chǎn)運營公司，投資能力較弱，運營商的投資回收期更長。

2019年進行了招標的13個體育PPP項目中，僅有5個項目有運營方參與;2020年成交的5個項目中，只有2個項目有運營企業(yè)參與;而2021年上半年成交的項目，則有一家建筑施工企業(yè)中標。

特點與趨勢

找準項目定位，因地制宜實施

由上文的數(shù)據(jù)分析得知，項目數(shù)量逐年遞減，與PPP項目庫動態(tài)調整有直接關系，很多項目因為合規(guī)問題、操作問題等原因退庫，入庫數(shù)量小于退庫數(shù)量，而項目入庫與否，是銀行衡量項目能否批貸的重要指標。正在實施的項目遭到退庫，意味著項目公司的清算和項目的終止;處在準備階段的項目退庫，意味著本地區(qū)計劃改變，決定不實施該項目了，后者對社會資本方影響不大。但不管因為何種原因，對項目業(yè)主來說，都增加了一次“消耗”，并沒有達到提高治理效率的目的。

因此，對于公共體育服務設施來說，盡早明確項目規(guī)劃是最重要的，需求定位是什么，服務人群是什么，業(yè)態(tài)內容是什么、是否合理等。在立項階段考慮得越清晰，后期的實施就會越順暢?！斑\營思維前置”是PPP項目先進的思想內涵，政府實施機構應深入研究區(qū)域環(huán)境和未來趨勢，充分考慮當?shù)馗偧俭w育部門與群眾體育部門的意見，盡早引入專業(yè)運營機構參與規(guī)劃和設計過程，因地制宜地明確項目定位，完善與體育場館相匹配的基礎配套設施。

未來3年被稱為競技體育大年，多項國際體育賽事在中國舉辦，未來也終將是群眾體育的主場，《國務院辦公廳關于加強全民健身場地設施建設 發(fā)展群眾體育的意見》（國辦發(fā)〔2020〕36號）提出“增加健身設施有效供給，補齊群眾身邊的健身設施短板，大力開展群眾體育活動，形成群眾普遍參加體育健身的良好氛圍”。體育總局辦公廳關于印發(fā)《2021年群眾體育工作要點》的通知提出全面推進全民健身設施建設。科學的規(guī)劃，合理的布局，精準的定位，競技與群眾活動有機配合，才能達到滿足群眾不同層次的體育消費需求、促進區(qū)域體育設施協(xié)調發(fā)展的目標。

解決運營矛盾，推動長期合作

PPP項目和體育設施項目都具有“強運營”的屬性，運營方應在體育設施PPP項目的合作過程中處于核心地位。通過上節(jié)的分析發(fā)現(xiàn)，運營商在項目合作過程中往往股權占比較低，且話語權低、投資回報低。2019年3月發(fā)布的《財政部關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）提出“建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制”，即將績效考核系數(shù)從30%提高到100%，實現(xiàn)了全口徑的與財政支付掛鉤的考核標準。也就是說，運營商的運營效果與SPV公司能夠獲得的可行性缺口補助直接相關。權利和義務不對等的矛盾普遍存在于已經(jīng)實施的體育PPP項目中。運營商在SPV公司話語權的缺失以及實施機構對項目專業(yè)性要求重要性的認識不足、協(xié)調指導作用不到位，使運營商參與PPP項目更加謹慎和冷靜，這也即是近兩年運營商參與PPP項目少的主要原因。

實施機構應充分傾聽社會資本方，尤其是運營機構對項目定位的意見建議，對運營方的專業(yè)能力、運營資源掌握情況做深入了解，合理配置項目條件。由于體育設施PPP項目合作的長期性和復雜性，要充分考慮提高運營商話語權的措施，在項目實施的各階段各參與方要相互理解和信任，尊重客觀規(guī)律，共同創(chuàng)造良好的項目運行環(huán)境，政府方應充分承擔起項目協(xié)調者的責任和作用，推動項目可持續(xù)發(fā)展。

運營主體多元，推動轉型升級

運營主體的多元化成為體育場館PPP領域越來越顯著的特點。傳統(tǒng)體育設施的運營主體，主要為各地體育局下屬的事業(yè)單位和第三方運營機構。通過中標社會資本性質的分類統(tǒng)計，傳統(tǒng)運營商參與投標的比例僅占1/3。近年來，陸續(xù)有PPP項目進入運營期，涌現(xiàn)出多元的運營主體，如城投公司、建筑企業(yè)等。地方政府融資平臺脫鉤與改制是政策大趨勢，各地城投公司也陸續(xù)由資產(chǎn)型企業(yè)向服務型企業(yè)轉型。而作為PPP項目的政府出資方代表的當?shù)爻峭豆?，具備從裁判員轉為運動員的天然優(yōu)勢，直接入場參與場館經(jīng)營，既解決了現(xiàn)有員工的安置問題，培養(yǎng)了能力，又增加了營業(yè)收入，參與PPP項目運營成為自然轉型的途徑之一。另一類新增主體，則是建筑企業(yè)為運營PPP項目專門成立的運營子公司。通過上述數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，很多體育PPP項目是沒有運營商參與的，項目建設期結束，必然需要有人運營，因而建筑企業(yè)紛紛成立運營公司，承接后續(xù)運營工作。這種先天的市場優(yōu)勢，擠占了傳統(tǒng)第三方運營企業(yè)的市場份額。體育設施運營難度與設施本身的內外部條件息息相關，有的項目“新手”可以駕馭得很好，隨著經(jīng)營難度的增加，“新手”或者變成“高手”，或者慘遭淘汰，被“高手”取代。這是在市場機制下形成的自然分層，是趨勢，也可以說是進步。然而，“術業(yè)有專攻”仍然是千古不變的道理，體育場館尤其是大型體育中心，只靠場館本身的管理能力是不夠的，更需要資源的抓取能力，文化活動、體育賽事的引入能力，能貼合公眾需求，不斷地增加供給的能力。因此，對傳統(tǒng)場館運營企業(yè)提出了更高的要求，同樣也助推了本類企業(yè)的升級。

小結

在體育設施建設領域使用PPP模式優(yōu)勢明顯，是體育設施建設投資新模式，引入具備行業(yè)先進性的社會資本，充分發(fā)揮社會資本的投資、建設、運營優(yōu)勢，是促進經(jīng)濟轉型升級，從而轉變政府職能、激發(fā)市場活力，提高公共產(chǎn)品和公共服務供給能力與效率的必要手段，是提升國家治理能力的一次體制機制變革。

PPP是“道”不是“術”，不是解決問題的唯一之法，也不是可以直接套用的固定之式。PPP模式下又有不同的運作方式、回報機制、合作期限等的組合。PPP模式是根據(jù)項目的實際情況、項目所在地政府的財政情況和績效要求，與其他投資模式相比較，眾多因素綜合衡量后，得出的對于當下項目最適合的操作模式。并不是所有的項目都適合用PPP模式實施，但PPP模式所具備的“政府和社會資本合作、引入社會資本先進的管理和技術能力主導項目實施”等先進理念，使PPP模式成為提升基礎設施和公共服務供給效率的有效路徑。同時，公共體育設施服務的對象是群眾，用好PPP模式，做以人為本的PPP，以體育設施為載體，為老百姓提供體育健身服務，滿足老百姓運動休閑需求，實現(xiàn)政府、企業(yè)、老百姓的三贏，才能行穩(wěn)致遠，實現(xiàn)PPP模式的可持續(xù)發(fā)展。

（馮金虎為中國體育場館協(xié)會秘書長，曹蓉為國家發(fā)改委PPP專家?guī)鞂＜?。本文編?秦婷）