呂明璇

隨著國家經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，人們生活的幸福指數(shù)逐步攀升，我國新的社會時代矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，同時經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)比重也在悄悄的發(fā)生變化，房地長經(jīng)濟市場逐步趨于平緩，經(jīng)濟增長速度趨于平穩(wěn)，一定程度上導致了政府的財政收入減低，這就導致了城市基礎建設需要與資金方面之間的矛盾逐步顯現(xiàn)并擴大。這就要求我們在深入城市化建設的投融資體制方面做出相應的調(diào)整和整改，以便更好的服務于人民群眾。

伴隨我國城市化的快速發(fā)展，人員的不斷增加，城市基礎建設不能滿足人民的生活需求的問題日益顯現(xiàn)，同時財政方面的收入日趨平緩，這就使資金收入與建設投入之間存在了不可避免的矛盾。在保證人民的生活需求的前提下，政府必須采取多種方式的融資體制，以此來保障城市基礎設施的建設。在面對多種形式的投融資體制面前，政府如何正確的尋求到投融資方式，正確的規(guī)避其帶來的風險等，在整個運作過程中都需要財政部門發(fā)揮其重要的作用，如何積極的應對城建投融資體制的改革，是一個重要的命題。

一、當前政府投融資的主要方式

（一）債券類

我國從經(jīng)濟危機過后重新啟動地方政府債券發(fā)行政策，該舉措的實施不僅僅使地方政府債券規(guī)模遠超國債和政策性金融債，同時使得各級地方政府有了更多的財務收入去支持城市的基礎設施建設。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市建設要求的不斷提高，相關(guān)政策的不斷改革深化，一些地方政府債券存在的一些問題也逐漸顯現(xiàn)出來，比如一些特定的專項債券的發(fā)行額度與融資需求具有差距;政府發(fā)行的專項債券的項目難以策劃，還有其項目的自身平衡難度較大，造成了發(fā)行較為困難的局面;政府債券的發(fā)行結(jié)構(gòu)也存在一些不合理的地方，一方面是缺少支持公益性項目的債券，另一方面是其項目結(jié)構(gòu)占比不合理，直接影響了各地方政府融資的積極性，以淄博市政府債券為例，2017年以來中央財政部不斷推出了儲備土地、改造棚戶區(qū)和公路收費三種專項債券，其省政府分配給淄博市政府的債務限額包括棚改、土地儲備、教育、環(huán)境等多方面，而在2019年，淄博市專項債券發(fā)行中，棚改專項占比54.22%，土地儲備占比36.18%，僅僅兩項就占比90.4%，地方政府并沒有根據(jù)相關(guān)的融資需求，合理的安排各項項目建設。

（二）公私合營項目融資（PPP）

2015年，李克強總理在政府工作報告中提出，要在城市公共基礎設施建設等領域積極推廣PPP模式，旨在減少政府支出的同時，也可以減輕企業(yè)的投資風險。該合作模式使政府和社會各企業(yè)和資本的聯(lián)系變得更加緊密，對社會經(jīng)濟的壯行升級，新城鎮(zhèn)化的建設有著重要的促進作用，同時也拓寬了政府的融資模式;其次推廣這種PPP的合作模式，能夠加快政府職能的轉(zhuǎn)變，有力提高政府部門的治理能力;最后還能夠更加深化財政稅收體制的改革，構(gòu)建更加完善的財政制度。自PPP模式正式運營以來，我國已經(jīng)取得了相當不錯的成績項目中種類逐年增加，融資金額逐年加大，對城市公共設施建設的推進起到巨大的促進作用。其中PPP項目主要投資方向以交通和市政為主，其他行業(yè)如教育、養(yǎng)老、文化、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)、能源運輸、水利建設、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)方面也均有投資。以長春市為例，在進行PPP融資過程中，分別從城市道路橋梁建設、綜合管廊項目建設、濕地綜合治理項目、舊城改造項目、河水治理項目以及養(yǎng)老項目方面均進行了融資，同時多為長期合作的方式進行開發(fā)建設，其中長春市城區(qū)地下綜合管廊項目工投資609218萬元，合作期限為30年，其中3年作為建設期，27年為運營期，現(xiàn)在已經(jīng)處于執(zhí)行階段;長春市皓月道路綜合管廊及市政基礎設施工程投資114393萬元，合作期限為30年，其中3年作為建設期，27年為運營期，現(xiàn)在已經(jīng)處于執(zhí)行階段;長春市養(yǎng)老綜合項目，投資76234萬元，合作期限為25年，其中3年作為建設期，27年為運營期，現(xiàn)在已經(jīng)處于執(zhí)行階段;長春市百里伊通河水系生態(tài)治理工程PPP項目，總投資2689933萬元，合作期限為30年，其中5年作為建設期，25年為運營期，現(xiàn)在已經(jīng)處于執(zhí)行階段等等，以下是長春市的具體PPP項目情況以及可行性報表，僅供參考。

二、當前投融資體制的弊端

（一）債券類融資弊端

債券作為政府主要的融資手段之一，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，其自身弊端也逐漸開始顯露出來，由于地方政府的債券的發(fā)行規(guī)模遠遠不能滿足當?shù)氐纳鐣?jīng)濟的快速發(fā)展，在各方面都存在較大的缺口，在相應的政策上，債券的發(fā)行也失去了優(yōu)勢;而且債券的發(fā)行權(quán)利過度的集中在省級政府，會導致地方政府與中央政府之間存在信息誤差，從而對債券融資結(jié)構(gòu)的分布產(chǎn)生問題，在管理方面也難以定責。

（二）PPP項目實施具有一定難度

PPP的合作模式，在很多方面，如項目的選擇、合作方式、出資占比、退出機制等方面具有較大的差異性，在實施過程中更是要面臨各種各樣的顯示問題。PPP作為較為新穎的合作方式，由于近兩年的經(jīng)濟處于平緩發(fā)展階段，各方經(jīng)濟勢力還處于觀望狀態(tài)，PPP模式下的經(jīng)濟杠桿作用還有待發(fā)揮。但是這種新型的合作方式，優(yōu)化性的投資結(jié)構(gòu)是減輕地方財政壓力的重要途徑。目前在在城市公共建設的領域中，政府和市場功能在一定部分具有重合，尚未劃分清楚，一些大規(guī)模的公共設施建設仍然被一些企業(yè)所壟斷，其盈利性的城建項目，市場上的開放成都并不高。而且公共設施設備的建設還受到公共政策的制約，相應的價格管制、招標條件、政策補貼等，具有較強的不確定性和復雜性。

三、深化城建投融資體制改革的對策

城建投融資體制改革應該從市區(qū)的城建管理體制的完善出發(fā)，一方面加強政府的建設投資預算管理能力，另一方面將政府債券與PPP模式有效的進行結(jié)合起來，選擇PPP模式作為主要的融資模式，主要是因為相對于其他形式的融資，PPP模式一方面能夠減輕政府的經(jīng)濟壓力，另一方面也能夠促進當?shù)叵嚓P(guān)社會企業(yè)經(jīng)濟的快速，所以在融資中需要加強政府的風險把控能力，完善政府的決策、監(jiān)督、評審機制，激發(fā)整個市場經(jīng)濟的活力。

（一）建立健全的城建機制

由于城市公共設施的建設具有周期性較長、投入性較大、回報率不確定等因素，這就要求政府在每一項城市建設項目開始實施之前，需要制定一系列完善的機制，從前期的項目立項、審核、實施前準備、建設實施、財務審計、績效考核等等方面，明確各部門的相關(guān)責任，如果可以，盡量做到責任到人，這樣可以有效的對項目進行監(jiān)管，監(jiān)督;其中財政部門可以參加項目前期籌備階段的討論工作，可以更好的對項目的可行性、成本預測，更有效的規(guī)避在后期可能出現(xiàn)的財務問題。建立健全的城建機制，是對城市公共建設良好發(fā)展的基本保障。

（二）加快PPP模式的進一步前進

PPP作為一種年輕的融資模式，具有不可估量的發(fā)展前景，相關(guān)政府部門應該更加更加深入了解剖析其真正的內(nèi)涵，將其靈活的運用到城市公共建設工作中，是城市建設更完善，更加有利于服務與人民，同時也能減輕政府的財政財務壓力，促進社會經(jīng)濟的進一步向前平穩(wěn)的發(fā)展。我國的PPP模式目前還不夠規(guī)范，我們要重視其運作流程的公開透明化，不可將其暗箱操作;同時要大量培養(yǎng)相關(guān)的專業(yè)技術(shù)人才，從而促進整個行業(yè)的發(fā)展;加強對競爭項目的審批環(huán)節(jié)，不可草率簽約，不可盲目簽約，不能一味地追求數(shù)量，而忽略了項目的質(zhì)量，這樣實際上本末倒置的，反而增加了各個部門的工作量。以長春市為例，在進行PPP模式的探索過程中，一方面要結(jié)合長春市的相關(guān)基礎設施的建設 ，另一方面也要加強長春市與附屬區(qū)域之間的基礎設施的建設，如加強長春市與九臺區(qū)之間的快速路的建設，帶動九臺區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展。長春老齡化程度也在日趨加強，對養(yǎng)老事業(yè)的建設也要加快腳步，爭取可以讓老年人在城市的生活中感受到更加便捷的服務，對老年生活不在畏懼，提高老年生活的質(zhì)量和幸福感。

四、結(jié)語

隨著我國社會經(jīng)濟實力的不斷發(fā)展，為了進一步滿足人們對美好生活的需求，國家將會建設越來越多的城市公共設施，政府的投融資體制顯得有為重要，在融資種類越來越多的今天，政府相關(guān)部門更要加強自身的部門管理體制，增強相關(guān)人員的業(yè)務水平，從而可以有效的規(guī)避一些不必要的風險。財政部門更要做好資金把控，做到項目明細公開透明化，在堅守法律的同時，服務好人民的基礎上，促進國家經(jīng)濟穩(wěn)定的向前發(fā)展。

（作者單位：長春市城市科學研究所）