顏昌武,葉倩恩

(暨南大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510632)

一、問(wèn)題的提出

2021年4月28日，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，明確指出：“基層治理是國(guó)家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程?！?1)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，北京：人民出版社，2021年版，第1頁(yè)。作為城市政府體系的神經(jīng)末梢，街道辦事處(以下簡(jiǎn)稱(chēng)街道辦)是城市政府與居民密切聯(lián)系的橋梁和紐帶，是城市基層治理的重要載體。但在實(shí)踐中，街道辦的性質(zhì)、地位和職責(zé)都充滿著變動(dòng)性和不確定性(2)周平：《街道辦事處的定位：城市社區(qū)政治的一個(gè)根本問(wèn)題》，《政治學(xué)研究》2001年第2期。，處于一種較為尷尬的境地。這種尷尬突出地表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是街道辦缺乏明確的法律定位。1954年12月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《城市街道辦事處組織條例》，就明確規(guī)定了街道辦的三項(xiàng)基本職能：辦理市、市轄區(qū)的人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)；指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作；反映居民的意見(jiàn)和要求(3)《城市街道辦事處組織條例》，北京：人民出版社，1979年版，第1頁(yè)。。該條例實(shí)施50多年后，其規(guī)定已“明顯不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要”且“現(xiàn)實(shí)生活中該條例早已不適用”(4)李適時(shí)：《關(guān)于〈全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于廢止部分法律的決定(草案)〉和〈全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改部分法律的決定(草案)〉的說(shuō)明——2009年6月22日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議上》，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2009年第6期。。2009年6月，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議決定廢止該條例。但此后全國(guó)人大并沒(méi)有就街道辦的職能定位出臺(tái)新的相關(guān)法律，這就使得我國(guó)現(xiàn)行法律體系中缺乏一部以街道辦為規(guī)范主體的專(zhuān)門(mén)法律(5)在現(xiàn)行法律體系中，僅有個(gè)別法規(guī)涉及街道辦事處的設(shè)立和職能，并且這些規(guī)定總體上過(guò)于簡(jiǎn)略，容易造成各地各行其是，有的地方甚至一度出現(xiàn)鎮(zhèn)轄街的現(xiàn)象。參見(jiàn)田祚雄：《變革社會(huì)中的街道辦事處治理體制研究》，武漢：武漢出版社，2015年版，第78—79頁(yè)。。

二是在實(shí)踐發(fā)展的不同路徑上存在著對(duì)立的存廢之爭(zhēng)。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，街道辦實(shí)際承擔(dān)的職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了原有條例規(guī)定的范圍，一些學(xué)者也據(jù)此呼吁將街道辦發(fā)展成一級(jí)地方政府(6)浦興祖：《特大城市管理體制改革走向——兼談“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”之提法》，《政治學(xué)研究》1998年第3期；雷潔瓊：《轉(zhuǎn)型中的城市基層社區(qū)組織：北京市基層社區(qū)組織與社區(qū)發(fā)展研究》，北京：北京大學(xué)出版社，2001年版，第22—26頁(yè)；李榮娟、朱光喜：《將街道辦事處建成一級(jí)政府的依據(jù)和構(gòu)想》，《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第3期。。在實(shí)踐中，一些城市，如上海、深圳等，也強(qiáng)調(diào)要在治理重心下移的基礎(chǔ)上強(qiáng)化街道辦的職能，下沉街道辦的執(zhí)法資源與權(quán)力。但另一方面，撤銷(xiāo)街道辦一度成為一些地方政府的創(chuàng)新之舉。2003年，北京市石景山區(qū)就探索打造了“街道級(jí)”的魯谷社區(qū)，形成街居體制改革的“魯谷模式”(7)陳雪蓮：《從街居制到社區(qū)制：城市基層治理模式的轉(zhuǎn)變——以“北京市魯谷街道社區(qū)管理體制改革”為個(gè)案》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》2009年第9期。；2009年，湖北省黃石市鐵山區(qū)率先撤銷(xiāo)鐵山和鹿獐山兩個(gè)街道辦事處，形成區(qū)政府直管社區(qū)的“鐵山模式”；2011年，安徽省銅陵市在全市范圍內(nèi)撤銷(xiāo)了街道辦，一時(shí)領(lǐng)風(fēng)氣之先，被稱(chēng)為“銅陵模式”(8)彭向剛：《撤銷(xiāo)街道辦會(huì)成為趨勢(shì)嗎？》，《人民論壇》2001年第24期。。全國(guó)多個(gè)城市也隨之開(kāi)展了類(lèi)似的改革，撤銷(xiāo)街道辦儼然成為一種趨勢(shì)(9)高樂(lè)：《當(dāng)前我國(guó)街居體制改革實(shí)踐中的兩種路徑及評(píng)析》，《中國(guó)行政管理》2016年第7期。。

三是在撤銷(xiāo)街道辦問(wèn)題上進(jìn)退失據(jù)。在實(shí)踐中，撤銷(xiāo)街道辦的做法遭遇了不同程度的反彈。以貴州省貴陽(yáng)市為例，該市在2011年小河區(qū)試點(diǎn)撤銷(xiāo)街道辦改設(shè)社區(qū)服務(wù)中心的基礎(chǔ)上，于2012年5月底前在全市范圍內(nèi)撤銷(xiāo)街道黨工委和街道辦事處，以期深入推進(jìn)城市基層治理體制改革(10)甄澄、柳路：《貴陽(yáng)“街道辦”將成為歷史》，《光明日?qǐng)?bào)》2012年2月21日；本報(bào)專(zhuān)題調(diào)研組：《從“衙門(mén)”到“家門(mén)”——城市基層管理體制改革的“貴陽(yáng)探索”》，《光明日?qǐng)?bào)》2012年2月21日。。但此后的實(shí)踐表明，這種治理模式雖然取得了一定成效，但不適應(yīng)基層服務(wù)管理和社會(huì)治理的需要。有鑒于此，該市于2019年12月出臺(tái)《關(guān)于強(qiáng)化黨建引領(lǐng)推進(jìn)城市基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的意見(jiàn)》，要求撤銷(xiāo)全市社區(qū)服務(wù)中心，重建街道黨工委和街道辦事處(11)金毛毛：《構(gòu)建城市基層黨建工作新格局 引領(lǐng)助推城市基層治理效能提升》，《貴陽(yáng)日?qǐng)?bào)》2020年1月21日。。即使是銅陵，這個(gè)以基層治理創(chuàng)新而著稱(chēng)的城市，也于近年悄然恢復(fù)了部分辦事處的設(shè)置，并明確其為正科級(jí)規(guī)格的縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)，履行所轄范圍內(nèi)的管理服務(wù)職責(zé)，只不過(guò)這一次，銅陵市沒(méi)有在各辦事處前冠以“街道”二字，而是直接稱(chēng)為“新城辦事處”“新橋辦事處”等(12)李繼濤、李莉：《銅官區(qū)新城辦事處成立》，《銅陵日?qǐng)?bào)》2018年12月14日。。

由此可見(jiàn)，街道辦的存廢進(jìn)退一直是城市街居體制改革的焦點(diǎn)議題。那么，究竟應(yīng)該如何定位街道辦的職能，街道辦的發(fā)展將何去何從？本文嘗試以波蘭尼提出的“雙向運(yùn)動(dòng)”理論為分析視角(13)[匈牙利]波蘭尼：《巨變：當(dāng)代政治與經(jīng)濟(jì)的起源》，黃樹(shù)民譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年版，第238—243、238、241—242頁(yè)。，運(yùn)用登哈特關(guān)于行政日志的研究方法(14)[美]登哈特：《公共組織理論》，扶松茂、丁力譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011年版，第228—238頁(yè)。，將靜態(tài)的街道辦職能轉(zhuǎn)化為動(dòng)態(tài)的行政過(guò)程，并在深入訪談的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)梳理街道辦職能的變遷歷程及其內(nèi)在邏輯，以期從歷史縱深的角度理解中國(guó)城市街居體制改革的路徑選擇和現(xiàn)實(shí)困境，并為恰當(dāng)定位街道辦的職能提供一個(gè)經(jīng)驗(yàn)層面的個(gè)案借鑒。

二、“雙向運(yùn)動(dòng)”：一個(gè)分析視角(15)這一分析視角得益于馬駿教授的指導(dǎo)和啟發(fā)，參見(jiàn)馬駿、顏昌武：《廣東行政改革三十年：回顧與展望》，《中國(guó)行政管理》2008年第S1期。

改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)行政體制改革，一直是海內(nèi)外眾多學(xué)者關(guān)注的熱點(diǎn)話題(16)馬駿：《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)變遷與國(guó)家重建：改革以來(lái)的中國(guó)》，《公共行政評(píng)論》2010年第3期。，但現(xiàn)有文獻(xiàn)較少關(guān)注中國(guó)行政體制改革背后的推動(dòng)力，而只有充分了解中國(guó)城市街居體制改革的推動(dòng)力，才能更好地把握我們?cè)谕七M(jìn)城市治理現(xiàn)代化進(jìn)程中所面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。這就意味著，深入地分析和理解中國(guó)城市街居治理改革，我們需要一個(gè)更加廣闊的分析視野。本文認(rèn)為，波蘭尼在其名著《巨變：當(dāng)代政治與經(jīng)濟(jì)的起源》中所提出的“雙向運(yùn)動(dòng)”理論，為我們更好地理解中國(guó)城市街居體制改革提供了一個(gè)分析視角。盡管距離波蘭尼提出這一理論已過(guò)去70余年，但該理論的影響與重要性卻與日俱增，正如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主斯蒂格利茨所指出的，波蘭尼所提出的問(wèn)題和視野并沒(méi)有喪失它的卓越性，以至于人們會(huì)覺(jué)得這本書(shū)“幾乎就像是在評(píng)論當(dāng)代議題”(17)[英]波蘭尼：《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》，馮鋼、劉陽(yáng)譯，杭州：浙江人民出版社，2007年版，前言第1頁(yè)。。

“雙向運(yùn)動(dòng)”理論是波蘭尼基于歐洲文明從前工業(yè)時(shí)代到工業(yè)化時(shí)代的大轉(zhuǎn)型而提出來(lái)的(18)顏昌武：《中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)中的城鄉(xiāng)關(guān)系——一個(gè)非對(duì)稱(chēng)雙向運(yùn)動(dòng)的分析視角》，《南京社會(huì)科學(xué)》2020年第1期。。波蘭尼認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)的基礎(chǔ)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，若要理解現(xiàn)代國(guó)家遭遇的各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題以及政治與行政問(wèn)題，就必須從當(dāng)代政治經(jīng)濟(jì)的起源入手。在波蘭尼看來(lái)，現(xiàn)代社會(huì)的原動(dòng)力由一種雙向運(yùn)動(dòng)支配著，一邊是市場(chǎng)的不斷擴(kuò)張，一邊是對(duì)市場(chǎng)擴(kuò)張予以扼制的反向運(yùn)動(dòng)，這一反向運(yùn)動(dòng)旨在保護(hù)社會(huì)免受市場(chǎng)的侵蝕，可以稱(chēng)之為社會(huì)保護(hù)運(yùn)動(dòng)。市場(chǎng)的不斷擴(kuò)張?bào)w現(xiàn)在市場(chǎng)體系急速地發(fā)展，它吞噬了時(shí)間與空間，而且借著銀行貨幣的創(chuàng)造，產(chǎn)生了前所未有的動(dòng)力，使得市場(chǎng)能夠從社會(huì)中獨(dú)立出來(lái)，異化成為人類(lèi)社會(huì)乃至整個(gè)自然的最高法則。如果任由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)按照其自身的法則運(yùn)行，必將對(duì)整個(gè)人類(lèi)社會(huì)產(chǎn)生全面而持久的危害，旨在保護(hù)社會(huì)免遭市場(chǎng)吞噬的反向運(yùn)動(dòng)由此應(yīng)運(yùn)而生(19)[匈牙利]波蘭尼：《巨變：當(dāng)代政治與經(jīng)濟(jì)的起源》，黃樹(shù)民譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年版，第238—243、238、241—242頁(yè)。。

波蘭尼概括說(shuō)，這種雙向運(yùn)動(dòng)可被視為兩種組織原則在社會(huì)中的作用，兩者各有自身獨(dú)特的制度目的、運(yùn)作方式以及特定社會(huì)力量的支持。前者遵循的是“經(jīng)濟(jì)自由主義原則”，旨在建立一個(gè)受到市場(chǎng)主體支持的、以自由放任和自由貿(mào)易為手段的自律性市場(chǎng)；后者崇尚的是“社會(huì)保護(hù)原則”，旨在通過(guò)保護(hù)性立法、限制性工會(huì)和干涉性手段，保護(hù)人類(lèi)、自然與生產(chǎn)組織免遭市場(chǎng)的侵蝕(20)[匈牙利]波蘭尼：《巨變：當(dāng)代政治與經(jīng)濟(jì)的起源》，黃樹(shù)民譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年版，第238—243、238、241—242頁(yè)。。

這兩種運(yùn)動(dòng)都會(huì)對(duì)政府職能的變革產(chǎn)生深刻的影響。一般來(lái)說(shuō)，自由放任運(yùn)動(dòng)將會(huì)首先發(fā)揮作用，在其影響下，政府將會(huì)減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，盡可能地讓市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)揮作用，最終使得市場(chǎng)成為最基本的資源配置機(jī)制。然而，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)總是伴隨著巨大的社會(huì)和環(huán)境代價(jià)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各種保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)必然會(huì)出現(xiàn)，以要求政府采取行動(dòng)來(lái)對(duì)企業(yè)活動(dòng)進(jìn)行一定程度的監(jiān)督，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行管制，并在保持個(gè)人自由的同時(shí)承擔(dān)起一部分社會(huì)責(zé)任，例如對(duì)窮人進(jìn)行救濟(jì)，對(duì)失業(yè)者提供一定的保障，等等。

誠(chéng)如馬駿所指出的，波蘭尼所說(shuō)的這種“雙向運(yùn)動(dòng)”構(gòu)成了中國(guó)行政體制改革的兩大基本推動(dòng)力(21)馬駿：《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)變遷與國(guó)家重建：改革以來(lái)的中國(guó)》，《公共行政評(píng)論》2010年第3期。。不過(guò)，在改革的不同階段，這兩項(xiàng)運(yùn)動(dòng)對(duì)政府改革的影響程度是不同的。在改革的前一階段，由于我們需要從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡到現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，所以當(dāng)時(shí)的街居體制改革主要是在市場(chǎng)化的推動(dòng)下而展開(kāi)的，其核心是要適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求而轉(zhuǎn)變街居職能。大體上，至少在2004年以前，中國(guó)大多數(shù)城市的街居體制改革主要是在市場(chǎng)化這個(gè)單向運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下進(jìn)行的。21世紀(jì)初期以來(lái)，隨著各種社會(huì)問(wèn)題的凸顯和城市居民自我保護(hù)意識(shí)的提升，各種保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)蓬勃發(fā)展。特別是黨的十八大以來(lái)，一些城市的街居體制改革開(kāi)始回應(yīng)這些社會(huì)問(wèn)題，并采取一系列措施來(lái)糾正市場(chǎng)化擴(kuò)張運(yùn)動(dòng)所帶來(lái)的負(fù)面影響(22)李錦峰、俞祖成：《現(xiàn)代城市化的“反向運(yùn)動(dòng)”與基層治理的中國(guó)邏輯——基于上海創(chuàng)新社會(huì)治理實(shí)踐的理論思考》，《政治學(xué)研究》2021年第1期。。G市A街道辦改革開(kāi)放以來(lái)的職能變遷，就較好地體現(xiàn)了市場(chǎng)化擴(kuò)張運(yùn)動(dòng)和反向性保護(hù)運(yùn)動(dòng)這一雙向運(yùn)動(dòng)邏輯。

三、研究方法和案例選擇

登哈特在其名著《公共組織理論》中提出了“行政日志”(the administrative journal)的概念，為我們分析城市街居體制的變革提供了一種方法論上的指引。行政日志是一種幫助我們從理論與實(shí)踐相聯(lián)系的角度來(lái)理解公共組織的實(shí)用工具，它能夠使我們將理論與我們?cè)谛姓h(huán)境中的想法、感受和行動(dòng)連接起來(lái)。在登哈特看來(lái)，人們?cè)诠步M織中常常埋首于眼前的事，以致其注意力一直停留在任務(wù)—經(jīng)驗(yàn)層次，幾乎沒(méi)有時(shí)間去反思，更談不上從反思中開(kāi)展有見(jiàn)識(shí)的學(xué)習(xí)，因而我們有必要認(rèn)真探討我們的日常行政過(guò)程，以便更有效地理解和運(yùn)用我們的經(jīng)驗(yàn)(23)[美]登哈特：《公共組織理論》，扶松茂、丁力譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011年版，第169—170、171—172、170頁(yè)。。

行政日志主要包括四種不同的形式：一是外在體驗(yàn)，即記錄與公共組織相關(guān)的個(gè)人日常體驗(yàn)，如周邊環(huán)境怎樣，哪些人參與其中，我采取了何種行動(dòng)?等等。二是對(duì)外在體驗(yàn)的反省與歸納，即從體驗(yàn)的表面轉(zhuǎn)向體驗(yàn)的內(nèi)部，以便最終超越體驗(yàn)。這就要求我們更深入地理解我們所記述的動(dòng)態(tài)情境，如對(duì)這些相關(guān)的事項(xiàng)體驗(yàn)?zāi)軌蛱峁┰鯓拥慕忉專(zhuān)谶@一體驗(yàn)我能對(duì)組織的過(guò)程運(yùn)作提出哪些建議?等等。三是內(nèi)在體驗(yàn)，即以第一人稱(chēng)的立場(chǎng)，追問(wèn)體驗(yàn)如何在情緒、理智和精神上影響我們，如我對(duì)發(fā)生的事情感覺(jué)如何,我最強(qiáng)烈的情緒是怎樣的,我是感受到壓力還是得到解脫?等等。四是對(duì)內(nèi)在體驗(yàn)的反省與歸納，即深入到體驗(yàn)的更深處，在直接的體驗(yàn)與更廣闊的觀點(diǎn)之間建立一種聯(lián)系，如如何比較我此刻的內(nèi)在體驗(yàn)與前一時(shí)刻的內(nèi)在體驗(yàn)，這一體驗(yàn)如何與一些類(lèi)似的體驗(yàn)相關(guān)聯(lián)，我是否忽視了那些容易被忽視的體驗(yàn)?等等(24)[美]登哈特：《公共組織理論》，扶松茂、丁力譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011年版，第169—170、171—172、170頁(yè)。。行政日志表明，我們對(duì)組織生活的理解，既受到我們內(nèi)在體驗(yàn)的指引，也受到我們外在體驗(yàn)的指引，因而“需要以一種完整的人格全身心地投入從自身經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)的過(guò)程”(25)[美]登哈特：《公共組織理論》，扶松茂、丁力譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011年版，第169—170、171—172、170頁(yè)。。

我們選取了G市A街為例來(lái)開(kāi)展研究，以便更為直觀地呈現(xiàn)我們的行政日志。A街前身為1950年成立的A鄉(xiāng)，現(xiàn)為G市中心城區(qū)H區(qū)18條行政街道之一，管轄面積4.43平方公里，下設(shè)15個(gè)社區(qū)。截至2020年底，全街有常住人口11萬(wàn)余人，流動(dòng)人口約3萬(wàn)人。A街辦事處現(xiàn)有公務(wù)員36人，其中街領(lǐng)導(dǎo)班子成員13人；另有事業(yè)編制人員18人，各類(lèi)編外人員約500人。本文之所以選擇A街為研究對(duì)象，一是因?yàn)樵贕市街居體制改革的歷史進(jìn)程中，A街多次被選為試點(diǎn)單位，對(duì)市場(chǎng)化運(yùn)動(dòng)與保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)有著“先行先試”的實(shí)踐感知，具有典型代表性；二是筆者的實(shí)踐經(jīng)歷以及可以借助A街辦事處實(shí)際工作者的真實(shí)工作體驗(yàn)的便利。

我們運(yùn)用行政日志理論，輔助使用參與式觀察法和深入訪談法，搜集整理了A街近30年的文件、工作安排、會(huì)議紀(jì)要、工作總結(jié)等資料，并在重點(diǎn)分析某些節(jié)點(diǎn)年份工作內(nèi)容的基礎(chǔ)上，將靜態(tài)的文獻(xiàn)資料轉(zhuǎn)化為動(dòng)態(tài)的行政過(guò)程，以期探討街道辦職能變遷的內(nèi)在邏輯，進(jìn)而反思其職能定位和發(fā)展方向。

四、市場(chǎng)化擴(kuò)張運(yùn)動(dòng)下的A街道辦

改革開(kāi)放之初，黨中央決定將工作重心從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)向“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”。1984年10月，黨的十二屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，標(biāo)志著以城市為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體制改革全面展開(kāi)。與此相適應(yīng)，街道辦事處這一城市基層組織的角色轉(zhuǎn)變與職能調(diào)整的帷幕也隨之被拉開(kāi)。

20世紀(jì)80年代初，為了落實(shí)青年就業(yè)和安置回城知青，一些城市的街道辦開(kāi)始興辦各種形式的街辦經(jīng)濟(jì)、居辦經(jīng)濟(jì)和合作聯(lián)社，有效地推動(dòng)了就業(yè)安置工作，也為促進(jìn)街道工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)、提升街道治理能力奠定了基礎(chǔ)。但總體看來(lái)，在90年代之前，街道辦的各方面職能都未能充分地顯現(xiàn)出來(lái)，其中一個(gè)很重要的原因是，作為街道辦母體的市轄區(qū)政府的功能沒(méi)有被激活，很少擁有實(shí)際的事權(quán)和財(cái)權(quán)，“連蓋一個(gè)廁所也要上面批”(26)浦興祖：《特大城市城區(qū)管理體制的改革走向——兼談“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”之提法》，《政治學(xué)研究》1998年第3期。。以上海為代表的特大城市最早意識(shí)到合理配置市轄區(qū)管理權(quán)限的重要性。1988年6月，時(shí)任上海市市長(zhǎng)的朱镕基提出“把權(quán)力下放給區(qū)縣，把區(qū)縣搞活”，并強(qiáng)調(diào)“12個(gè)區(qū)長(zhǎng)都是‘市長(zhǎng)’”，要全面負(fù)責(zé)起轄區(qū)事務(wù)(27)《朱镕基上海講話實(shí)錄》，北京：人民出版社，2013年版，第83—84頁(yè)。。此后，上海市啟動(dòng)城市管理體制改革，率先在全國(guó)推行“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制，逐步引導(dǎo)市、區(qū)兩級(jí)政府將管理重心下沉到街道和社區(qū)，以期激發(fā)城市基層治理活力。這一改革隨后在北京、武漢等多個(gè)城市鋪開(kāi)，極大地提升了區(qū)縣和街道辦的積極性和自主性，形成了“過(guò)去一個(gè)市長(zhǎng)急，現(xiàn)在十來(lái)個(gè)區(qū)長(zhǎng)急、數(shù)百個(gè)街道主任忙”的城市治理景觀(28)顏昌武：《我國(guó)市轄區(qū)政府間競(jìng)爭(zhēng)：制度環(huán)境與策略選擇》，《社會(huì)主義研究》2008年第5期。。

身處改革開(kāi)放前沿地帶，G市的經(jīng)濟(jì)騰飛得益于政策上的“先行一步”，更得益于市場(chǎng)化改革實(shí)踐上的“先行一步”(29)[美]傅高義：《先行一步：改革中的廣東》，凌可豐、丁安華譯，廣州：廣東人民出版社，2008年版，第355—374頁(yè)。。市場(chǎng)化改革不僅是G市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本驅(qū)動(dòng)力，也是G市城市管理體制改革的基本驅(qū)動(dòng)力?？梢哉f(shuō)，G市市場(chǎng)化改革的歷史，既是一部不斷深化城市經(jīng)濟(jì)體制改革的歷史，也是一部不斷深化城市管理體制改革、不斷放權(quán)區(qū)街、激活區(qū)街的歷史。早在1987年，G市就召開(kāi)了全市第一次區(qū)街工作會(huì)議，要求下放權(quán)力到區(qū)街，加快區(qū)街經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1990年召開(kāi)的全市第二次區(qū)街工作會(huì)議，強(qiáng)調(diào)要正確評(píng)價(jià)區(qū)街經(jīng)濟(jì)的地位和作用，各部門(mén)要為區(qū)街經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供服務(wù)。A街的街辦經(jīng)濟(jì)由此迎來(lái)了又一個(gè)春天。

A街的街辦經(jīng)濟(jì)由來(lái)已久。最早在1958年全民大煉鋼鐵時(shí)，為了解決婦女就業(yè)需求，把走出家門(mén)的婦女組織起來(lái)，A街就辦起了小企業(yè)。改革開(kāi)放后，各級(jí)政府的工作重心開(kāi)始轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，這為街辦經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。A街搶抓機(jī)遇，于1990年新設(shè)立了商貿(mào)公司、民政公司、勞動(dòng)服務(wù)公司和物資貿(mào)易公司，加上原有的工業(yè)公司，A街專(zhuān)門(mén)從事經(jīng)濟(jì)管理和街辦經(jīng)濟(jì)發(fā)展的部門(mén)共有五個(gè)，占街屬機(jī)構(gòu)總數(shù)的一半(見(jiàn)表1)。這五大公司的主要職能是，對(duì)街辦企業(yè)實(shí)施全面的經(jīng)營(yíng)管理，包括貫徹落實(shí)市、區(qū)兩級(jí)相關(guān)政策、制定街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、開(kāi)辦新企業(yè)、開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品、籌措管理資金，等等?？梢哉f(shuō)，A街這一段時(shí)間的主要精力在于發(fā)展街辦經(jīng)濟(jì)。

表1 A街辦事處內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其職能一覽表(1991年)

1992年10月，黨的十四大確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)。按照這一目標(biāo)的要求，政府要自覺(jué)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)管理職能，建立健全宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系，使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用。為了落實(shí)這一要求，G市于1994年召開(kāi)全市第三次區(qū)街工作會(huì)議，強(qiáng)調(diào)要通過(guò)改革“切實(shí)改變過(guò)去用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)辦法管理經(jīng)濟(jì)的做法”。隨后，G市在先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上作出《關(guān)于深化城市管理體制改革的決定》，明確提出要“賦予區(qū)、街更大的管理責(zé)任和管理權(quán)限”，強(qiáng)調(diào)“街道、居委會(huì)的工作只能加強(qiáng)，不能削弱”，并強(qiáng)調(diào)在下放事權(quán)時(shí)，要把“政府的管理職能與企業(yè)職能、事業(yè)職能、社會(huì)職能分離開(kāi)來(lái)”。

A街響應(yīng)改革要求，積極推進(jìn)街道職能轉(zhuǎn)變，幫助街辦集體企業(yè)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)制，扶持街道個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，興辦掛靠企業(yè)，并積極發(fā)展社區(qū)服務(wù)性組織。

一是進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)街道職能轉(zhuǎn)變。1998年，A街成立經(jīng)濟(jì)管理科，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)管理和服務(wù)工作。根據(jù)H區(qū)編辦的批復(fù)，A街經(jīng)濟(jì)管理科的職能定位于如下幾個(gè)方面：(1)代表街道辦事處管理和檢查監(jiān)督國(guó)有、集體資產(chǎn)，并保值增值；(2)結(jié)合社區(qū)建設(shè)和服務(wù)，拓寬經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域，推動(dòng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；(3)指導(dǎo)街道經(jīng)濟(jì)組織搞好管理，為企業(yè)提供政策和信息等各種服務(wù)，促進(jìn)企業(yè)提高經(jīng)濟(jì)效益；(4)負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作和在地統(tǒng)計(jì)工作；(5)協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。

二是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求，助推轄區(qū)國(guó)有、集體企業(yè)順利轉(zhuǎn)制。從1997年起，A街開(kāi)始部署街道自辦企業(yè)的轉(zhuǎn)制工作。隨后，A街積極開(kāi)展對(duì)街辦企業(yè)全面細(xì)致的摸查工作，多次召開(kāi)有關(guān)人員座談會(huì)，收集第一手材料，在此基礎(chǔ)上成立了工作小組，并制定了具體的轉(zhuǎn)制方案。僅1998—1999年這兩年，就完成了10家轄區(qū)企業(yè)的轉(zhuǎn)制工作。到2003年，轄區(qū)企業(yè)改制工作基本完成。

三是扶持和助推個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從20世紀(jì)90年代末期開(kāi)始，A街逐步出臺(tái)各種舉措，以鼓勵(lì)轄區(qū)個(gè)私經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這些舉措包括：為個(gè)體企業(yè)開(kāi)辦代理建帳服務(wù)，加強(qiáng)勞動(dòng)保障建設(shè)，并通過(guò)優(yōu)化服務(wù)對(duì)企業(yè)的發(fā)展予以扶持。為了給轄區(qū)個(gè)私經(jīng)濟(jì)提供基礎(chǔ)設(shè)施方面的保障，A街還先后建成了總面積近萬(wàn)余平方米的四大市場(chǎng)。

四是積極發(fā)展社區(qū)服務(wù)組織，向居民提供有償服務(wù)。這一時(shí)期，A街先后組建了三個(gè)社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，并對(duì)其承擔(dān)管理和監(jiān)督職能。這三個(gè)服務(wù)機(jī)構(gòu)旨在為社區(qū)居民提供部分有償服務(wù)(見(jiàn)表2)。

表2 A街社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)一覽表(2001年)

2000年，A街進(jìn)行了新一輪的機(jī)構(gòu)調(diào)整，新成立社區(qū)服務(wù)中心和土地開(kāi)發(fā)中心，并將原五大公司合并成聯(lián)合發(fā)展公司。截至2000年底，A街共設(shè)有黨辦(文化站)、行政辦、民政科、計(jì)生辦、城管科、城監(jiān)中隊(duì)、綜治辦、法律服務(wù)所、經(jīng)管科、社區(qū)發(fā)展中心、聯(lián)合發(fā)展公司、社區(qū)服務(wù)中心、土地開(kāi)發(fā)中心和武裝部等14個(gè)部門(mén)，各部門(mén)分別承擔(dān)黨務(wù)、群團(tuán)、民政、計(jì)生、城市管理、社會(huì)治安綜合治理、人武、社區(qū)文化、司法服務(wù)、社區(qū)服務(wù)和街道經(jīng)濟(jì)管理等工作。

與改革前相比，一個(gè)明顯的變化就是，直接面向居民服務(wù)的機(jī)構(gòu)數(shù)量增加了，也進(jìn)一步專(zhuān)業(yè)化了。以往只有城管科、居民科和環(huán)衛(wèi)站是面向居民的，改革后，面向居民服務(wù)的機(jī)構(gòu)增加了民政科、法律服務(wù)所、社區(qū)發(fā)展中心和社區(qū)服務(wù)中心等，這使得A街社區(qū)服務(wù)的功能得以凸顯。另一個(gè)明顯的變化是，成立聯(lián)合發(fā)展公司并增設(shè)經(jīng)管科。這一變化表明，A街在履行經(jīng)濟(jì)職能的方式和內(nèi)容上發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步脫離了資產(chǎn)所有者和直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角色。此后一段時(shí)間，通過(guò)招商引資、跑項(xiàng)目、抓稅源等來(lái)完成區(qū)里下達(dá)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)，成為A街工作的重中之重。在當(dāng)時(shí)的街道經(jīng)濟(jì)工作中，流行的說(shuō)法是：“在所有的考核指標(biāo)中，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上來(lái)了，其他指標(biāo)上不來(lái)，問(wèn)題不大；其他指標(biāo)上來(lái)了，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上不來(lái)，意義不大”；“在所有的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)中，稅收指標(biāo)上來(lái)了，其他指標(biāo)上不來(lái)，問(wèn)題不大；稅收指標(biāo)上不來(lái)，其他指標(biāo)上來(lái)了，意義不大”(30)顏昌武：《我國(guó)市轄區(qū)政府間競(jìng)爭(zhēng)：制度環(huán)境與策略選擇》，《社會(huì)主義研究》2008年第5期。。

市場(chǎng)化改革不僅激活了街道辦的活力，也使得街道辦的職能和性質(zhì)發(fā)生了深刻改變，即從單一民政型的派出機(jī)構(gòu)，變成了幾乎涵蓋一級(jí)政府全部行政管理職能的管理層級(jí)，其承擔(dān)的具體職能涵蓋居民、民政、司法、治安、交通、綠化、環(huán)保、人防、文教、市場(chǎng)監(jiān)管、應(yīng)急管理、市容衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)等方方面面，逐漸形成了“準(zhǔn)政府”的角色地位(31)王運(yùn)寶：《街道辦的55年》，《決策》2011年第10期。。

五、保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)下的A街道辦

市場(chǎng)化擴(kuò)張運(yùn)動(dòng)促進(jìn)了城市的發(fā)展，成就了城市的繁榮，但是城市發(fā)展必須服從和服務(wù)于社會(huì)發(fā)展和市民發(fā)展的需要，而不是相反。習(xí)近平總書(shū)記指出：“做好城市工作，要順應(yīng)城市工作新形勢(shì)、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民城市為人民。這是我們做好城市工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！?32)《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(下)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2018年版，第78頁(yè)。正是在這樣一種內(nèi)在需求的召喚下，G市的保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)蓬勃興起，并對(duì)市場(chǎng)化擴(kuò)張運(yùn)動(dòng)的城市發(fā)展進(jìn)程進(jìn)行了兩次糾偏：第一次糾偏是明文規(guī)定街道辦不得直接參與經(jīng)濟(jì)工作，不再承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能，而是著力強(qiáng)化其公共服務(wù)與社會(huì)管理職能；第二次糾偏是要把街道辦從繁重的行政負(fù)擔(dān)中解放出來(lái)，倡導(dǎo)街道辦要“眼睛向下”，真正“對(duì)群眾負(fù)責(zé)”。

成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度是自律性市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)自我保護(hù)機(jī)制共同作用的結(jié)果。G市街居體制改革的最初動(dòng)因在于緊密而直接地為城市的經(jīng)濟(jì)中心工作服務(wù)，因而GDP尤其是稅源經(jīng)濟(jì)成為調(diào)動(dòng)區(qū)街積極性的重要指揮棒。當(dāng)市場(chǎng)化改革發(fā)展到一定程度，政府就要強(qiáng)化其公共服務(wù)的職能。在2003年“非典”危機(jī)之后，G市對(duì)傳統(tǒng)的GDP思維展開(kāi)了深刻的反思，并越來(lái)越意識(shí)到：在新的歷史條件下，政府不僅要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，更要健全社會(huì)的自我保護(hù)機(jī)制；政府不能僅僅充當(dāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主體力量，而更應(yīng)關(guān)注民生，關(guān)注公眾的健康和安全，關(guān)注社會(huì)的公平與正義，用完善的公共服務(wù)滿足公眾需求，促進(jìn)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

為了夯實(shí)服務(wù)型政府建設(shè)的根基，G市先后出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)街道工作的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)街道工作意見(jiàn)的實(shí)施辦法》和《G市街道辦事處工作規(guī)定》等一系列文件，明確規(guī)定“街道實(shí)行政企分開(kāi)，不再直接參與興辦企業(yè)和從事經(jīng)商活動(dòng)”，“不得開(kāi)辦企業(yè)、市場(chǎng)或者進(jìn)行其他營(yíng)利活動(dòng)”。根據(jù)文件要求，A街將其角色定位為“城市管理的載體和基礎(chǔ)”，其主要職能是“對(duì)街轄范圍內(nèi)的區(qū)域性、社會(huì)性、群眾性工作起統(tǒng)籌組織、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查作用”。基于這種職能定位，A街按照市、區(qū)兩級(jí)政府關(guān)于職能配置和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的規(guī)定的要求，先后于2006年和2007年兩次開(kāi)展了街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整。至2007年底，全街共設(shè)置12個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，包括黨政辦(同時(shí)負(fù)責(zé)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)工作)、監(jiān)察室(與紀(jì)工委機(jī)關(guān)合署辦公)、人民武裝部、城市管理科、社會(huì)事務(wù)管理科(同時(shí)掛民政科牌子，并負(fù)責(zé)殘聯(lián)工作)、計(jì)生辦、綜治辦、司法所、社區(qū)服務(wù)中心、勞動(dòng)保障服務(wù)中心、出租屋管理服務(wù)中心和文化站等。

調(diào)整后的主要變化體現(xiàn)在如下兩個(gè)方面：一是撤銷(xiāo)了經(jīng)濟(jì)管理科，街道辦不再承擔(dān)直接參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的職能，也不再直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不再承擔(dān)招商引資職責(zé)，而是著力于提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)以創(chuàng)造有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社區(qū)環(huán)境。二是強(qiáng)化了街道辦在城市治理中的基礎(chǔ)性作用，將主要職能集中于“居民工作、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)管理和城市管理”四大板塊。在前述12個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中，除黨政辦、監(jiān)察室和武裝部外，其他科室都是直接面向社區(qū)居民提供服務(wù)。與此同時(shí)，H區(qū)對(duì)街道辦的考核評(píng)估也進(jìn)行了相應(yīng)的改革，不再把經(jīng)濟(jì)指標(biāo)納入考核范疇，而是著力考核社區(qū)建設(shè)、社區(qū)養(yǎng)老等民生指標(biāo)，并組織社區(qū)群眾參與評(píng)議街居工作的好壞。經(jīng)過(guò)這一次糾偏，以A街為代表的各街道辦開(kāi)始將主要精力放在營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境、履行公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、強(qiáng)化城市管理和推動(dòng)社區(qū)建設(shè)上，成為G市打造服務(wù)型政府的基礎(chǔ)性力量。

如果說(shuō)第一次糾偏業(yè)已大功告成的話，那么第二次糾偏則顯得任重而道遠(yuǎn)。如前所述，市場(chǎng)化改革使街道辦的職能迅速膨脹，也使得街道辦越來(lái)越不堪重負(fù)。同時(shí)按照工作職責(zé)規(guī)定，“眼睛向下”的“居民工作”“社區(qū)服務(wù)”和“社會(huì)管理”應(yīng)成為A街辦事處主任的主要任務(wù)，但是實(shí)際中，應(yīng)對(duì)各種“眼睛向上”的臨時(shí)性、階段性、突發(fā)性任務(wù)(如突擊檢查等)和大量“一票否決”事項(xiàng)，牽扯了其大量的時(shí)間和精力。我們統(tǒng)計(jì)并整理了2007年9月1日至2008年8月31日這一階段內(nèi)A街辦事處主任參加會(huì)議以及迎接各級(jí)各類(lèi)檢查的情況(見(jiàn)表3)。

表3 A街道辦事處主任參加會(huì)議及迎接檢查情況統(tǒng)計(jì)表

窺一斑而見(jiàn)全豹。表3和表4這兩份統(tǒng)計(jì)表表明，雖然A街道辦不再承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能，但其工作類(lèi)型越來(lái)越繁雜，工作任務(wù)越來(lái)越繁重。在G市關(guān)于街道職責(zé)的相關(guān)規(guī)定中，多處強(qiáng)調(diào)街道辦事處應(yīng)“以居民工作為基礎(chǔ)”，市、區(qū)兩級(jí)職能部門(mén)“不能直接向街道辦事處下派任務(wù)、指標(biāo)或簽責(zé)任狀，不能直接對(duì)街道辦事處進(jìn)行考評(píng)”。但是，文件規(guī)定是一回事，實(shí)際執(zhí)行是另外一回事。特別是近年來(lái)，在治理重心下移的改革趨勢(shì)下，市區(qū)職能部門(mén)“活往下壓、人往上抽”，各種形式的檢查、督查、考核讓街道辦應(yīng)接不暇?？梢哉f(shuō)，越強(qiáng)調(diào)重心下移，街道承擔(dān)的責(zé)任就越重。我們統(tǒng)計(jì)并整理了2018年全年A街迎接檢查的情況(見(jiàn)表4)。

表4 A街2018年全年迎接檢查情況統(tǒng)計(jì)表

由表4可見(jiàn)，時(shí)至今日，街道辦的日常工作仍主要是圍繞上級(jí)指揮棒在轉(zhuǎn)，其工作重點(diǎn)主要還是完成上級(jí)指定或交辦的各項(xiàng)任務(wù)，可謂“為上級(jí)服務(wù)事情多、為居民服務(wù)精力少”(33)袁則文：《現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)視野下的街道辦事處制度研究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2021年版，第189頁(yè)。。街道辦疲于應(yīng)付，就會(huì)將任務(wù)進(jìn)一步下沉，使得原本作為城市居民自治組織的居民委員會(huì)不得不淪為街道辦的“腳”，這不僅加劇了居委會(huì)的行政化趨勢(shì)，也拉大了街居和居民之間的距離。我們必須把街道辦從對(duì)上負(fù)責(zé)的行政事務(wù)中解放出來(lái)，將社會(huì)的、人的內(nèi)容重新拉回到街道辦的工作職責(zé)中，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建起作為“人居”場(chǎng)所的城市。從這個(gè)意義來(lái)講，所謂保護(hù)性的反向運(yùn)動(dòng)，就是要站在以人民為中心的立場(chǎng)上對(duì)發(fā)展路徑進(jìn)行完善與優(yōu)化(34)李錦峰、俞祖成：《現(xiàn)代城市化的“反向運(yùn)動(dòng)”與基層治理的中國(guó)邏輯——基于上海創(chuàng)新社會(huì)治理實(shí)踐的理論思考》，《政治學(xué)研究》2021年第1期。。

六、結(jié)論與展望

街居是城市治理的基礎(chǔ)單元，街居工作是城市工作的基石。我們以“雙向運(yùn)動(dòng)”理論為分析視角，以“行政日志”為方法論指引，對(duì)G市A街道辦事處改革開(kāi)放以來(lái)的發(fā)展歷程進(jìn)行了探討。我們的研究表明：首先，城市街居體制改革是中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)這一宏大進(jìn)程的一個(gè)微觀縮影，構(gòu)成了現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的基礎(chǔ)性一環(huán)。街道辦是國(guó)家權(quán)力在基層社會(huì)的延伸，它不僅將國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)三者間的復(fù)雜互動(dòng)關(guān)系濃縮在一個(gè)微小范圍內(nèi)，也反映了政府系統(tǒng)內(nèi)權(quán)力關(guān)系與條塊關(guān)系的錯(cuò)綜復(fù)雜。其次，城市街居體制改革的推動(dòng)力，既源于市場(chǎng)化改革——正是市場(chǎng)化改革激活了街道辦的活力、促進(jìn)了城市的發(fā)展，也源于與之相對(duì)應(yīng)的保護(hù)性運(yùn)動(dòng)——正是保護(hù)性運(yùn)動(dòng)對(duì)市場(chǎng)化的城市發(fā)展進(jìn)程進(jìn)行了兩次糾偏。因而深化街居體制改革的著眼點(diǎn)，始終是緊密而直接地為政府的中心工作服務(wù)，又始終立足于城市居民的現(xiàn)實(shí)需要。最后，如何合理定位街道辦事處的職能，如何看待街道辦的存廢進(jìn)退，始終是深化街居體制改革的關(guān)鍵和難點(diǎn)。

社會(huì)是不斷發(fā)展變化的，與此相適應(yīng)，政府職能也處于不斷的調(diào)整變化中。街道辦職能究竟如何定位，街道辦究竟何去何從，根本上取決于社會(huì)發(fā)展與人民的需求。政府的重要使命在于為人民群眾提供公共服務(wù)，而街道辦事處作為政府的派出機(jī)關(guān)，其主要職責(zé)還是服務(wù)老百姓，滿足城市居民的需求，回應(yīng)居民的訴求。盡管街道辦事處不再承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能，但由于法律法規(guī)的缺位、職權(quán)不對(duì)等、考核指標(biāo)設(shè)置不合理等問(wèn)題的存在，街道干部仍疲于應(yīng)付各種繁重的工作任務(wù)，街道辦實(shí)際承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)已經(jīng)超出其作為派出機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍及其承受能力。當(dāng)務(wù)之急是將街道辦從眾多繁雜的工作事務(wù)中解脫出來(lái)，使其回歸以人民為中心的職能定位。這就要求加快基層街居體制改革的步伐：一是出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，厘清街道辦的權(quán)責(zé)清單，明確街道的歸口管理部門(mén)，嚴(yán)格禁止市、區(qū)政府隨意將其分內(nèi)工作轉(zhuǎn)嫁給街道辦，使街道辦能夠?qū)Ｗ⒂诠卜?wù)，堵住各級(jí)政府間“甩責(zé)”的漏洞；二是堅(jiān)持職權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，以“明責(zé)”為基礎(chǔ)，賦予街道辦與責(zé)任相對(duì)應(yīng)的人、財(cái)、物的使用權(quán)，為街道辦開(kāi)展公共服務(wù)提供支持與保障；三是完善考核評(píng)價(jià)體系，改變過(guò)去自上而下的督查考核方式，引入居民評(píng)價(jià)機(jī)制，提升考核評(píng)價(jià)體系的引導(dǎo)作用。我們期待，無(wú)論今后對(duì)街道辦事處進(jìn)行何種設(shè)計(jì)，街道這一具有中國(guó)特色的產(chǎn)物，都將會(huì)向更好地服務(wù)居民、更好地促進(jìn)居民自治的方向發(fā)展。