李崇旦

(杭州市地鐵集團有限責任公司，310016，杭州 ∥ 高級經濟師)

隨著中國城市化進程加速推進，城市更新與城市運營是各地發(fā)展面臨的重大課題。結合國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略倡導的集約節(jié)約利用土地以及資源節(jié)約型的精細化發(fā)展模式，采用TOD(交通引導發(fā)展)模式已成為城市發(fā)展的必選項[1]。TOD指的是以公共交通為導向的發(fā)展模式，主要以城市軌道交通站點為中心，以300～800 m或5～10 min步行路程為半徑建立區(qū)域中心或城市中心，對周邊土地進行高密度混合使用開發(fā)，形成滿足居住、工作、購物、娛樂、出行、休憩等需求的多功能社區(qū)，實現(xiàn)生產、生活、生態(tài)高度和諧統(tǒng)一。杭州市在大力推進城市軌道交通建設的同時，也在積極探索TOD模式，并取得了初步成效。

1 實施TOD模式是杭州市發(fā)展的必然選擇

1.1 優(yōu)化城市空間布局，引領城市發(fā)展

杭州目前正處在由單中心向多中心、組團式發(fā)展的演變進程中，大量的城市功能仍集中分布在杭州主城區(qū)內，造成交通擁堵、資源短缺、住房緊張等問題。杭州市軌道交通建設堅持“人跟線走”(規(guī)劃引導型、TOD模式)與“線跟人走”(交通疏散型)相結合、以“人跟線走”為主的規(guī)劃理念，對軌道交通沿線土地資源進行深度挖掘、合理規(guī)劃及綜合開發(fā)，使得產業(yè)流、人口流、資金流向軌道交通沿線集聚，由常見的“攤大餅”式的無序蔓延轉變?yōu)橛行虻难剀壍澜煌ㄗ呃劝l(fā)展，帶動沿線區(qū)域的城市有機更新、產業(yè)聚集和城市品質提升，使得城市空間布局更加合理[2]。

1.2 集約節(jié)約利用土地，實現(xiàn)城市功能復合

隨著城市快速發(fā)展，土地資源緊張狀況日趨明顯。TOD模式整合了辦公、商業(yè)、居住、文教等功能，實現(xiàn)土地的混合利用，打造了品質舒適的空間環(huán)境，有效提升了居民的生活品質。通過地上地下空間的綜合利用，構建了立體化的交通網絡和生活空間，實現(xiàn)了土地高效集約利用。特別是城市軌道交通車輛基地占地面積一般在20～50 hm2，如不進行TOD，體量巨大的工業(yè)廠房和大量裸露的軌道道床將影響城市景觀，割裂城市空間，影響周邊區(qū)域價值提升和綜合開發(fā)。通過上蓋綜合開發(fā)，車輛基地實現(xiàn)了一地兩用，提升了城市空間利用率，美化了城市環(huán)境。

1.3 拓寬融資渠道，促進可持續(xù)發(fā)展

城市軌道交通投資額大、回收期長、對政府投入依賴程度高，全生命周期運營成本高。有統(tǒng)計顯示，一條城市軌道交通線路30年的運營成本通常是其建造成本的2～6倍。通過TOD模式，建立沿線土地封閉式運作機制，將軌道交通建設帶來的土地增值外部效益內部化，通過建立補虧盈利機制，可緩解軌道交通企業(yè)還本付息壓力，促進軌道交通可持續(xù)、高質量發(fā)展[3]。

1.4 提升公共出行比例，緩解交通擁堵

實施TOD模式，一方面將大量人口向地鐵上蓋物業(yè)集聚[4]，另一方面這些居民利用便捷舒適的軌道交通出行，大量減少私家車出行，可有效緩解交通擁堵[5]。截至2019年底，杭州市軌道交通累計運送乘客22.4億乘次，承擔杭州市公共交通出行比例已攀升至34.5%。根據高德地圖發(fā)布的《2018年中國主要城市交通分析報告》，杭州已從全國百城擁堵指數(shù)前三位，下降至35位。

2 杭州市軌道交通TOD規(guī)劃理念

杭州一直堅持“地鐵+物業(yè)”“軌道+社區(qū)”的發(fā)展理念，已初步形成了杭州TOD模式，但距離TOD的“前瞻性、國際范”還有較大差距，矛盾主要集中在以下方面：

1) TOD開發(fā)理念在城市軌道交通規(guī)劃中的體現(xiàn)還不夠。目前，車站周邊大部分土地沒有按照TOD模式進行一體化規(guī)劃，而且站點周邊土地一般都分宗進行公開出讓，開發(fā)商按各自方案分別進行建設，未能實現(xiàn)地上地下空間一體化打造，業(yè)態(tài)未能很好互補，建筑風格也不相統(tǒng)一。城市軌道交通與周邊地塊也只是通過地下通道連接，未能充分發(fā)揮城市軌道交通建設的帶動引領作用。

2) TOD的進度與城市軌道交通建設未能同步，契合度不高。目前尚未出臺針對城市軌道交通TOD開發(fā)的專門規(guī)范。站點周邊各宗土地出讓時間不一致，周邊地塊無法與城市軌道交通同步設計、同步施工。地塊開發(fā)因涉及城市軌道交通保護需退界，開發(fā)過程中還需要做好城市軌道交通保護措施，造成整體建設成本增加，開發(fā)面積減少，影響城市軌道交通沿線土地使用效率和開發(fā)效益。同時還存在著建設過程中影響城市軌道交通運營安全的風險。

3) TOD的配套政策有待進一步完善。要做到城市軌道交通設施與周邊地塊無縫銜接、立體開發(fā)，需要一體化同步規(guī)劃、同步設計，因此，政策集成非常重要。目前存在的問題：一是在規(guī)劃編制環(huán)節(jié)，尚未編制一體化設計導則，尚未形成系統(tǒng)的TOD設計規(guī)范；二是在規(guī)劃落地環(huán)節(jié)，剛性還不夠，各做地主體更多地考慮了一級開發(fā)做地收益，對整體的城市景觀、與城市軌道交通站點有效合建、土地綜合利用等方面的考慮還有不足。因此，需進一步提升認識，從規(guī)劃源頭入手，加強頂層設計，提升TOD品質。

2.1 加強規(guī)劃引領

規(guī)劃是TOD模式的首要前提。按照城市軌道交通線網規(guī)劃、建設規(guī)劃、線路工可編制與綜合開發(fā)同步規(guī)劃的原則，梳理沿線用地，統(tǒng)籌編制綜合開發(fā)專項規(guī)劃，開展TOD項目一體化城市設計。

2.2 分級開發(fā)

綜合考慮城市軌道交通站點周邊城市功能定位及服務范圍，對站點進行不同分級，以適應不同的服務需求，實現(xiàn)差異化規(guī)劃管理和綜合開發(fā)。按照“多中心、網絡化、組團式、生態(tài)型”的原則，以及構建“一核九星、雙網融合、三江綠楔”的新型特大城市空間格局要求，將TOD分為城市級TOD、副城級TOD和社區(qū)級TOD。TOD分級開發(fā)指標如表1所示。

表1 TOD分級開發(fā)指標一覽表

1) 城市級TOD：多分布在城市重點功能區(qū)塊。以城市軌道交通站點為中心，集商業(yè)、服務、辦公、居住等多種功能于一體，周邊土地高強度開發(fā)，是城市內外交通的重要節(jié)點。如杭州云城、三江匯未來城市先行實踐區(qū)、錢江新城二期、錢江世紀城、會展新城、大城北等城市發(fā)展重點的TOD項目。

2) 副城級TOD：多分布在城市發(fā)展次中心。主要為所在區(qū)域提供綜合服務，實現(xiàn)產業(yè)導入，是城市重點功能區(qū)塊的延伸，承擔了重點發(fā)展區(qū)塊部分商業(yè)辦公功能。

3) 社區(qū)級TOD：分布于組團中心和城市外圍區(qū)域。承擔城市的主要居住功能。交通出行大多采用“P+R”模式，依托城市軌道交通出行比例高，適合打造新市鎮(zhèn)模式。

2.3 分圈層開發(fā)

圍繞城市軌道交通站點形成“138”圈層理念，即100 m以內布局商業(yè)城市地標；100至300 m范圍布局商業(yè)辦公業(yè)態(tài)、公共服務等，展現(xiàn)城市場景；300至800 m范圍布局住宅及配套，形成高品質生活空間。

核心區(qū)范圍一般為300 m以內，影響區(qū)范圍一般為800 m。根據不同級別的TOD分別明確圈層功能。

2.4 以站點為中心規(guī)劃站點周邊土地開發(fā)強度

充分利用TOD模式，集約利用土地資源，建設立體城市，推動站點周邊一體化開發(fā)建設[6]。在綜合考慮規(guī)劃區(qū)域內已建項目、保留項目、杭州市規(guī)劃管理技術規(guī)定等要求的基礎上，科學確定開發(fā)功能及規(guī)模，提升公共活力，強化空間的標志性、立體性。在站點核心區(qū)進行中高強度開發(fā)，在站點輻射影響區(qū)進行中低強度開發(fā)，實現(xiàn)TOD綜合開發(fā)效益最大化。

城市軌道交通站點周邊的土地應為高收益的土地類型，且出行發(fā)生率高。用地開發(fā)強度應自站點向外逐漸遞減，呈梯度分布，建筑密度及高度根據與站點的距離增大而逐漸降低。不同站點應根據其定位性質，確定合適的開發(fā)強度。

根據站點類型及影響距離將土地開發(fā)分為高強度區(qū)、中強度區(qū)、低強度區(qū)3類。高強度區(qū)內最高允許容積率大于4.0以上，中強度區(qū)內最高允許容積率控制在2.5～4.0之間，低強度區(qū)最高允許容積率小于2.5。

2.5 以產業(yè)為導向

以站點為核心，加強產業(yè)集聚，實現(xiàn)城市軌道交通支撐產業(yè)發(fā)展。

1) 核心區(qū)產業(yè)：宜布局服務于區(qū)域的現(xiàn)代服務產業(yè)，如商業(yè)中心、商務辦公、現(xiàn)代金融；布局相應的產業(yè)配套，如酒店、娛樂配套設施等。

2) 影響區(qū)產業(yè)：宜布局直接服務于本地社區(qū)的生活性產業(yè)服務功能，如零售商業(yè)、社區(qū)商業(yè)等。

2.6 統(tǒng)籌規(guī)劃地下空間

應鼓勵充分利用城市軌道交通站點影響范圍內的地下空間，用于交通換乘、地下商業(yè)、停車等功能[7]。在核心區(qū)范圍，應盡可能充分開發(fā)地下空間，布局交通換乘空間、商業(yè)、娛樂等功能；在輻射影響區(qū)范圍，應鼓勵進行地下空間開發(fā)，布局停車、市政等功能。應綜合考慮、統(tǒng)籌規(guī)劃研究站點周邊800 m范圍內的地下交通設施、地下基礎設施、地下商業(yè)設施、人防設施等內容，推動地下空間系統(tǒng)性、綜合性、聯(lián)通性建設，實現(xiàn)地下空間互聯(lián)互通，地上地下無縫銜接。

3 杭州市軌道交通TOD具體實踐

杭州市軌道交通TOD在2006年開始籌劃。杭州市地鐵集團有限責任公司以自主開發(fā)、合作開發(fā)等方式參與了城市軌道交通TOD項目。開發(fā)項目有七堡楊柳郡、杭州中心、武林地下商城、五常天空之城、姑娘橋彩虹天空之城等，開發(fā)面積約325萬m2。

本文以五常天空之城項目為對象，具體剖析杭州市軌道交通TOD的做法。五常天空之城項目位于杭州地鐵5號線五常車輛段，設有五常站，屬于社區(qū)級TOD。TOD地塊出讓土地面積7.8萬m2，總建筑面積134萬m2，其中：住宅建筑面積50.65萬m2，商業(yè)建筑面積7.23萬m2，辦公建筑面積15.93萬m2。配有1所48個班級的小學、3所15個班級的幼兒園、4 500 m2體育中心、8 600 m2文化中心。天空之城項目定位為“軌道+未來社區(qū)”，整合產業(yè)辦公、商業(yè)、住宅等多種業(yè)態(tài)，打造高品質TOD綜合體。天空之城項目是目前國內規(guī)模最大的車輛段TOD項目之一。為了做好天空之城項目開發(fā)，杭州地鐵積極探索TOD的路徑。

3.1 開展城市設計

在TOD模式中,通過城市設計，使各種設施功能相互配合和協(xié)調，達到空間形式的統(tǒng)一和諧，實現(xiàn)綜合效益最優(yōu)化。通過交通一體化設計,實現(xiàn)“地鐵+步行”零換乘。通過城市設計，明確規(guī)劃指標，進而調整區(qū)域控制性詳細規(guī)劃，確保設計方案與規(guī)劃指標相一致。

3.2 創(chuàng)新用地方式

與傳統(tǒng)土地開發(fā)模式不同，車輛段綜合利用并不是在“白地”上進行，而是要通過復雜的技術處理，在車輛段用地上部“無中生有”地造出一塊地，對車輛基地土地實現(xiàn)一地兩用、分層設權。

3.3 進行復合利用

五常天空之城項目圍繞地鐵五常站開發(fā)建設，核心區(qū)容積率為2.3。按照TOD理念，站點周邊300 m范圍布置了23.16萬m2的商業(yè)、辦公場所，以及社區(qū)配套服務、體育中心、文化中心、公園等設施，體現(xiàn)了核心區(qū)綜合開發(fā)的理念。在TOD項目外圍800 m影響區(qū)范圍內，主要布局住宅。由于柱網間距、荷載、限高等原因，蓋上住宅容積率為1.3，以小高層為主，提供舒適的生活空間。TOD項目的核心品質是提供舒適溫馨的公共空間和服務。天空之城項目把1/3的空間向全社會開放，無論是社區(qū)的居民還是辦公、消費人群，都可以享受項目的公共配套服務。五常天空之城剖面圖如圖1所示。

圖1 杭州五常天空之城剖面圖

3.4 地下空間互聯(lián)互通

TOD項目的核心要求是地下空間互聯(lián)互通，這也正是進行站城一體化打造的關鍵點。在地鐵五常站規(guī)劃建設時，就充分考慮與天空之城的銜接。五常站站廳層與天空之城落地區(qū)地下室無縫銜接，人流通過地下商業(yè)街可直接到達辦公區(qū)域和商業(yè)區(qū)域，然后通過商業(yè)空間提升至9 m標高，可到達上蓋區(qū)的停車庫直接入戶。

3.5 實施預留工程

為確保車輛段地塊開發(fā)技術條件成立、開發(fā)品質最優(yōu)以及土地收益最大，上蓋物業(yè)預留工程與地鐵車輛段必須同步規(guī)劃、同步設計、同步施工，實現(xiàn)一體化實施。推進過程中攻克了車輛段與上蓋物業(yè)各功能之間管線布局和接口、預留結構接口、交通出入銜接等一系列技術難題。

3.6 做到職住平衡

天空之城項目與地鐵無常站無縫銜接，通過人流動線的設計，構建多元的消費場景。緊鄰地鐵五常站布局商業(yè)活動廣場，打造集中式商業(yè)；在人流交通動線上布局了地下通道商業(yè)、黃金城道步行商街。在地鐵五常站周邊還布局了15.93萬m2的商務辦公空間；建有3 000 m2左右的獨棟辦公，適宜打造企業(yè)總部經濟；建有20 000 m2左右的辦公樓，適宜引入孵化產業(yè)。從而形成產城融合、職住平衡的活動未來社區(qū)。

4 結語

城市軌道交通TOD模式，是一項綜合性的規(guī)劃和建設，集商業(yè)策劃、業(yè)態(tài)定位、產業(yè)導入、功能布局、建筑設計、交通引導等多種專業(yè)于一體，需要強有力的領導機制作保障，需要經驗豐富的商業(yè)團隊作支撐，需要高效的建設實施能力和房產營銷能力。TOD模式可帶動城市品質提升，促進經濟發(fā)展。同時，由于其具有政策集成要求高、操盤團隊經驗要豐富、資金需求量大、收益期限比較長等特點，綜合開發(fā)難度較大，需要不斷探索，并需結合各地實際尋求適合自身的發(fā)展之路。