唐小平

(1.國家林業(yè)和草原局調查規(guī)劃設計院,北京 100714；2.國家林業(yè)和草原局國家公園監(jiān)測評估研究中心,北京 100714)

1 我國生物多樣性保護總體評價

生物多樣性是人類所依存的生態(tài)系統(tǒng)及其服務的重要基礎,關系到人類生存和發(fā)展。自1992年聯(lián)合國發(fā)起《生物多樣性公約》以來,國際社會為遏制生物多樣性喪失做出了巨大努力?！渡锒鄻有怨s》第十屆締約方大會通過了20項愛知生物多樣性目標,但據2019年聯(lián)合國生物多樣性公約秘書處發(fā)布的《全球生物多樣性展望》表明,“當前生物多樣性的喪失速度之快在人類歷史中前所未見,伴隨而來的壓力與日俱增,地球的整個生命系統(tǒng)正在遭受破壞”,超過90%的自然生境喪失[1]。現今生物多樣性滅絕的速率甚至超出了地質歷史時期前5次生物大滅絕[2]。大部分“愛知目標”無法在2020年實現,全球范圍內的自然系統(tǒng)正在持續(xù)退化,而導致自然退化的直接和間接驅動因素的影響仍在擴大[3]。

我國是全球生物多樣性最為豐富的國家之一,生態(tài)系統(tǒng)類型齊全,生物物種數量多,特有種比例高。為了保護生物多樣性,我國政府實施了一系列行之有效的措施,取得了諸多成就。如,頒布和修訂了《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國生物安全法》等與生物多樣性保護相關的法律法規(guī)；實施了三北防護林、天然林保護、退耕還林還草、野生動植物保護和自然保護區(qū)建設、珍稀瀕危物種搶救性保護、濕地保護、山水林田湖草生態(tài)保護修復等一系列重大生態(tài)工程；實行了禁止天然林商業(yè)性采伐、江河休漁限捕、草畜平衡、禁食野生動物、劃定生態(tài)保護紅線、生態(tài)效益補償等多項政策措施,強化了生態(tài)環(huán)保督察,并且將生態(tài)文明納入實現社會主義現代化和中華民族偉大復興的“五位一體”總體布局中,促使我國生物多樣性保護取得了長足進展。1)就地保護取得明顯成效。自1956年建立第一個自然保護區(qū)即廣東鼎湖山自然保護區(qū)后,我國先后建立了自然保護區(qū)、森林公園、風景名勝區(qū)、地質公園、水產種質資源保護區(qū)、濕地公園、海洋特別保護區(qū)(含海洋公園)、沙漠公園、草原公園(草原風景區(qū))、自然保護小區(qū)、野生植物原生境保護點、野生動物重要棲息地等10余類保護形式。據2020年開展自然保護地整合優(yōu)化收集到的數據統(tǒng)計,全國自然保護地數量9 700余個,面積2.1億hm2,剔除重疊后實際面積1.85億hm2,覆蓋了陸域面積的18.3%和管轄海域的3.2%。我國95%的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型、85%的重點保護野生動物種類、65%的重點保護野生植物種類、20%的珍貴天然林和50.3%的自然濕地都納入了自然保護地體系。2)遷地保護構建了較完整保護體系,建立了植物園(樹木園)近200個,保存植物2.3萬余種(約占我國植物總種數的60%)；建立250處野生動物救護繁育基地,大熊貓、朱鹮、揚子鱷等近10種瀕危動物種群開始恢復,60多種珍稀、瀕危野生動物人工繁殖成功[4]。3)珍稀瀕危物種種群大多得到恢復性增長。全國第四次野生大熊貓調查顯示,我國野外種群有1 864只,比第三次調查結果增長了16.8%[5]；朱鹮野生種群數量已由1981年再次發(fā)現時的7只擴展到現在的4 400只,受危等級由極危降為瀕危；藏羚羊20世紀80年代一度瀕危,在1995年藏羚羊總數已急劇下降至5萬～7.5萬只,目前種群恢復增長較快,數量已近30萬只。

但總體而言,我國生物多樣性下降的態(tài)勢尚未得到有效遏制,生物多樣性保護還面臨巨大挑戰(zhàn)。1)部分物種如大型食肉動物的分布區(qū)萎縮,種群數量沒有得到有效維持。哺乳動物棲息地受保護比例相對較高,而兩棲和爬行動物棲息地的受保護比例較低；水生物種特別是許多海洋物種仍面臨滅絕的風險,長江超過30%的魚類面臨滅絕的威脅[6]。2)自然保護地建設重數量、輕質量,部分保護地范圍劃定不科學、保護地破碎化和孤島化、保護地網絡連通性差等問題長期存在?，F有自然保護網絡對哺乳動物和鳥類棲息地的保護關鍵區(qū)域覆蓋比例小于20%,而對兩棲和爬行動物的棲息地,以及生態(tài)系統(tǒng)服務功能的關鍵區(qū)域覆蓋比例則更低。35個生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域仍然存在大量保護空缺,僅有7個區(qū)域內的自然保護地面積占比超過30%[7]。即使國家規(guī)劃的重點生態(tài)功能區(qū)也只有27%左右納入了各類自然保護地范圍[8]。3)生物多樣性尚未完全主流化。在生物多樣性主流化實踐中還缺少法律依據、政策支持和科學有效的方法體系,導致空間主流化、機制主流化、行業(yè)主流化和市場主流化程度參差不齊[9]。2012年國家明確提出“保護生物多樣性”、“加大自然生態(tài)系統(tǒng)保護力度”戰(zhàn)略任務后,生物多樣性主流化迎來了新的契機,但在法律、經濟、機制、技術和市場各方面都有待進一步深入和加強[10]。

2 國家公園體制引領生物多樣性主流化

2013年頒發(fā)的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了建立國家公園體制,作為建設生態(tài)文明的重大改革任務。我國實行國家公園體制目的是保持自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性,保護生物多樣性,保護生態(tài)安全屏障,給子孫后代留下珍貴的自然資產。國家公園體制實質是創(chuàng)新中國的自然生態(tài)保護制度,具有3個基本要義:1)建立統(tǒng)一規(guī)范高效的自然保護地管理體制；2)構建以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、自然公園為補充的自然保護地體系；3)突出自然生態(tài)系統(tǒng)嚴格保護、整體保護和系統(tǒng)保護,形成自然生態(tài)系統(tǒng)保護的新體制新模式。這是我國推進自然生態(tài)保護、建設美麗中國、促進人與自然和諧共生的一項重要舉措,在生物多樣性主流化方面具有引領作用。

2.1 國家公園體制成為生態(tài)文明建設的重大標志

2015年,中共中央 國務院頒發(fā)《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》,提出“建立國家公園體制,實行分級、統(tǒng)一管理,保護自然生態(tài)和自然文化遺產原真性、完整性”的要求,作為解決資源環(huán)境約束趨緊、生態(tài)問題突出的有效路徑之一。2015年9月11日,中共中央政治局審議通過了《生態(tài)文明體制改革總體方案》,提出的“建立國家公園體制”是生態(tài)文明體制改革的最大亮點,是黨中央站在實現中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度作出的重大決策,是生態(tài)文明和美麗中國建設具有全局性、統(tǒng)領性、標志性的重大制度創(chuàng)新。建立國家公園體制,一是逐步改革按照資源類型分類設置自然保護地的做法,按照山水林田湖草沙系統(tǒng)保護、綜合治理的思路分類分級設置自然保護地,使交叉重疊、多頭管理的碎片化問題得到有效解決。二是改革按部門分頭設置自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質公園、森林公園等的舊體制,組建國家公園管理局全過程統(tǒng)一管理國家公園和各類自然保護地,創(chuàng)新運營機制,健全法治保障,強化監(jiān)督管理,促進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現代化。三是以自然資源資產管理體制改革為突破口,逐步把我國自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的部分納入國家公園,由中央或委托省級政府行使全民所有自然資源資產所有權職責,實現國家所有、全民共享、世代傳承[11]。

2015年以來,國家先后選擇三江源等10個區(qū)域啟動國家公園體制試點工作,涉及12個省區(qū),試點區(qū)總面積22.33萬km2(表1)。各試點區(qū)認真踐行習近平生態(tài)文明思想,牢固樹立“生態(tài)保護第一、國家代表性、全民公益性”的國家公園理念,探索建立統(tǒng)一分級的國家公園管理體制。東北虎豹國家公園探索了中央政府直接管理模式,大熊貓、祁連山國家公園探索了中央和省級政府共同管理模式,三江源、熱帶雨林等國家公園探索了中央委托省級政府管理或省級政府委托市縣級政府管理模式。各試點區(qū)將各級各類自然保護地管理職能統(tǒng)一整合到國家公園管理機構,行使全民所有自然資源資產所有者的職責,形成資產清單和權力清單,劃清與地方政府的管理責任邊界。黑龍江、吉林2省將試點區(qū)內42項全民所有自然資源資產所有者職責移交東北虎豹國家公園管理局。青海省依托原森林公安隊伍組建國家公園警察總隊,實現了生態(tài)環(huán)境和自然資源的統(tǒng)一執(zhí)法[12]。福建省增設“國家公園監(jiān)管”執(zhí)法類別,授權武夷山國家公園行使行政執(zhí)法主體資格,設立執(zhí)法支隊行使資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責。大熊貓國家公園管理局與四川省有關部門共建生態(tài)環(huán)境保護協(xié)作機制,開展國家公園專門法庭試點。各地國家公園體制實踐,將自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護上升到各級黨委政府的主體責任,提供了生態(tài)治理的最嚴格方案,并且納入到了社會經濟發(fā)展的主渠道[13]。

表1 國家公園體制試點區(qū)概況表

2.2 國家公園體制聚焦生物多樣性保護目標

我國的國家公園將由國家批準設立并主導管理,是以國家利益為主導,具有國家象征和全球價值,代表國家形象,彰顯中華文明,國民認同度高的重要生態(tài)空間。國家公園體制是生態(tài)文明體制改革的重要制度創(chuàng)新,在社會、經濟、政策、文化等各方面具有融合性,在生態(tài)安全、生物多樣性保護方面具有全局性、引領性,有利于《生物多樣性公約》確立的保護生物多樣性、促進生物多樣性組成成分可持續(xù)利用、以公平合理方式共享遺傳資源商業(yè)利益的三大目標在更廣泛領域得以實現。

1) 形成中國特色國家公園體制理論基礎,引導全社會樹立科學的自然保護價值觀。國家公園是以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的區(qū)域,在自然保護地體系構建過程中起到引領體制改革和自然保護地治理方向的作用,國家公園將在維護國家生態(tài)安全關鍵區(qū)域的首要地位,在保護最珍貴、最重要生物多樣性集中分布區(qū)居主導地位,其保護價值和生態(tài)功能在全國自然保護地體系中居主體地位。自然保護區(qū)是自然保護地體系的基礎:一方面,由于自然保護區(qū)建立較早,搶救性地保護了眾多具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng),許多符合國家公園設立標準的自然保護區(qū)要整合為國家公園；另一方面,在許多需要嚴格保護又沒有條件設立國家公園的地方,將以自然保護區(qū)為基礎,把交叉、重疊的森林公園、地質公園等其他保護地整合在一起實行嚴格保護。自然公園在自然保護地體系中起到補充作用:一是保護對象的補充,更多地側重珍貴自然資源、地質地貌多樣性、景觀多樣性及其承載的觀賞、人文風物等；二是保護策略的補充,倡導生態(tài)資源保護與自然資源可持續(xù)利用并重；三是保護區(qū)位的補充,更多地關注城鄉(xiāng)人口集聚區(qū)、人為活動頻繁區(qū)域的生態(tài)及其資源的保護。

2) 科學有序推進國土空間開發(fā)保護頂層設計,確保國家生態(tài)安全。國家發(fā)布了《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》,在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎上,科學有序地統(tǒng)籌布局生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間,優(yōu)先在具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸防護等功能的生態(tài)功能極重要區(qū)域,以及生態(tài)極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區(qū)域設立國家公園等各類自然保護地,全部納入生態(tài)保護紅線[14]。自然保護地核心保護區(qū)原則上禁止人為活動,其他區(qū)域嚴格禁止開發(fā)性、生產性建設活動,在符合現行法律法規(guī)的前提下,除國家重大戰(zhàn)略項目外,僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動。宏觀上加強山水林田湖草沙的統(tǒng)一規(guī)劃,統(tǒng)籌保護、系統(tǒng)治理,促進自然生態(tài)系統(tǒng)完整性、連通性和生物多樣性保護修復,建立國土空間結構合理、分工明確的自然資源資產管理和生態(tài)保護工作機制,以及與之相適應的監(jiān)管體系。

3) 積極探索我國國家公園管理的市場化、社會化參與機制,建立多元資金投入機制。國家公園體制試點期間,組織動員國家公園內原住居民參與巡山管護,10個試點區(qū)選聘了管護人員4.4萬人,從生產者就地變換為生態(tài)保護者?？蒲性核?、大專院校積極參與國家公園研究,合作共建國家公園研究機構20余個,各方面爭取研究資金20余萬元,匯聚一大批多學科高水平人才,開展了一系列有國際影響力的科研和學術活動,為科學保護管理提供了有力支撐。北京師范大學在東北虎豹國家公園成立了國家林草局東北虎豹監(jiān)測與研究中心,開通了東北虎豹國家公園自然資源監(jiān)測和管理系統(tǒng)。中國科學院西北高原生物研究所在祁連山聯(lián)合成立了國家公園青海研究中心,建立國家長期科研基地,是全國首批50個長期科研基地之一。海南熱帶雨林試點區(qū)聯(lián)合4所重點科研院校組建海南國家公園研究院,建立面向全球科學家開放的研究平臺和服務交流橋梁,匯集國內外300多名生物學、生態(tài)學等多學科、多層次的優(yōu)秀人才專家?guī)臁８髟圏c區(qū)通過設置生態(tài)公益崗位、生態(tài)補償、開展特許經營等方式,多渠道籌措保護發(fā)展資金。三江源建立社會捐贈資金使用管理制度,落實基金、單位捐贈資金5 000余萬元；整合設立1.72萬個生態(tài)管護崗位,實現牧民“一戶一崗”全覆蓋,戶均年增收2.16萬元。大熊貓試點區(qū)設置公益崗位13 278個,吸納當地居民參與國家公園建設管護。祁連山試點區(qū)聘用原住居民特別是建檔立卡貧困戶參與森林、濕地、沙化土地等資源管護服務,已提供生態(tài)技術員崗位2 425個,村級草管員崗位1 000余個。

4) 建立以國家公園為中心的綠色區(qū)域發(fā)展模式,探索建立生態(tài)產業(yè)發(fā)展機制。東北虎豹試點區(qū)的黃牛養(yǎng)殖是當地居民傳統(tǒng)產業(yè),也是地方經濟的支柱產業(yè),但林下散養(yǎng)對虎豹棲息地保護影響較大,試點期間地方政府鼓勵黃牛下山,在汪清縣建成集中養(yǎng)殖1.5萬頭黃牛的扶貧基地,還將規(guī)劃建設70個牧業(yè)小區(qū),對6萬余頭放養(yǎng)黃牛分流轉移和集中飼養(yǎng)。神農架積極探索業(yè)態(tài)優(yōu)化與社區(qū)共建融合的特許經營模式,對社區(qū)居民實施新能源替代補貼,實施商業(yè)保險生態(tài)補償,扶持中藥材種植基地建設,以獎代補支持專業(yè)合作社加工和儲存基礎設施建設,原住居民年均可支配收入由試點前的10 684元增加到目前的18 304元。香格里拉普達措從以往的大眾旅游為主向生態(tài)旅游轉變,利用國家公園品牌推行生態(tài)旅游、游憩體驗業(yè)態(tài),旅游收入從2010年前不足1億元/年增長到近4億元/年,每年從旅游收入中拿出1 500萬～2 000萬元資金用于社區(qū)居民的直接經營補償和教育資助,有效帶動社區(qū)家庭增收,部分家庭年均純收入達10萬余元。武夷山試點區(qū)鼓勵引導茶農開展生態(tài)茶園改造,建設混交茶園4 050畝,提高茶葉品質,促進茶農持續(xù)穩(wěn)定增收,還贖買九曲溪上游保護地帶人工商品林2 250畝,對部分重點區(qū)域集體林權所有者年均補償319萬元。錢江源-百山祖試點區(qū)在不改變森林、林木、林地權屬的基礎上,將集體林地地役權生態(tài)補償標準提高到每畝48.2元,惠及農戶達3 700多戶,2020年還探索了耕地、茶山的保護地役權模式。

2.3 國家公園體制提升生態(tài)環(huán)境保護效能

我國現有自然保護地都是由多個部門設置的,由于頂層設計不完善,空間布局不合理,分類體系不科學,管理體制不順暢,法律法規(guī)不健全,產權責任不清晰等原因,導致多頭管理、交叉重疊。加上自然保護地建立都是由地方自下而上申報建立,缺乏系統(tǒng)規(guī)劃,保護空缺較多,碎片化、孤島化現象突出,嚴重影響了保護效能的發(fā)揮。舊的保護體制已經難以適應新形勢下生態(tài)文明建設的新要求,迫切需要改革和突破。國家公園體制強調生態(tài)系統(tǒng)的完整性、原真性保護,強調從自然地理格局、生態(tài)格局統(tǒng)籌規(guī)劃布局自然保護地體系,促進了生物多樣性保護從物種途徑向生態(tài)系統(tǒng)途徑的轉變,增強了保護成效。三江源保護“中華水塔”長江、黃河、瀾滄江水源區(qū)和冰川雪山、草原濕地等高原生態(tài)系統(tǒng),與2016年比較,草地和沙化土地植被平均蓋度分別提高了2.3個百分點和3.9個百分點,濕地植被蓋度穩(wěn)定在66%左右,明顯高于試點區(qū)外面；藏羚羊由上世紀90年代的2萬只恢復到目前的7萬余只。大熊貓國家公園大幅度提高了大熊貓野生種群及重要棲息地的保護比重(圖1),強化了生物多樣性及亞熱帶山地和亞高山森林生態(tài)系統(tǒng)保護,首次在秦嶺主峰和岷山土地嶺、大相嶺峨眉山區(qū)域發(fā)現野生大熊貓,國際上認為大熊貓已經不屬于瀕危物種。東北虎豹國家公園保護全球珍稀瀕危野生動物東北虎、東北豹及其棲息地,建成“天地空”一體化監(jiān)測體系,近年來監(jiān)測到新增野生東北虎幼虎10只、東北豹幼豹7只,平均每年能監(jiān)測到大約30只東北虎,種群數量正處于從低谷回升的階段。

圖1 大熊貓群及棲息地保護狀況變化

海南熱帶雨林試點區(qū)保護我國島嶼型熱帶雨林生態(tài)系統(tǒng)及海南長臂猿等瀕危物種,長臂猿數量在上世紀80年代僅存2群7～9只,目前海南長臂猿已增長到33只,第5種群也正在形成。

3 構建生物多樣性主流化的長效機制

生物多樣性主流化是最有效的生物多樣性保護與可持續(xù)利用措施之一。如何將生物多樣性的價值、面臨風險等因素納入到國家或地方政府的政治、經濟、社會、軍事、文化及環(huán)境保護等經濟社會發(fā)展建設主流的過程,也包括納入到企業(yè)、社區(qū)和公眾生產與生活中,使生物多樣性保護與經濟社會發(fā)展相得益彰,需要有相關法律、制度、機制等給予保障,也就是要形成生物多樣性的長效機制。

1) 進一步落實中國特色社會主義建設“五位一體”總體布局。生態(tài)文明建設納入“五位一體”建設總體布局,為人民創(chuàng)造良好生產生活環(huán)境,實現中華民族永續(xù)發(fā)展,是我國社會主義現代化發(fā)展到一定階段的必然選擇,體現了科學發(fā)展觀的基本要求。生態(tài)文明建設不僅影響自然生態(tài)保護和經濟持續(xù)健康發(fā)展,也關系到社會經濟可持續(xù)發(fā)展的各方面和全過程。生態(tài)文明理念已被寫入我國憲法,作為國家環(huán)境政策、法律和教育的思想框架,近年來還修訂了環(huán)境保護法、野生動物保護法,新頒發(fā)了生物安全法等,生態(tài)文明建設和生物多樣性保護具有法律保障。目前,最重要的是,要使全社會都深刻認識到生態(tài)環(huán)境保護和經濟發(fā)展是辯證統(tǒng)一、相輔相成的,保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產力,改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產力,需要保持生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略定力,堅持不懈地推動綠色低碳發(fā)展,推動建設人與自然和諧共生的現代化。

2) 將生態(tài)管理納入國家政策制度以及重點發(fā)展規(guī)劃,為生物多樣性保護提供主流化平臺。我國生態(tài)文明建設推出了一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠性的制度體系,通過國家機構改革解決了自然資源資產統(tǒng)一管理和國土空間用途管制,初步解決了自然保護地“九龍治水”問題,為生態(tài)系統(tǒng)完整性保護和一體化治理山水林田湖草沙提供了組織保障。還需要建立并完善國土空間開發(fā)保護制度,將生物多樣性保護作為國土空間規(guī)劃的統(tǒng)籌目標之一,加強基于生物多樣性保護的國土空間規(guī)劃,統(tǒng)籌自然保護地、基本農田與城市開發(fā)邊界等各類國土空間。從生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā),建立并完善生態(tài)保護修復制度,推進山水林田湖草沙一體化保護和修復,強化生態(tài)環(huán)境綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理,為生物多樣性保護的空間、機制、市場主流化創(chuàng)造制度保障。

3) 加快構建以國家公園為主體的自然保護地體系,守住自然生態(tài)的安全邊界。生態(tài)文明建設的核心問題就是處理好人與自然的關系,保護自然就是保護人類自身,守住自然生態(tài)安全邊界是關系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。自然保護地作為生態(tài)建設的核心載體、中華民族的寶貴財富、美麗中國的重要象征,是維護國家生態(tài)安全的底線。應堅持尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念,按照自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、整體性、系統(tǒng)性及其內在規(guī)律,推動我國自然保護地科學設置和整合優(yōu)化,建設健康穩(wěn)定高效的自然生態(tài)系統(tǒng)。將自然保護地體系全部納入生態(tài)保護紅線,構筑生物多樣性保護網絡,建立生態(tài)環(huán)境準入清單,實行重要生態(tài)空間嚴格保護的用途管制,建立完善重要生態(tài)空間轉換建設用地、農業(yè)用地的監(jiān)管機制,嚴厲查處、堅決遏制各類破壞自然生態(tài)的違法違規(guī)活動。

4) 建立多元化生態(tài)補償機制,構建生態(tài)保護者和受益者良性互動關系。采取財政轉移支付或市場交易等方式,對生態(tài)保護者因履行生態(tài)保護責任所增加的支出和付出成本予以激勵性補償,引導生態(tài)受益者履行補償義務,激勵生態(tài)保護者保護生態(tài)環(huán)境。從國家、區(qū)域等層面探索建立多元化生態(tài)補償機制,國家建立政府主導的生態(tài)保護補償機制,對劃定為自然保護地等生態(tài)功能重要區(qū)域予以國家財政補助；鼓勵區(qū)域間通過協(xié)商談判等方式建立生態(tài)保護補償機制,實現生態(tài)保護和治理的成本共擔、合作共治、效益共享。同時,探討差別化的生態(tài)補償機制,國家公園、自然保護區(qū)等嚴格保護的自然保護地,應全部納入國家財政生態(tài)補償范疇,在生態(tài)保護補償標準上給予傾斜。中央財政安排轉移支付,分級分類對自然保護地保護主體給予適當補償,綜合考慮自然保護地規(guī)模、管護成效和產業(yè)退出造成的財稅損失等因素合理確定轉移支付規(guī)模。

5) 構建綠水青山轉化為金山銀山的政策制度體系,促進生態(tài)產品價值轉化。包括生物多樣性在內的大多數生態(tài)產品具有公共物品屬性,難以通過現有市場實現其價值。應推動生態(tài)產品的外部經濟性內部化,使生態(tài)產品的價值在市場中能夠得到有效體現,生態(tài)產品有價、保護生態(tài)環(huán)境獲益應成為全社會共識。生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)具有巨大的價值,可以視為自然資本。建立生物多樣性調查監(jiān)測、生態(tài)價值核算技術方法體系。正確認識生物多樣性的直接價值、間接價值和潛在價值,逐步通過市場交易、經濟補償等手段,探索生物多樣性作為生態(tài)產品納入經濟價值核算技術體系的可行性,建立自然資源和生物多樣性開發(fā)使用成本評估機制,形成多樣化的生態(tài)產品價值實現模式和路徑。