張浩

（天津市政工程設(shè)計(jì)研究總院有限公司，天津300191）

1 引言

PPP項(xiàng)目評(píng)審是實(shí)現(xiàn)資源合理分配的關(guān)鍵，其主要目的為科學(xué)篩選適合開展PPP運(yùn)作的項(xiàng)目。但目前我國(guó)PPP評(píng)審流程程序復(fù)雜、銜接不緊密、涉及部門繁多且協(xié)調(diào)困難，嚴(yán)重浪費(fèi)著時(shí)間、人力、財(cái)力資源，阻礙著PPP項(xiàng)目的進(jìn)一步發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，財(cái)政部第一批示范項(xiàng)目平均落地周期大約15個(gè)月，第三批大約11個(gè)月，雖然較第一批示范項(xiàng)目落地周期過(guò)長(zhǎng)的問(wèn)題有了一定的改善，但將近1年的落地周期仍達(dá)不到當(dāng)前PPP發(fā)展的要求，導(dǎo)致項(xiàng)目落地困難的根本原因之一即為復(fù)雜而低效的評(píng)審流程，因此，PPP評(píng)審流程的優(yōu)化已成為推進(jìn)PPP項(xiàng)目亟待解決的問(wèn)題。

鑒于此，本文通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)以及政策的梳理分析現(xiàn)有評(píng)審模式中存在的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上采用ESIA（即Eliminate,Simplify,Integrate,Automate，清除、簡(jiǎn)化、整合、自動(dòng)化）方法對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化，最終設(shè)計(jì)出一套高效而可行的PPP項(xiàng)目評(píng)審流程。

2 理論基礎(chǔ)

PPP項(xiàng)目評(píng)審包括定性評(píng)審和定量評(píng)審2部分[1]。定性評(píng)審主要審查項(xiàng)目的合規(guī)性，包括主體合規(guī)、客體合規(guī)、程序合規(guī)3部分內(nèi)容[2]；定量評(píng)審主要包括項(xiàng)目材料規(guī)范性評(píng)價(jià)、項(xiàng)目實(shí)施方案審核、項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)、項(xiàng)目財(cái)政能力評(píng)價(jià)、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度評(píng)估、項(xiàng)目示范推廣價(jià)值評(píng)估[3]。當(dāng)前，PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)更加傾向于定量評(píng)價(jià)、定性評(píng)價(jià)二者相結(jié)合的方式。本文借鑒前人研究成果，采用先定性評(píng)價(jià)后定量評(píng)價(jià)的宏觀順序進(jìn)行流程優(yōu)化設(shè)計(jì)，以確保評(píng)價(jià)流程的科學(xué)合理性。

流程優(yōu)化理論指對(duì)現(xiàn)有流程進(jìn)行漸進(jìn)式改良的過(guò)程，即梳理和分析現(xiàn)有流程，并使用適當(dāng)?shù)膬?yōu)化方法進(jìn)行改進(jìn)，使流程不斷得到完善和發(fā)展，達(dá)到有效降低管理成本、提高管理效率和流程運(yùn)營(yíng)能力的目的[4]。目前，主流的流程優(yōu)化方法有系統(tǒng)化改造法和全新設(shè)計(jì)法2種。2種方法在主要目標(biāo)上是一致的，都是希望達(dá)到以面向服務(wù)對(duì)象的導(dǎo)向?yàn)橹鳌⒓涌煜鄳?yīng)速度和運(yùn)作效率、幫助內(nèi)部運(yùn)作活動(dòng)價(jià)值增值和資源整合[5]。不同于全新設(shè)計(jì)法對(duì)流程革命式的改變，系統(tǒng)化改造法主要是辨析現(xiàn)有流程基礎(chǔ)，旨在對(duì)流程體系進(jìn)行逐步改進(jìn)調(diào)整，在維持現(xiàn)有框架的前提下，通過(guò)一段時(shí)間的改進(jìn)和優(yōu)化，達(dá)到提升流程效果的目的[6]。流程改造法不需要徹底否定原流程，而是在其基礎(chǔ)上進(jìn)行改良，因此風(fēng)險(xiǎn)較小，一般通過(guò)ESIA方法實(shí)現(xiàn)。

3 現(xiàn)行PPP項(xiàng)目評(píng)審流程存在的問(wèn)題

3.1 評(píng)價(jià)內(nèi)容交叉重疊

PPP項(xiàng)目前期評(píng)審內(nèi)容涉及項(xiàng)目適用領(lǐng)域、運(yùn)作方式、風(fēng)險(xiǎn)分配框架、交易結(jié)構(gòu)、合同體系等多個(gè)方面，經(jīng)過(guò)梳理發(fā)現(xiàn)，部分審查內(nèi)容存在重復(fù)的現(xiàn)象。另外，評(píng)審過(guò)程中需嚴(yán)格履行前后置關(guān)系，導(dǎo)致重復(fù)的評(píng)審內(nèi)容重復(fù)不能合并，浪費(fèi)了大量的時(shí)間、人力、財(cái)力。譬如，PPP項(xiàng)目入庫(kù)前的合規(guī)性審查與項(xiàng)目篩選階段的項(xiàng)目實(shí)施方案審核都會(huì)進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)作方式的審查，項(xiàng)目均衡性評(píng)估則在項(xiàng)目初步篩選階段與政府財(cái)政能力評(píng)估中重復(fù)出現(xiàn)。

3.2 評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

當(dāng)前，我國(guó)有關(guān)PPP項(xiàng)目評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范的選擇尚無(wú)明確標(biāo)準(zhǔn)，多為項(xiàng)目當(dāng)?shù)夭块T制定，法律效應(yīng)不高。而國(guó)家出臺(tái)的《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法的通知》（財(cái)金[2016]92號(hào)）和《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資[2016]2231號(hào)）等權(quán)威性文件中此類規(guī)定也相對(duì)模糊、混亂。

3.3 第三方參與不規(guī)范

PPP項(xiàng)目評(píng)審過(guò)程中的第三方參與主要分為專家參與和咨詢機(jī)構(gòu)參與2部分。然而，實(shí)踐中對(duì)專家的確定往往比較隨意，且提供的資料有限，難以完全發(fā)揮專家評(píng)審的作用，影響了評(píng)審的公正性與客觀性。咨詢機(jī)構(gòu)市場(chǎng)的混亂則為政府做出選擇提出了不小的挑戰(zhàn)，一些咨詢機(jī)構(gòu)的專業(yè)性與可信賴度難以有效保證。

3.4 相關(guān)部門協(xié)調(diào)困難

評(píng)審階段涉及的職能部門繁多，由于不同政府部門對(duì)項(xiàng)目審批的要求各不相同，加之各評(píng)審階段銜接不夠緊密，致使各部門協(xié)調(diào)十分困難。除了上述相關(guān)部門，一些項(xiàng)目在評(píng)審過(guò)程中還需要專家團(tuán)與第三方咨詢機(jī)構(gòu)的參與，這就更加大了相互間溝通協(xié)調(diào)的難度。

4 PPP評(píng)審流程優(yōu)化

4.1 基于ESI A的流程優(yōu)化過(guò)程

E——清除（Eliminate）。現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目評(píng)審工作的主要內(nèi)容和評(píng)審內(nèi)容方面已較為成熟。前期實(shí)踐過(guò)程中也驗(yàn)證了評(píng)審內(nèi)容的科學(xué)性，且各環(huán)節(jié)的作用無(wú)可替代，因此，在評(píng)審內(nèi)容和評(píng)審環(huán)節(jié)方面不予清除。在評(píng)審過(guò)程中，由有關(guān)部門組織各評(píng)審部門梳理各自在項(xiàng)目評(píng)審中需要其他部門或申請(qǐng)人提供的各類證明、蓋章材料，以及其他部門辦理相關(guān)事項(xiàng)時(shí)要求本部門提供的證明蓋章材料，在事項(xiàng)法定、要件法定、權(quán)限法定、程序法定的前提下，對(duì)缺乏依據(jù)的申請(qǐng)材料予以清理取消，對(duì)部門自行增加的評(píng)審條件和服務(wù)一律取消，最大限度地精簡(jiǎn)PPP項(xiàng)目評(píng)審階段材料審批過(guò)程。

S——簡(jiǎn)化（Simplify）。在簡(jiǎn)化PPP項(xiàng)目評(píng)審流程方面，將整個(gè)評(píng)審工作涉及的內(nèi)容分為項(xiàng)目識(shí)別和項(xiàng)目評(píng)審2個(gè)階段。簡(jiǎn)化原流程項(xiàng)目篩選階段中的評(píng)審工作為初步分析，將原流程中的項(xiàng)目篩選階段與項(xiàng)目準(zhǔn)備階段重疊評(píng)審內(nèi)容全部歸入全面評(píng)審環(huán)節(jié)。初步分析只對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)的必要性、主要建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目的適用領(lǐng)域、運(yùn)作方式、合作期限、投資匡算、資金籌措以及社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益等做簡(jiǎn)要分析，將物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、實(shí)施方案編制等主要評(píng)審內(nèi)容全部統(tǒng)一在全面評(píng)審環(huán)節(jié)中進(jìn)行。

I——整合（Integrate）。首先，將原評(píng)審流程項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的管理架構(gòu)組建工作提到全面評(píng)審之前（優(yōu)化后項(xiàng)目識(shí)別階段的最后一個(gè)工作）；其次，舍棄原管理架構(gòu)組建中的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，聯(lián)合相關(guān)部門、第三方咨詢機(jī)構(gòu)與專家，組建聯(lián)評(píng)聯(lián)審團(tuán)隊(duì)，并為全面評(píng)審工作做好充分準(zhǔn)備。在全面評(píng)審階段聯(lián)評(píng)聯(lián)審團(tuán)隊(duì)三方通過(guò)共評(píng)審與互評(píng)審相互補(bǔ)充、相互監(jiān)督。得力于外部專家與第三方咨詢機(jī)構(gòu)的支持，隨著時(shí)間的推移，會(huì)產(chǎn)生積極的影響，專業(yè)技能的轉(zhuǎn)移，使公共部門技能得以發(fā)展，從而建立政府自身的內(nèi)部技能，可改善專家參與不規(guī)范的問(wèn)題。

A——自動(dòng)化（Automate）。在評(píng)審過(guò)程中，盡可能地使用先進(jìn)技術(shù)，評(píng)審工作采用完全無(wú)紙化在線評(píng)審方式，減少文件拷貝，提升工作效率。根據(jù)不同PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)和規(guī)律構(gòu)建個(gè)性化PPP項(xiàng)目聯(lián)評(píng)聯(lián)審信息平臺(tái)。信息平臺(tái)可根據(jù)不同PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)與個(gè)性提供相似項(xiàng)目的評(píng)審過(guò)程模板，給評(píng)審工作提供相應(yīng)的參照，間接提高評(píng)審工作的效率。模板包括：項(xiàng)目評(píng)審全過(guò)程記錄、專家信息、評(píng)審過(guò)程中遇到的難題、相關(guān)人員通訊錄等。

4.2 評(píng)審流程構(gòu)建

將前述中的流程優(yōu)化成果進(jìn)行整合。具體流程如圖1所示。

圖1 PPP項(xiàng)目評(píng)審流程

項(xiàng)目識(shí)別階段涵蓋從項(xiàng)目確定到核準(zhǔn)擬作為PPP項(xiàng)目的活動(dòng)，以及啟動(dòng)下一階段的準(zhǔn)備情況，主要包括項(xiàng)目發(fā)起、初步篩選、管理構(gòu)架組建3個(gè)部分。聯(lián)合評(píng)審階段由行政主管部門、第三方機(jī)構(gòu)、專家共建的評(píng)審團(tuán)隊(duì)共同進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)審，包括物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、實(shí)施方案審核三大內(nèi)容。

4.3 政策建議

為保障PPP上述評(píng)審流程實(shí)現(xiàn)，還需要政府加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、加快修法立規(guī)。各涉及的評(píng)審部門要提高認(rèn)識(shí)，把做好PPP項(xiàng)目聯(lián)評(píng)聯(lián)審工作作為提高本部門能力的一件大事，按照評(píng)審服務(wù)透明度最高、工作效率最高的工作要求，積極主動(dòng)地減少評(píng)審重疊事項(xiàng)，大力壓縮評(píng)審工作的時(shí)間。要建立主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)一線協(xié)調(diào)、責(zé)任處室狠抓落實(shí)的工作機(jī)制，確保評(píng)審責(zé)任落實(shí)到位。

政府應(yīng)盡快明確和建立負(fù)責(zé)PPP立法的職能機(jī)構(gòu)，盡快啟動(dòng)PPP立法工作。鑒于目前國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)和財(cái)政部在立法工作上尚存在某些爭(zhēng)議，可以考慮由國(guó)務(wù)院牽頭并成立專門的立法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)和協(xié)調(diào)PPP立法工作，以此減少爭(zhēng)議，盡快促成PPP立法。

在推進(jìn)統(tǒng)一立法的過(guò)程中，還要注意協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌目前各部門出臺(tái)的PPP政策文件，發(fā)揮現(xiàn)有的政策法規(guī)對(duì)PPP立法的有力支持，進(jìn)一步做到法律文件與現(xiàn)有政策法規(guī)的融會(huì)貫通，這是進(jìn)一步完善PPP模式法律體系的基礎(chǔ)。鑒于此，國(guó)家發(fā)改委與財(cái)政部未來(lái)應(yīng)不斷地調(diào)整和深化對(duì)PPP和特許經(jīng)營(yíng)的理解，逐步化解對(duì)PPP和特許經(jīng)營(yíng)這二者認(rèn)識(shí)上的沖突。對(duì)于這2個(gè)部門在立法工作中存在的重疊之處，未來(lái)要注意避免重復(fù)勞動(dòng)造成的資源浪費(fèi)，做到這2部法規(guī)合二為一。這是推動(dòng)PPP立法的必然舉措。

5 結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)對(duì)權(quán)威文件的整理與分析歸納出導(dǎo)致現(xiàn)有評(píng)審流程存在的問(wèn)題，運(yùn)用ESIA流程優(yōu)化方法實(shí)現(xiàn)對(duì)PPP項(xiàng)目評(píng)審流程的有效表達(dá)、分析和優(yōu)化，并在此基礎(chǔ)上優(yōu)化現(xiàn)有評(píng)審流程。優(yōu)化后的PPP評(píng)審流程在保留原評(píng)審流程中科學(xué)有效的評(píng)審內(nèi)容的同時(shí)，對(duì)傳統(tǒng)流程中重疊的評(píng)審內(nèi)容進(jìn)行了清理，將復(fù)雜混亂的評(píng)審工作進(jìn)行整合，簡(jiǎn)化出一條清晰簡(jiǎn)潔的評(píng)審程序，同時(shí)對(duì)應(yīng)評(píng)審流程構(gòu)建相關(guān)的法律及政策，最終建立起一套完整可行的PPP評(píng)審系統(tǒng)，在此基礎(chǔ)上結(jié)合先進(jìn)的信息技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)分析與處理，為評(píng)審工作提供數(shù)據(jù)與理論支撐，使評(píng)審工作效率得到顯著提升。