[摘 要]治國(guó)必先治黨，治黨必依黨規(guī)。中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)體系是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的一部分，依規(guī)治黨與依法治國(guó)共同構(gòu)成了法治中國(guó)的法治實(shí)踐。中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)歷經(jīng)百年，從建章立制的啟蒙期、篳路藍(lán)縷的摸索前行期、制度治黨的體系構(gòu)建期，到依規(guī)治黨的法治實(shí)踐期，走過(guò)了一條逐步法治化的道路?？偨Y(jié)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的法治經(jīng)驗(yàn)，制度治黨與依規(guī)治黨構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)體系的法治化模式;憲法為上與黨章為本是其法治遵循與制度準(zhǔn)則;堅(jiān)持依規(guī)治黨與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一保障了黨內(nèi)法規(guī)的法治體系化;黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接與協(xié)調(diào)是黨內(nèi)法規(guī)體系的主要法治路徑;使命型政黨的自我制度革命構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)體系的法治目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)法規(guī)體系;百年實(shí)踐;法治經(jīng)驗(yàn);依規(guī)治黨

中圖分類號(hào)：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2021）05-0031-10

一、問(wèn)題的提出

法治是人類文明進(jìn)步的標(biāo)志，是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的重要制度實(shí)踐，法治實(shí)踐具有本土性知識(shí)的特征，不可脫離其國(guó)家本身的制度實(shí)踐。中國(guó)特色社會(huì)主義法治是從中國(guó)共產(chǎn)黨的百年制度實(shí)踐中逐步摸索、反復(fù)試錯(cuò)中得來(lái)的，是中國(guó)土壤中成長(zhǎng)起來(lái)的制度。中國(guó)特色社會(huì)主義法治發(fā)展最重要的一個(gè)歷史節(jié)點(diǎn)是2014年10月召開(kāi)的黨的十八屆四中全會(huì)，會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，提出一個(gè)新的實(shí)踐命題，即“堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”。中國(guó)特色社會(huì)主義法治的總目標(biāo)就是“在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]（P157）。

既有研究認(rèn)為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系包括了前述五大體系，并且在權(quán)威的教科書(shū)中也認(rèn)為這一法治體系由五個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成[2]（P423）。這種理解其實(shí)是有一定偏頗的，十八屆四中全會(huì)公報(bào)中的表述用語(yǔ)在“形成”與對(duì)應(yīng)的“體系”之間的配套表述只有兩組，一組是“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系”;另一組是“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，并且之間沒(méi)有用頓號(hào)，而是用逗號(hào)，這表明中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系只形成了兩大體系：黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法治體系，而國(guó)家法治體系包括四個(gè)子體系，即“法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系”，其中的“法律規(guī)范體系”是一種靜態(tài)的國(guó)家法治，“法治實(shí)施、法治監(jiān)督、法治保障”共同構(gòu)成了動(dòng)態(tài)的國(guó)家法治。國(guó)家法治體系適用于國(guó)家法律制度領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)體系適用于管黨治黨的黨內(nèi)制度領(lǐng)域，這也是后期為什么強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)與依規(guī)治黨的統(tǒng)籌推進(jìn)與一體建設(shè)，再到后來(lái)提出依法治國(guó)與依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一。此外，黨內(nèi)法規(guī)體系被納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之中，只是證成了黨內(nèi)法規(guī)的體系化與法治化，不能證成“政黨法治”這一命題合理性，這也解釋了法治中國(guó)包括了法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，并沒(méi)涉及“法治政黨”，因?yàn)橹袊?guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征就是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，而黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治的最鮮明特征和最根本保證，是中國(guó)特色社會(huì)主義的法治之魂，也是法治中國(guó)同西方資本主義國(guó)家法治最大的區(qū)別。“法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系與法治保障體系”不可能強(qiáng)調(diào)黨這一主體，而只能是國(guó)家，因?yàn)辄h在法治中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用，即黨要發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)四方的作用。依規(guī)治黨的治黨邏輯顯然與依法治國(guó)的治國(guó)邏輯不可能同一化，二者在實(shí)踐層面是涇渭分明的，不能混為一談。從黨的十八屆四中全會(huì)開(kāi)始，黨內(nèi)法規(guī)體系正式出現(xiàn)在法治中國(guó)語(yǔ)境之中，“黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系”“黨章與憲法之間的關(guān)系”“依規(guī)治黨與依法治國(guó)的關(guān)系”等實(shí)踐性命題不斷涌現(xiàn)。可以說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)體系的法治化使得中國(guó)法治建設(shè)更具“中國(guó)特色”，進(jìn)而區(qū)別于其他國(guó)家的法治實(shí)踐，這也彰顯出中國(guó)的法治道路與法治理論的創(chuàng)新性與獨(dú)特性。習(xí)近平指出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)必須走對(duì)路。要從中國(guó)國(guó)情和實(shí)際出發(fā)，走適合自己的法治道路，決不能照搬別國(guó)模式和做法，決不能走西方‘憲政、‘三權(quán)鼎立、‘司法獨(dú)立的路子。”[3]（P229）基于法治是一種動(dòng)態(tài)的治理方式，黨的治國(guó)理政也體現(xiàn)于動(dòng)態(tài)層面的治黨與治國(guó)兩方面，在動(dòng)態(tài)的治理角度就自然生成了依規(guī)治黨與依法治國(guó)兩個(gè)維度，而依規(guī)治黨與依法治國(guó)體現(xiàn)為互動(dòng)性與辯證性，二者在法治中國(guó)場(chǎng)域之中實(shí)現(xiàn)了有機(jī)統(tǒng)一。后期的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》就明確指出：“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一?！绷?xí)近平在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立 100 周年大會(huì)上的講話中明確“我們已經(jīng)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，這一表述標(biāo)志著中國(guó)特色社會(huì)主義法治的兩大體系基本形成，這是對(duì)黨的十八屆四中全會(huì)提出的任務(wù)目標(biāo)的交代與回應(yīng)?？偨Y(jié)百年來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨依規(guī)治黨實(shí)踐，我們可以看到，中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)早于國(guó)家法律的建設(shè)，是中國(guó)共產(chǎn)黨建黨百年的制度實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，是馬克思主義基本原理與中國(guó)國(guó)情緊密結(jié)合的產(chǎn)物，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)制度實(shí)踐從制度啟蒙、發(fā)展到成熟的體系化與法治化的發(fā)展歷程。黨內(nèi)法規(guī)如何從零散的制度向體系化轉(zhuǎn)型，進(jìn)而被納入法治中國(guó)實(shí)踐之中，需要結(jié)合建黨百年歷程進(jìn)行回顧與反思，這也是本文思考的方向。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的百年實(shí)踐

（一）建章立制：黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的啟蒙期（1921年至1949年）

作為一個(gè)政黨，章程是政黨內(nèi)部制度的根本遵循，也是政黨進(jìn)行制度建設(shè)的重要標(biāo)志。中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)也發(fā)軔于黨的章程。中國(guó)共產(chǎn)黨自成立之日起，就具備了章程意識(shí)與規(guī)范理念。1921年黨的一大通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》，俄文原文總共15條（其中一條還有遺漏），大約700字，但就是這樣一個(gè)簡(jiǎn)短綱領(lǐng)，基本上確定了黨的名稱、奮斗目標(biāo)、組織政策，提出了發(fā)展黨員、建立地方和中央機(jī)構(gòu)等組織制度，兼有黨綱和黨章的內(nèi)容，是黨的歷史上的第一個(gè)正式文獻(xiàn)，也是中國(guó)共產(chǎn)黨第一部黨內(nèi)法規(guī)。1922年黨的二大通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，這是黨的第一部正式的章程，規(guī)定了嚴(yán)格的入黨手續(xù)，從組織制度上吸引符合黨員條件的優(yōu)秀分子，保證黨的先鋒隊(duì)組織特色。1923年黨的三大通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨第一次修正章程》，這是黨歷史上第一次對(duì)黨章進(jìn)行修正，全面完善了黨員、會(huì)議、紀(jì)律、組織、經(jīng)費(fèi)等各項(xiàng)制度規(guī)定。1925年黨的四大出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨第二次修正章程》，規(guī)定“凡有黨員三人以上均得成立一支部”[4]（P69）。這是黨的歷史上第一次將黨的支部規(guī)定為黨的基層組織，并從黨的四大開(kāi)始，“中央委員會(huì)委員長(zhǎng)”的職務(wù)改稱為“總書(shū)記”。1927年黨的五大之后的中央政治局會(huì)議通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》，修訂內(nèi)容相對(duì)舊黨章翻了一倍，共12章85條，第一次規(guī)定了“黨的建設(shè)”一章;第一次明確了“黨部的指導(dǎo)原則為民主集中制”;第一次規(guī)定了選舉原則，“黨部之執(zhí)行機(jī)關(guān)概以黨員大會(huì)或代表大會(huì)選舉，上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)為原則”;第一次規(guī)定了“中央委員會(huì)、中央政治局、中央常務(wù)委員會(huì)”;第一次規(guī)定設(shè)立中央及省監(jiān)察委員會(huì)，并專列一章加以規(guī)范。1928年黨的六大在莫斯科召開(kāi)，此次大會(huì)對(duì)黨章進(jìn)行了修改，刪去了黨的建設(shè)、黨的中央機(jī)關(guān)、監(jiān)察委員會(huì)、經(jīng)費(fèi)等章節(jié)，增加了黨的名稱、黨的組織系統(tǒng)、黨的全國(guó)大會(huì)、中央委員會(huì)、審查委員會(huì)、黨的財(cái)政等章節(jié)。第一次明確規(guī)定民主集中制的三項(xiàng)根本原則。但此次修改也有一些問(wèn)題：一是黨員的“唯成分論”思想在六大黨章里有所反映;二是撤銷了監(jiān)察委員會(huì)。其實(shí)，設(shè)立黨的紀(jì)檢監(jiān)察常設(shè)機(jī)關(guān)是非常必要的，增設(shè)了審查委員會(huì)一章，主要是監(jiān)督各級(jí)黨部的財(cái)政[5]。1938年在延安舉行的中國(guó)共產(chǎn)黨擴(kuò)大的六屆六中全會(huì)上，毛澤東首次提出了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念，最早的口頭表述是“黨規(guī)”。新中國(guó)成立后，毛澤東親自主持編輯“毛選”四卷本時(shí)改為“黨內(nèi)法規(guī)”，認(rèn)為“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”[6]（P528）。這標(biāo)志著制度治黨已經(jīng)成為黨的建設(shè)的基本要義。

1945年黨的七大上劉少奇代表黨中央作了《關(guān)于修改黨章的報(bào)告》。黨的七大把總綱寫(xiě)入黨章，擴(kuò)大和充實(shí)了黨章的內(nèi)涵，使其更具指導(dǎo)意義。黨的七大通過(guò)的黨章在總綱中明確規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨，以馬克思列寧主義的理論與中國(guó)革命的實(shí)踐之統(tǒng)一的思想——毛澤東思想，作為我們黨一切工作的指針，反對(duì)任何教條主義的與經(jīng)驗(yàn)主義的偏向。”[7]黨的七大把“毛澤東思想”確立為黨的指導(dǎo)思想，這標(biāo)志著馬克思列寧主義基本原理同中國(guó)實(shí)際相結(jié)合，在馬克思主義中國(guó)化實(shí)踐過(guò)程形成了第一次大的歷史性飛躍。

新中國(guó)成立之前，“在武裝革命中建設(shè)黨、發(fā)展黨”是這一時(shí)期的主旋律，黨內(nèi)法規(guī)并未體系化。根本性黨內(nèi)法規(guī)——黨的章程受制于革命形勢(shì)的變化而不斷處于修改狀態(tài)，但在制度建設(shè)的萌芽期仍取得一定的成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這一時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨共出臺(tái)了黨內(nèi)法規(guī)性文件131件，涉及各個(gè)方面。其中，黨的章程及其修正性文件10件，黨的組織性法規(guī)42件，黨的宣傳、教育法規(guī)20件，黨的紀(jì)律性法規(guī)10件，黨的軍事法規(guī)19件，其他類型法規(guī)19件[8]（P72-75）。

（二）篳路藍(lán)縷：黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的摸索前行期（1949年至1977年）

中華人民共和國(guó)成立的政治意義不僅標(biāo)志著帝國(guó)主義、封建主義、官僚資本主義三座大山被推翻，更表征著一個(gè)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨從局部執(zhí)政轉(zhuǎn)向全國(guó)執(zhí)政而登上了國(guó)家政權(quán)建設(shè)的舞臺(tái)?！拔逅膽椃ā钡某雠_(tái)標(biāo)志著黨的領(lǐng)導(dǎo)地位與依法執(zhí)政得到了憲法確認(rèn)，黨的制度建設(shè)與國(guó)家制度建設(shè)共同成為

新中國(guó)制度建設(shè)的重要內(nèi)容。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不僅要關(guān)注黨的自身建設(shè)，更要與國(guó)家法律制度建設(shè)內(nèi)在契合、共同發(fā)展、相互保障。這也要求黨內(nèi)法規(guī)制度置于社會(huì)主義國(guó)家制度建設(shè)這一場(chǎng)域之中，黨中央的決議、重要領(lǐng)導(dǎo)人的講話、黨內(nèi)法規(guī)性文件等黨的政策和主張開(kāi)始成為國(guó)家法律制度的主要淵源。新中國(guó)成立后不久，中共中央作出《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國(guó)共產(chǎn)黨黨委會(huì)的決定》《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國(guó)共產(chǎn)黨黨組的決定》，初步確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，奠定了黨政關(guān)系的基本格局。1949年，為了強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督制度，中共中央發(fā)出《關(guān)于成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》;1952年，印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)紀(jì)律檢查工作的指示》，既強(qiáng)化了紀(jì)委的職能，又突出了黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位，為后期紀(jì)檢監(jiān)察體制的順利發(fā)展鋪平了道路。1956年，黨的八大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》是中國(guó)共產(chǎn)黨在全國(guó)執(zhí)政后制定的第一部黨章，也是黨在執(zhí)政初期制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。八大制定的黨章具有鮮明的時(shí)代特色，是繼七大制定的黨章之后又一部把馬列主義建黨理論同建黨實(shí)踐緊密結(jié)合的黨章。黨的八大制定的黨章根據(jù)執(zhí)政黨的本身特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)國(guó)情，提出了全面開(kāi)展社會(huì)主義建設(shè)的任務(wù);對(duì)貫徹黨的民主集中制的根本原則作出了許多新規(guī)定;針對(duì)黨的執(zhí)政黨地位，強(qiáng)調(diào)“必須不斷地發(fā)揚(yáng)黨的工作中的群眾路線的傳統(tǒng)”;強(qiáng)調(diào)建立科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)制度和組織制度，防止黨政不分、以黨代政和權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象。1977年黨的十一大制定的黨章在內(nèi)容上作了較多的修改和補(bǔ)充。在“總綱”及有關(guān)條款中增加了民主集中制的內(nèi)容;提出黨要認(rèn)真執(zhí)行“任人唯賢”的干部政策;在黨的中央委員會(huì)，地方縣和縣以上、軍隊(duì)團(tuán)和團(tuán)以上各級(jí)黨的委員會(huì)，都設(shè)立與之對(duì)應(yīng)的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)等。

這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)雖然受到錯(cuò)誤思想路線的影響，在曲折中不斷前行，但黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)仍然取得較大的發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)制度體系初具規(guī)模。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)雖然有反復(fù)、有停滯，但恰恰是歷經(jīng)挫折后的痛定思痛、不斷反思，才使得黨積累了正反兩方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，更加認(rèn)識(shí)到制度對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的自身建設(shè)的重要性，這為后期的改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)制度的不斷發(fā)展提供了有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（三）制度治黨：黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的體系構(gòu)建期（1977年至2012年）

黨的十一屆三中全會(huì)的勝利召開(kāi)，標(biāo)志著“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的“左”傾錯(cuò)誤路線的終結(jié)，馬克思主義的思想路線、組織路線、政治路線的重新確立，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)重新步入正軌。黨的民主集中制原則成為黨內(nèi)制度建設(shè)的重要遵循，制度治黨成為黨的建設(shè)的重要內(nèi)容。1978年12月，鄧小平在中央工作會(huì)議閉幕會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障。”[9]（P147）1980年8月，在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上，鄧小平作重要講話，指出“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做事，甚至走向反面”?！安皇钦f(shuō)個(gè)人沒(méi)有責(zé)任，而是說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問(wèn)題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”[9]（P333）。這些重要講話明確了黨的建設(shè)的工作重心就是要加強(qiáng)制度建設(shè)。1980年2月，中共中央制定了黨內(nèi)法規(guī)歷史上第一個(gè)準(zhǔn)則——《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，明確提出“必須認(rèn)真維護(hù)黨規(guī)黨法，切實(shí)搞好黨風(fēng)，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”，并重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了民主集中制的制度原則。1982年9月，黨的十二大修改黨章，不僅第一次在黨章中規(guī)定了改革開(kāi)放、中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系、社會(huì)主義初級(jí)階段理論，并且強(qiáng)調(diào)黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。這次黨章修改在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)歷史上具有里程碑的重大意義，民主集中制的六項(xiàng)基本原則得以進(jìn)一步明確，關(guān)于黨的思想建設(shè)、政治建設(shè)和組織建設(shè)的制度規(guī)定更加充分和翔實(shí)，為以后的黨章修改奠定了制度基調(diào)。1987年10月，黨的十三大提出了“從嚴(yán)治黨”的政治任務(wù)，尤其強(qiáng)調(diào)在黨的建設(shè)上走出一條“不搞政治運(yùn)動(dòng)而靠改革和制度建設(shè)”的路子，這為后期的制度治黨實(shí)踐指明了前進(jìn)的方向。1990年7月，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》正式頒布，這是黨的歷史上首次以黨內(nèi)法規(guī)形式界定“黨內(nèi)法規(guī)”，該條例對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的名稱、適用范圍、制定主體、制定程序等進(jìn)行了明確的規(guī)定，作為專門(mén)規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)制定的“黨內(nèi)立法法”，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)入體系化構(gòu)建階段。1991年4月，中共中央辦公廳法規(guī)室（中辦法規(guī)室）正式成立，2011年7月更名為中共中央辦公廳法規(guī)局，專門(mén)負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)制定、起草規(guī)劃、備案清理等工作，這一機(jī)構(gòu)的設(shè)立對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作來(lái)說(shuō)意義重大。1992年10月，黨的十四大修改的黨章明確提出各級(jí)紀(jì)委的主要任務(wù)是“維護(hù)黨的章程和其他的黨內(nèi)法規(guī)”，這是“黨內(nèi)法規(guī)”概念第一次出現(xiàn)在黨的章程之中，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)的合章性得到正式確認(rèn)。1997年9月，黨的十五大修改黨章，“鄧小平理論”開(kāi)始確立為黨的指導(dǎo)思想。十五大報(bào)告明確提出要建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，要求各級(jí)黨委堅(jiān)持“黨要管黨”原則，把“從嚴(yán)治黨”的工作方針貫徹到黨的建設(shè)的各項(xiàng)工作中去，堅(jiān)決改變黨內(nèi)存在的紀(jì)律松弛和軟弱渙散的現(xiàn)象[10]（P43）。2002年11月，黨的十六大報(bào)告明確提出，“一定要把思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把制度建設(shè)貫穿其中”[11]（P38），明確了制度治黨的重要意義。黨的十六大對(duì)黨章進(jìn)行了修改，把“三個(gè)代表”重要思想作為黨的指導(dǎo)思想寫(xiě)入黨章，把“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”一并寫(xiě)入黨章。2006年，胡錦濤在十六屆中央紀(jì)委六次全體會(huì)議上首次提出“加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)”，這是黨的領(lǐng)導(dǎo)人首次提出黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)目標(biāo)任務(wù)[12]（P78）。2007年10月，黨的十七大把“科學(xué)發(fā)展觀”作為指導(dǎo)思想寫(xiě)入黨章，并且第一次規(guī)定黨的各級(jí)組織按規(guī)定實(shí)行黨務(wù)公開(kāi)、黨的各級(jí)代表大會(huì)實(shí)行任期制、黨的中央和省區(qū)市委員會(huì)實(shí)行巡視制度。2012年黨的十八大黨章修改，把“科學(xué)發(fā)展觀”確立為黨的指導(dǎo)思想，把“中國(guó)特色社會(huì)主義制度”寫(xiě)入黨章，在黨的建設(shè)內(nèi)容中增寫(xiě)了“加強(qiáng)黨的純潔性建設(shè)，整體推進(jìn)黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)”[13]（P21）。

黨的十一屆三中全會(huì)之后，國(guó)家法律制度從革命法制轉(zhuǎn)向依法治國(guó)，法治理念的普及與法治國(guó)家的實(shí)踐也推動(dòng)了黨內(nèi)法規(guī)制度的發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)開(kāi)始步入規(guī)范化和系統(tǒng)化的實(shí)踐路徑，而黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化同樣為后期的黨內(nèi)法規(guī)的法治化奠定了良好的制度基礎(chǔ)。這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)體系化趨勢(shì)明顯，制定出臺(tái)了一大批組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)的基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)的清理工作進(jìn)入常態(tài)化，為實(shí)現(xiàn)黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政提供了重要制度保障。

（四）依規(guī)治黨：黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的法治實(shí)踐期（2012年至今）

黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)步入快車道，黨內(nèi)法規(guī)體系的“頂層設(shè)計(jì)”與“統(tǒng)籌推進(jìn)”工作納入法治化階段。2012年5月，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》正式頒布實(shí)施，同年發(fā)布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》。2013年11月，中共中央發(fā)布《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》，提出黨內(nèi)法規(guī)體系化的建黨百年目標(biāo)任務(wù)——“為到建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！贝撕螅群蟀l(fā)布了《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》（2013年）、

《中共中央關(guān)于再?gòu)U止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》（2014年）。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)歷史性地將“黨內(nèi)法規(guī)體系”確定為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的組成部分，這標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)從政黨內(nèi)部規(guī)范走向法治規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)的法治屬性實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍，也標(biāo)志著法治理念、法治思維、法治方法應(yīng)用到黨內(nèi)法規(guī)的制度建設(shè)之中?！叭嫱七M(jìn)依法治國(guó)，需要我們黨以法治思維和法治方式管黨治黨、執(zhí)政興國(guó)。黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障。目前，黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性、整體性和與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)性不夠，

亟須推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。”[14]（P43）

2017年，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》，對(duì)建黨100周年時(shí)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的總目標(biāo)進(jìn)行了規(guī)劃部署，到時(shí)將構(gòu)建起以黨章為統(tǒng)帥的組織法規(guī)制度、自身建設(shè)法規(guī)制度、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、監(jiān)督保障法規(guī)制度的“1+4”框架，形成章程、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則的“1+6”規(guī)范體系。黨的十九大修改黨章，把“依規(guī)治黨”寫(xiě)入黨章總綱，依規(guī)治黨作為全面從嚴(yán)治黨的主要方式，要把嚴(yán)格制度標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)厲懲戒措施貫穿于管黨治黨全過(guò)程和各方面?！靶聲r(shí)代黨的建設(shè)總要求是：堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨……全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中”[15]（P43）。

2018年2月，中共中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃綱要（2018—2022年）》，提出“要適應(yīng)新時(shí)代堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)全面推進(jìn)黨的各項(xiàng)建設(shè)的需要，到建黨100周年時(shí)形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，2019年9月，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》再次修訂，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)入新的歷史階段，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體、調(diào)整范圍、規(guī)范屬性、制定程序進(jìn)一步完善，保障了黨內(nèi)法規(guī)制定工作，有利于提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，推進(jìn)依規(guī)治黨。

同時(shí)，配套出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》，為強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)質(zhì)量，提升黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力提供了有力的制度保證。2020年11月，中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“全面依法治國(guó)是要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)的制度和工作機(jī)制，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，通過(guò)法治保障黨的路線方針政策有效實(shí)施”[3]（P2），并且提出要形成“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。2021年初，中共中央印發(fā)的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》明確提出“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)體系”[16]，這標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)體系的法治化與法治社會(huì)、法治政府、法治國(guó)家建設(shè)一道成為中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的法治路向，以“黨章為本”的依規(guī)治黨實(shí)踐與“憲法為上”的依法治國(guó)實(shí)踐共同體現(xiàn)出“法治中國(guó)”的理論與實(shí)踐的基本特征。

新時(shí)代以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)力度空前，黨內(nèi)法規(guī)體系初具規(guī)模，為開(kāi)創(chuàng)新時(shí)代依規(guī)治黨的全面從嚴(yán)治黨格局夯實(shí)了制度基礎(chǔ)。截至2021年5月，中央黨內(nèi)法規(guī)共210部，部委黨內(nèi)法規(guī)共162部，地方黨內(nèi)法規(guī)共3210部[17]。依照《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃綱要（2018—2022年）》的預(yù)定目標(biāo)要求，黨內(nèi)法規(guī)的制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革就是要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度的法治標(biāo)準(zhǔn)，即以“黨章為黨內(nèi)法規(guī)根本、以準(zhǔn)則條例為黨內(nèi)法規(guī)主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，進(jìn)而達(dá)到“系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、程序合理、運(yùn)行有效”的法治要求。

三、百年來(lái)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的法治經(jīng)驗(yàn)

中國(guó)共產(chǎn)黨從最初的全國(guó)50多名黨員發(fā)展到今天擁有9500多萬(wàn)黨員的世界第一大黨，成為長(zhǎng)期執(zhí)政的馬克思主義政黨，關(guān)鍵在于不斷完善和豐富黨內(nèi)法規(guī)制度，用長(zhǎng)效的制度管黨、治黨。習(xí)近平明確指出：“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策、根本之策。”

[3]（P169）在建黨百年的“七一”重要講話中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，“堅(jiān)持依規(guī)治黨、形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”[18]。百年來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)積累了寶貴的制度經(jīng)驗(yàn)，不僅體現(xiàn)出馬克思主義中國(guó)化的理論實(shí)踐，更開(kāi)辟了無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的法治實(shí)踐路徑，指引著中國(guó)革命和建設(shè)事業(yè)不斷創(chuàng)造新的輝煌。

（一）制度治黨與依規(guī)治黨：黨內(nèi)法規(guī)體系的法治化模式

2014年，習(xí)近平在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上第一次提出了“制度治黨”的科學(xué)表述，“堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合。從嚴(yán)治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發(fā)力、同時(shí)發(fā)力”[1]（P94）。所謂“制度治黨”，是指運(yùn)用制度來(lái)引領(lǐng)和保障黨的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)黨的建設(shè)的制度路徑。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“要把制度建設(shè)擺在黨的建設(shè)的重要位置，以制度建設(shè)鞏固思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)成果，加強(qiáng)制度執(zhí)行力建設(shè)，為黨的長(zhǎng)治久安提供堅(jiān)強(qiáng)制度保障?！盵19]（P127-128）制度治黨的“制度”外延比較寬泛，不僅包括黨內(nèi)各種規(guī)章制度，還包括國(guó)家法律制度;不僅包括成文的國(guó)家法律、黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件，還包括不成文的、長(zhǎng)期實(shí)踐形成的黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例。制度治黨更側(cè)重于“制度”這一治黨的方式和途徑，同時(shí)強(qiáng)調(diào)用制度來(lái)建設(shè)黨、發(fā)展黨，所以，制度治黨既是黨的建設(shè)的一部分，也區(qū)別于黨的建設(shè)的其他方面（政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)）。依規(guī)治黨則是制度治黨的衍生概念，強(qiáng)調(diào)治黨必須依照黨內(nèi)法規(guī)，更側(cè)重“依規(guī)”這一治理依據(jù)與治理形式。因而有學(xué)者認(rèn)為，“在制度治黨的諸多制度中，居于脊梁地位、發(fā)揮中堅(jiān)作用的是黨內(nèi)法規(guī)。

可以說(shuō)，制度治黨包括了依規(guī)治黨，核心是依規(guī)治黨”[20]（P50）。“依規(guī)治黨”的概念出現(xiàn)在黨的十八大之后，是黨中央在全面從嚴(yán)治黨實(shí)踐中不斷創(chuàng)新與發(fā)展的概念，專門(mén)用來(lái)對(duì)應(yīng)于黨內(nèi)法規(guī)體系的法治化實(shí)踐，即全面依法治國(guó)層面強(qiáng)調(diào)“依法治國(guó)”，全面從嚴(yán)治黨層面強(qiáng)調(diào)“依規(guī)治黨”。黨的十八屆四中全會(huì)提出了“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”[1]（P155）。從制度治黨強(qiáng)調(diào)黨的制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)全過(guò)程，再到依規(guī)治黨強(qiáng)化全面從嚴(yán)治黨，表征中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨的法治化趨向，因而，依規(guī)治黨與依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一成為法治國(guó)家建設(shè)的雙軌模式，也構(gòu)成了法治中國(guó)建設(shè)的具體法治實(shí)踐路徑。黨的十八大以來(lái)，突出強(qiáng)調(diào)制度治黨中的“制度”因素，不僅表明黨的制度建設(shè)得到黨中央的高度重視，還意味著黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化與規(guī)范化被提上了日程。而從制度治黨衍生出的“依規(guī)治黨”概念，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制度體系逐步走向法治化，正成為法治中國(guó)場(chǎng)域的中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。黨內(nèi)法規(guī)體系的法治化模式不能僅僅強(qiáng)調(diào)依規(guī)治黨，更要強(qiáng)調(diào)制度治黨，管黨治黨的制度不局限于黨內(nèi)法規(guī)。這是因?yàn)橹贫戎吸h的制度雖然范圍更大，但也需要在法治實(shí)踐中不斷積累經(jīng)驗(yàn)，使管黨治黨的制度能夠更加規(guī)范化與科學(xué)化。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“我們黨要履行好執(zhí)政興國(guó)的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)勝利、實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家的長(zhǎng)治久安，必須堅(jiān)持依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)?！盵3]（P169）很顯然，依法治國(guó)、制度治黨、依規(guī)治黨三個(gè)概念共同被納入法治語(yǔ)境之中，制度治黨與依規(guī)治黨各有側(cè)重，但都是管黨治黨的法治實(shí)踐方式。

（二）憲法為上與黨章為本：黨內(nèi)法規(guī)體系的法治遵循與制度準(zhǔn)則

《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》首次規(guī)定了“憲法為上、黨章為本”的制度準(zhǔn)則，“以憲法為遵循，保證黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的精神和要求，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系與中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系內(nèi)在統(tǒng)一，確保各級(jí)黨組織和黨員在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，認(rèn)真履行黨內(nèi)的各項(xiàng)職責(zé)和義務(wù)。以黨章為根本 ，按照黨章確定的基本原則、要求和任務(wù)，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定工作”[21]（P1372）。

憲法是國(guó)家法律的根本法，依憲治國(guó)是法治國(guó)家建設(shè)的根基和關(guān)鍵，而黨遵守憲法是保障黨依法執(zhí)政的前提。黨章是中國(guó)共產(chǎn)黨的總章程，集中體現(xiàn)了黨的性質(zhì)和宗旨，構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)制度體系的根本規(guī)范。從百年制度發(fā)展歷程來(lái)看，黨章的每一次修改都成為那一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的主基調(diào)，適時(shí)地不斷推進(jìn)著制度治黨的實(shí)踐發(fā)展。新中國(guó)成立之前，依規(guī)治黨實(shí)踐最重要的體現(xiàn)就是遵循黨章的基本要求，依章建黨和治黨。新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨由局部執(zhí)政的黨成為全國(guó)執(zhí)政的黨，依規(guī)治黨、依法執(zhí)政、依法治國(guó)實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)籌推進(jìn)、共同建設(shè)，這就要求中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不僅要遵守黨章，更要遵守憲法，“憲法為上、黨章為本”這一法治準(zhǔn)則保證了憲法與黨章的制度契合性與協(xié)調(diào)一致性。在法治中國(guó)場(chǎng)域中，“憲法為上、黨章為本”的法治準(zhǔn)則在實(shí)踐中主要體現(xiàn)為四個(gè)方面。第一，憲法以根本法形式確認(rèn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)的合憲性依據(jù)，賦予中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的權(quán)力，黨必須依據(jù)憲法法律，也必須在憲法法律的軌道上治國(guó)理政。因?yàn)辄h的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的法治之魂，這也昭示了黨內(nèi)法規(guī)體系的法治化是中國(guó)特色社會(huì)主義法治的必由之路。第二，黨的章程是指導(dǎo)性綱領(lǐng)，確立了中國(guó)特色社會(huì)主義治國(guó)理政的根本方針，憲法是把黨章確定的黨的主張、黨的政策轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志、 國(guó)家法律的主要制度載體，從而保持黨章與憲法的一致性與協(xié)調(diào)性，因而不存在黨章與憲法之間“孰大孰小”“孰上孰下”的矛盾。第三，依憲治國(guó)與依章治黨相輔相成、共同促進(jìn)。憲法與黨章的指導(dǎo)思想、基本路線、政治原則等是一致的，使得以憲法為核心的國(guó)家法律與以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)具有一致性：規(guī)范目標(biāo)一致性、核心準(zhǔn)則一致性、制度根源一致性[22]。第四，黨章的適度超前性、引領(lǐng)性、政策性使得黨章的修改比憲法修正更加頻繁，但不代表黨章違背了憲法的宗旨，而是通過(guò)黨章先期修改引領(lǐng)國(guó)家憲法法律的適時(shí)調(diào)整，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，要把黨的政策、主張上升為憲法法律，從而保障黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接與協(xié)調(diào)。

（三）依規(guī)治黨與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一：黨內(nèi)法規(guī)體系的法治化保障

透過(guò)百年來(lái)的黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展歷程可以看到，黨內(nèi)法規(guī)的法治化趨向越來(lái)越明顯。從最初的建章立制、規(guī)范重構(gòu)到體系完備，黨內(nèi)法規(guī)由管黨治黨的政黨自身建設(shè)制度，擴(kuò)展至黨的領(lǐng)導(dǎo)制度規(guī)范（堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)被寫(xiě)入憲法總綱），進(jìn)而憲法確認(rèn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政權(quán)，從而保障了黨的依法執(zhí)政、治國(guó)理政。黨的十八屆四中全會(huì)確定了黨內(nèi)法規(guī)體系被正式納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，這標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)的法治化建設(shè)正式確立。黨內(nèi)法規(guī)的法治化并不意味著“黨內(nèi)法規(guī)的法律化”，黨內(nèi)法規(guī)不是國(guó)家法律，也不是廣義上的法概念，而是黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范法治化，即借鑒法治技術(shù)、法治精神、法治意識(shí)實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的法治化、體系化與科學(xué)化。依規(guī)治黨與依法治國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的“車之兩輪、鳥(niǎo)之雙翼”，依規(guī)治黨與依法治國(guó)的統(tǒng)籌推進(jìn)、有機(jī)統(tǒng)一并沒(méi)有消弭黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的界限，而是把二者共同納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之中。對(duì)此，習(xí)近平明確指出：“堅(jiān)持以法治的理念、法治的體制、法治的程序開(kāi)展工作，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，推進(jìn)依法執(zhí)政制度化、規(guī)范化、程序化”[1]（P188）。依規(guī)治黨與依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一共同實(shí)現(xiàn)于法治中國(guó)這一場(chǎng)域之中，也為黨內(nèi)法規(guī)體系化提供了制度保障，因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)體系的法治化與國(guó)家法律的法治化是并行的法治模式。在法治中國(guó)情境下，黨內(nèi)法規(guī)體系化需要從三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)。第一，以黨章為本，構(gòu)建“1+4”的黨內(nèi)法規(guī)體系結(jié)構(gòu)，形成分工明確的組織法規(guī)體系、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)體系、自身建設(shè)法規(guī)體系、監(jiān)督保障法規(guī)體系。其中，“自身建設(shè)法規(guī)體系”可再細(xì)分為政治建設(shè)法規(guī)體系、制度建設(shè)法規(guī)體系、思想建設(shè)法規(guī)體系、作風(fēng)建設(shè)法規(guī)體系?！氨O(jiān)督保障法規(guī)體系”可再細(xì)分為監(jiān)督法規(guī)體系（監(jiān)督體系、問(wèn)責(zé)體系、考核體系）與保障法規(guī)體系，而保障法規(guī)體系再細(xì)化分為權(quán)利保障法規(guī)體系與紀(jì)律處分法規(guī)體系。第二，規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的制定程序，完善黨內(nèi)法規(guī)的制定、修改、解釋、備案、清理等程序，使黨內(nèi)法規(guī)能夠適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要不斷地修正，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系的更新造血功能。第三，黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)建要符合法治的標(biāo)準(zhǔn)，即合理設(shè)定黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則的適用主體、適用領(lǐng)域、適用對(duì)象;優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)的篇、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目的體例設(shè)計(jì);保證規(guī)范用語(yǔ)表述科學(xué)，合理創(chuàng)設(shè)義務(wù)權(quán)利、規(guī)范職權(quán)職責(zé)，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力。

（四）黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接與協(xié)調(diào)：黨內(nèi)法規(guī)體系的法治路徑

黨內(nèi)法規(guī)體系的法治化不代表黨內(nèi)法規(guī)具有法律屬性，而是強(qiáng)調(diào)其法治屬性。黨內(nèi)法規(guī)具有三重屬性：意識(shí)形態(tài)屬性、法治屬性、政黨制度屬性。黨內(nèi)法規(guī)的意識(shí)形態(tài)屬性強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)姓“黨”，要以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)。黨內(nèi)法規(guī)的法治屬性要求以法治思維、法治技術(shù)、法治方法來(lái)規(guī)范、調(diào)整、評(píng)價(jià)其制度實(shí)踐。黨內(nèi)法規(guī)的政黨制度屬性強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)區(qū)別于國(guó)家法律領(lǐng)域的適用對(duì)象與適用領(lǐng)域，從而保證了政黨內(nèi)部制度規(guī)范與國(guó)家法律制度之間的有效區(qū)分。而在實(shí)踐中，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的法治化要求黨要發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)四方”的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在調(diào)整對(duì)象、適用領(lǐng)域上必然會(huì)出現(xiàn)競(jìng)合性調(diào)整?！氨M管黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律具有高度的統(tǒng)一性，但它們畢竟不是一個(gè)規(guī)范實(shí)體。這就涉及它們之間如何銜接和協(xié)調(diào)的問(wèn)題”[20]（P62）。

在法治實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的“銜接”與“協(xié)調(diào)”必然體現(xiàn)為一系列動(dòng)態(tài)的法治實(shí)踐過(guò)程?！般暯印睆?qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在制度設(shè)定方面要無(wú)縫對(duì)接、各守其位，不能越俎代庖，也不要出現(xiàn)法治真空，要保證權(quán)力法定、權(quán)利賦予、義務(wù)設(shè)置、責(zé)任追究等各項(xiàng)制度的法治化。比如，對(duì)于黨員或黨組織違法犯罪的責(zé)任追究，黨內(nèi)法規(guī)不能具體規(guī)定其法律責(zé)任，只能作援引性規(guī)定：“行為構(gòu)成違法犯罪的，應(yīng)按照國(guó)家有關(guān)法律處理”，否則會(huì)導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)的“越位”;同樣，涉及違犯黨紀(jì)的政治責(zé)任問(wèn)題，也不適用于國(guó)家法律調(diào)整，而應(yīng)由黨內(nèi)法規(guī)處理更適宜一些?！皡f(xié)調(diào)”則適用于制度實(shí)踐領(lǐng)域，涉及立規(guī)與立法、執(zhí)規(guī)與執(zhí)法、督規(guī)與司法、守規(guī)與守法各個(gè)環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)，最終目的在于防范黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的規(guī)范沖突、執(zhí)行弱化、責(zé)任缺位等現(xiàn)象。比如，法治實(shí)踐中常見(jiàn)的黨政合署辦公體制、國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)中的紀(jì)檢監(jiān)察合署辦案、黨組在政府決策中的作用發(fā)揮、黨委政法委在司法審判中的功能實(shí)現(xiàn)等，都涉及黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施與國(guó)家法律實(shí)施中的協(xié)調(diào)問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的“銜接”與“協(xié)調(diào)”可以比喻為兩個(gè)獨(dú)立的圓，“銜接是讓黨內(nèi)法規(guī)的‘圓與國(guó)家法律之‘圓保持相切;而協(xié)調(diào)是兩個(gè)圓的相交，交集部分屬于黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律皆可調(diào)整事項(xiàng)，但黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定不得與國(guó)家法律相沖突”[23]（P128）。在法治中國(guó)實(shí)踐中，只有堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的有效銜接與協(xié)調(diào)一致，才能保障二者相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障，從而實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨的統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)。

（五）使命型政黨的自我制度革命：黨內(nèi)法規(guī)體系的法治目標(biāo)

歷經(jīng)百年的不斷發(fā)展，擁有9500多萬(wàn)黨員，連續(xù)執(zhí)政長(zhǎng)達(dá)70年以上，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)本身已經(jīng)構(gòu)成了一個(gè)制度奇跡?！爸袊?guó)猶如一只‘紅天鵝，對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)理論提出了挑戰(zhàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的政治韌性，加上快速增長(zhǎng)的、具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的、融入全球分工體系的國(guó)民經(jīng)濟(jì)，使得中國(guó)成為一個(gè)非同尋常的、難以預(yù)測(cè)的重要案例”[24]（P17）。

所謂的“政治韌性”其實(shí)就是中國(guó)共產(chǎn)黨的自我調(diào)適能力與自我更新能力，而這種與時(shí)俱進(jìn)的能力來(lái)源于政黨本身的特性——使命型政黨。中國(guó)共產(chǎn)黨本質(zhì)上是一個(gè)馬克思主義使命型政黨，這種“對(duì)高遠(yuǎn)使命的強(qiáng)調(diào)使得使命型政黨的理論特質(zhì)與運(yùn)行機(jī)制與主張彼岸超越的宗教具有某種相似性：偉大使命、真理啟示、道德純潔、層級(jí)組織、廣大信眾，以及不可避免地面對(duì)世俗的不斷調(diào)試與改革”[25]。使命型政黨這一角色定位要求中國(guó)共產(chǎn)黨只能不斷自我革新、不斷完善，而這構(gòu)成了中國(guó)共產(chǎn)黨不忘初心、踐行使命的內(nèi)生動(dòng)力。這種強(qiáng)烈的自我革命意識(shí)不僅滲透于管黨治黨實(shí)踐之中，而且內(nèi)化于依規(guī)治黨的制度建設(shè)領(lǐng)域。換言之，中國(guó)共產(chǎn)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政、不斷調(diào)適不僅需要先進(jìn)的馬克思列寧主義作為行動(dòng)指南，更需要制度治黨實(shí)踐的不斷創(chuàng)新與發(fā)展。中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的核心機(jī)制在于中國(guó)共產(chǎn)黨的自我革命精神?！包h的初心和使命是黨的性質(zhì)宗旨、理想信念、奮斗目標(biāo)的集中體現(xiàn)，越是長(zhǎng)期執(zhí)政，越不能忘記黨的初心使命，越不能喪失自我革命精神”[26]。自我革命對(duì)制度管黨治黨的基本要求就是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系的法治化，這既是黨內(nèi)制度體系的法治目標(biāo)，也是執(zhí)政黨自我革命的制度要求。使命型政黨的政治屬性提升了黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的戰(zhàn)略高度，即“治國(guó)必先治黨、治黨務(wù)必從嚴(yán)、從嚴(yán)必依法度”，黨內(nèi)法規(guī)體系的法治化是立黨強(qiáng)黨的根本保障，構(gòu)成了中國(guó)共產(chǎn)黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的制度基石。

黨內(nèi)法規(guī)體系的形成與完善不是一蹴而就、一帆風(fēng)順的，而是歷經(jīng)中國(guó)共產(chǎn)黨百年的不斷試錯(cuò)、不斷錘煉的制度實(shí)踐得來(lái)的。黨內(nèi)法規(guī)體系本身就是極具中國(guó)烙印的制度實(shí)踐形式，其能被納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之中，就是中國(guó)特色的法治理論的偉大創(chuàng)新。黨內(nèi)法規(guī)體系的法治化要求依規(guī)治黨與依法治國(guó)共同統(tǒng)籌于同一法治場(chǎng)域之中，這既體現(xiàn)出法治國(guó)家建設(shè)的中國(guó)特色，也體現(xiàn)了國(guó)家治理體系的中國(guó)特色。

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