【摘要】近幾年，PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用，不僅提高了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的供應(yīng)能力，還有效利用社會(huì)閑置資金，解決了建設(shè)資金短缺問(wèn)題。將國(guó)際產(chǎn)能合作與PPP模式相結(jié)合，引入社會(huì)資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不失為解決資金困境的一條可探討的路徑。文章對(duì)PPP模式推動(dòng)國(guó)際產(chǎn)能合作的重要作用、國(guó)際PPP項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)狀、瓶頸等內(nèi)容進(jìn)行分析，以期更好地在國(guó)際產(chǎn)能合作背景下推動(dòng)PPP模式的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】國(guó)際產(chǎn)能合作；PPP模式；一帶一路

【中圖分類(lèi)號(hào)】F283； F114.4

國(guó)際產(chǎn)能合作是共建“一帶一路”的重要抓手、重要途徑和重大舉措。企業(yè)作為國(guó)際產(chǎn)能合作的實(shí)施主體，近年來(lái)，以“一帶一路”建設(shè)為契機(jī)，積極帶動(dòng)國(guó)內(nèi)優(yōu)質(zhì)富余產(chǎn)能和建設(shè)能力“走出去”，支持沿線國(guó)家推進(jìn)工業(yè)化、現(xiàn)代化和提高基礎(chǔ)設(shè)施水平。然而，沿線國(guó)家巨大的資金缺口1卻是企業(yè)“走出去”開(kāi)展國(guó)際產(chǎn)能合作要解決的首要問(wèn)題。龐大的資金需求單靠政府或承包類(lèi)企業(yè)，甚至是世界銀行、亞洲發(fā)展銀行、中國(guó)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（下稱亞投行）等金融機(jī)構(gòu)，均無(wú)法滿足。國(guó)際產(chǎn)能合作急需引入一種新的模式來(lái)推動(dòng)。近幾年，PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用，不僅提高了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的供應(yīng)能力，還有效利用社會(huì)閑置資金，解決了建設(shè)資金短缺問(wèn)題。將國(guó)際產(chǎn)能合作與PPP模式相結(jié)合，引入社會(huì)資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不失為解決當(dāng)前資金困境的一條可探討的路徑。

一、PPP模式對(duì)推動(dòng)國(guó)際產(chǎn)能合作的重要作用和意義

（一）為推動(dòng)國(guó)際產(chǎn)能合作中的建設(shè)資金不足提供重要補(bǔ)充

投資大、周期長(zhǎng)、回報(bào)慢的公共領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往占據(jù)政府財(cái)政支出較大比重，由此導(dǎo)致政府的財(cái)政吃緊，在進(jìn)行社會(huì)管理與投資時(shí)往往是顧此失彼，不能充分發(fā)揮政府財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。“一帶一路”沿線國(guó)家多數(shù)是發(fā)展中國(guó)家，其有限的政府財(cái)政必須要平衡民生、教育等開(kāi)支，難有多余資金進(jìn)行項(xiàng)目全周期的投入建設(shè)，資金不足不利于我國(guó)企業(yè)參與國(guó)際產(chǎn)能合作。

從現(xiàn)有情況來(lái)看，除沿線各國(guó)政府的財(cái)政支出外，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來(lái)源還有如下幾個(gè)渠道： 一是多邊開(kāi)發(fā)銀行。其資金規(guī)模有限，如亞開(kāi)行的法定資本僅為1 638億美元，亞投行的法定資本僅為1 000億美元。二是官方發(fā)展援助（ODA）。2010—2015年期間，“一帶一路”沿線國(guó)家每年接受ODA的資金約為900億～1 000億美元，其中20%～40%用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是政策性銀行或者商業(yè)類(lèi)銀行。2012—2016年，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、進(jìn)出口銀行分別提供2 500億元和1 300億元等值人民幣專(zhuān)項(xiàng)貸款，用于支持“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中國(guó)工商銀行儲(chǔ)備了131個(gè)“一帶一路”重大項(xiàng)目，支持項(xiàng)目投資額達(dá)1 588億美元。四是各類(lèi)債券市場(chǎng)、養(yǎng)老基金和主權(quán)基金等，絲路基金就歸為此列。世界銀行曾預(yù)計(jì)，到2022年，債券融資將占到所有基礎(chǔ)設(shè)施融資總額的一半以上。但現(xiàn)在來(lái)看，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到原有估計(jì)。五是公私合營(yíng)模式（PPP）。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，2015年“一帶一路”沿線國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，由中國(guó)企業(yè)參與的跨國(guó)PPP項(xiàng)目共147個(gè)，總金額為620億美元，僅占所有資金總額的5%～10%。因此，采用PPP模式是需要大力拓展的領(lǐng)域。

PPP模式作為一種公“私”合營(yíng)的投資模式，可以有效減少政府用于公共產(chǎn)業(yè)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政支出，緩解政府的財(cái)政壓力，使得政府能平衡財(cái)政預(yù)算與項(xiàng)目建設(shè)。政府排除財(cái)政的后顧之憂后，可以充分發(fā)揮調(diào)控和引導(dǎo)作用，利用PPP模式下的多種框架使得項(xiàng)目建設(shè)成本最小化，收益最大化，可以全力推進(jìn)“一帶一路”重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)和國(guó)際產(chǎn)能合作的推動(dòng)。

（二）減少進(jìn)入“一帶一路”東道主國(guó)的市場(chǎng)壁壘

PPP項(xiàng)目的本質(zhì)是利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的機(jī)制。PPP項(xiàng)目可以邀請(qǐng)當(dāng)?shù)卣驀?guó)企參與投資，約定權(quán)利義務(wù)關(guān)系；邀請(qǐng)當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)貸款或提供財(cái)務(wù)咨詢服務(wù)，擴(kuò)大資金來(lái)源渠道； 邀請(qǐng)產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)提供配套服務(wù)，合理分散風(fēng)險(xiǎn)；可以雇傭當(dāng)?shù)鼐用?，解決就業(yè)問(wèn)題。

在我國(guó)政府大力推動(dòng)實(shí)施國(guó)際PPP項(xiàng)目之前，就有海外并購(gòu)項(xiàng)目由于資本的國(guó)有屬性而功敗垂成的案例。其中一個(gè)典型案例就是力拓寧愿賠付違約金也以中鋁公司屬于國(guó)有資本為由而撕毀合約。而PPP項(xiàng)目可以由我國(guó)國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)構(gòu)成聯(lián)合體參與投標(biāo)，從而減少東道主國(guó)對(duì)我國(guó)有資本的防備心理，同時(shí)發(fā)揮國(guó)有企業(yè)在融資、技術(shù)方面的優(yōu)勢(shì)。對(duì)于通信產(chǎn)業(yè)等高度壟斷的行業(yè)，實(shí)行PPP模式有利于降低我國(guó)企業(yè)在當(dāng)?shù)嘏普?、頻段、 路權(quán)獲取以及項(xiàng)目審批方面的難度。因此，國(guó)際產(chǎn)能合作背景下采用 PPP模式有利于取得各方共識(shí)，減少進(jìn)入市場(chǎng)壁壘。

（三）幫助參與國(guó)際產(chǎn)能合作的中國(guó)企業(yè)獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益

一是延伸產(chǎn)業(yè)鏈條。PPP模式與其他的海外EPC工程總承包項(xiàng)目最具差異的地方在于，它可以為海外基建項(xiàng)目提供全流程服務(wù)，從設(shè)計(jì)到融資到建設(shè)再到運(yùn)營(yíng)全產(chǎn)業(yè)鏈條的服務(wù)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，助力企業(yè)提高綜合經(jīng)營(yíng)能力，提高企業(yè)的利潤(rùn)率。

二是為中國(guó)海外企業(yè)帶來(lái)政治保障。從兩國(guó)合作層面出發(fā)，保障企業(yè)利益最大化，幫助企業(yè)理順多種利益相關(guān)者的關(guān)系與權(quán)益分配。

三是推動(dòng)中國(guó)有關(guān)準(zhǔn)則及標(biāo)準(zhǔn)“走出去”，從“規(guī)則跟隨者”到“制定者”轉(zhuǎn)變，從制度環(huán)境發(fā)展層面為企業(yè)保駕護(hù)航。

二、國(guó)際產(chǎn)能合作背景下PPP項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)狀分析

為了更清晰地了解我國(guó)開(kāi)展國(guó)際PPP的總體現(xiàn)狀，本部分構(gòu)建我國(guó)開(kāi)展國(guó)際產(chǎn)能合作背景下PPP項(xiàng)目合作案例庫(kù)，如表1所以，對(duì)我國(guó)在世界各個(gè)國(guó)家（地區(qū)）、各個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展國(guó)際PPP項(xiàng)目的數(shù)量及合作領(lǐng)域進(jìn)行總體分析。

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源說(shuō)明

筆者采用定量分析的研究方法，從我國(guó)“一帶一路”官方網(wǎng)站、財(cái)政部官方網(wǎng)站、外交部官方網(wǎng)站、清華大學(xué)政府和社會(huì)資本合作研究中心官方網(wǎng)站，從合作時(shí)間、項(xiàng)目名稱、合作對(duì)象和內(nèi)容等5個(gè)方面選取2014年至2020年7月2的有關(guān)項(xiàng)目組建我國(guó)國(guó)際PPP項(xiàng)目合作案例庫(kù)。

（二）國(guó)際產(chǎn)能合作下跨國(guó)PPP項(xiàng)目數(shù)量、國(guó)別及區(qū)域分析

據(jù)表2所示，2014年至2020年7月間開(kāi)展的能源、基礎(chǔ)設(shè)施等國(guó)際產(chǎn)能合作領(lǐng)域跨國(guó)PPP數(shù)量一共是70個(gè)，這說(shuō)明我國(guó)在國(guó)際產(chǎn)能合作領(lǐng)域開(kāi)展PPP項(xiàng)目的數(shù)量要少于非產(chǎn)能合作領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目。這也與“‘一帶一路更多的集中在基礎(chǔ)設(shè)施、能源等領(lǐng)域”的出發(fā)點(diǎn)相一致。

為了更清晰全面地了解中國(guó)政府開(kāi)展的國(guó)際產(chǎn)能合作下跨國(guó)PPP項(xiàng)目的國(guó)別分布，表2統(tǒng)計(jì)了2014—2020年7月中國(guó)與每個(gè)國(guó)家開(kāi)展PPP項(xiàng)目的合作數(shù)量。英國(guó)、俄羅斯、墨西哥排名前三位，分別合作5個(gè)、4個(gè)和4個(gè)。

三、國(guó)際產(chǎn)能合作背景下PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)的主要特征

（一）已開(kāi)展的跨國(guó)PPP項(xiàng)目主要集中在少數(shù)發(fā)展中國(guó)家

目前，中資企業(yè)投資并進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期的PPP項(xiàng)目，主要分布在與我國(guó)地理位置相對(duì)臨近的南亞、東南亞發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體及非洲國(guó)家。其中，在柬埔寨已進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期的PPP水電站項(xiàng)目達(dá)到7個(gè)。2014年后，中資企業(yè)參與PPP項(xiàng)目（包含尚未進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期的在建、協(xié)議、意向PPP項(xiàng)目）的國(guó)別分布相對(duì)分散， 但東南亞國(guó)家占多數(shù)。

（二）較少成功參與發(fā)達(dá)國(guó)家的PPP項(xiàng)目

在發(fā)達(dá)國(guó)家中，PPP項(xiàng)目發(fā)展較活躍的有英國(guó)、加拿大和澳大利亞等。中資企業(yè)參與中標(biāo)的項(xiàng)目， 見(jiàn)諸公開(kāi)報(bào)道的不多。比較有影響力的就是中交集團(tuán)于2015年收購(gòu)的約翰·霍蘭德公司在2016年2月中標(biāo)澳大利亞首都堪培拉城市輕軌一期項(xiàng)目。中交集團(tuán)成為第一家在澳大利亞承接大型交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的中資企業(yè)。約翰·霍蘭德公司與CIMIC集團(tuán)旗下的太平洋公司，及日本三菱集團(tuán)、阿伯丁集團(tuán)等幾家公司共同作為此項(xiàng)目投資方，將投入項(xiàng)目總造價(jià)的30%作為資本金。約翰·霍蘭德公司將與CIMIC集團(tuán)組成聯(lián)合體承接項(xiàng)目的設(shè)計(jì)及施工任務(wù)，合同額約為4.9億美元，同時(shí)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作，特許經(jīng)營(yíng)期為20年。

（三）開(kāi)展跨國(guó)PPP項(xiàng)目的以央企為主，鮮有民企主導(dǎo)

目前開(kāi)展跨國(guó)PPP項(xiàng)目的中國(guó)公司多以中國(guó)電建、中國(guó)交建、葛洲壩集團(tuán)、中鐵集團(tuán)等央企為主，鮮有民營(yíng)企業(yè)中標(biāo)跨國(guó)PPP項(xiàng)目。目前有公開(kāi)報(bào)道的民營(yíng)企業(yè)中，中國(guó)天楹國(guó)際公司表現(xiàn)亮眼。2020年5月26日，中國(guó)天楹發(fā)布公告稱，近日，公司的法國(guó)全資子公司Urbaser Environnement SAS收到來(lái)自法國(guó)生活垃圾處理聯(lián)合單位Valor Béarn的中標(biāo)通知，確定Urbaser Environnement和西班牙全資子公司Urbaser S.A.U.作為聯(lián)合體，成為法國(guó)波城Valor Béarn垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的中標(biāo)單位。

（四）跨國(guó)PPP多以EPC建設(shè)項(xiàng)目為主，鮮少參與到運(yùn)營(yíng)管理中

在走出去情報(bào)等報(bào)刊雜志公布的“近期中資企業(yè)海外15個(gè)新簽中標(biāo)1億美元以上大項(xiàng)目”中，筆者通過(guò)梳理發(fā)現(xiàn)，14個(gè)中標(biāo)PPP項(xiàng)目都是以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源等傳統(tǒng)領(lǐng)域的EPC建設(shè)部分為主，只有1個(gè)項(xiàng)目參與到運(yùn)營(yíng)管理當(dāng)中。即，中國(guó)交建與葡萄牙莫塔英吉爾（Mota—Engil）等公司組成的聯(lián)營(yíng)體中標(biāo)墨西哥瑪雅鐵路第一標(biāo)段項(xiàng)目，該標(biāo)段線路全長(zhǎng)226公里，從墨西哥恰帕斯州帕倫克市至坎佩切州埃斯卡塞加市，項(xiàng)目合同金額約7.4億美元，工期28個(gè)月，維護(hù)期5年。

四、國(guó)際產(chǎn)能合作中PPP模式發(fā)展困境及風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）東道國(guó)政府層面

1.政治風(fēng)險(xiǎn)

“一帶一路”沿線很多國(guó)家內(nèi)部并不穩(wěn)定，比如中亞的哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦等存在著權(quán)力交接隱患，南亞的印度和巴基斯坦存在著領(lǐng)土糾紛，西亞的敘利亞、伊拉克等國(guó)恐怖主義勢(shì)力蔓延，東南亞的緬甸和柬埔寨等國(guó)“顏色革命”暗流洶涌。這些國(guó)家和地區(qū)政府對(duì)社會(huì)控制能力較弱，海外投資項(xiàng)目受到國(guó)內(nèi)局勢(shì)的影響，往往成為利益集團(tuán)斗爭(zhēng)的犧牲品。例如緬甸密松水電站項(xiàng)目，由中國(guó)電力公司和緬甸電力部、緬甸亞洲世界公司組成的合資公司承建，協(xié)議以BOT方式運(yùn)營(yíng)，但該項(xiàng)目在緬甸民主化浪潮中成為攻擊目標(biāo)，最后以破壞當(dāng)?shù)丨h(huán)境、影響民眾利益為由暫停施工。

2.法律風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)企業(yè)參與“一帶一路”沿線國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，要面臨東道主國(guó)家在環(huán)境、勞工、市場(chǎng)準(zhǔn)入、土地、稅收和產(chǎn)業(yè)政策方面的限制，不同國(guó)家在這些方面的規(guī)定大相徑庭。例如環(huán)境政策方面，許多歐洲國(guó)家對(duì)大項(xiàng)工程造成的環(huán)境破壞有著嚴(yán)格的評(píng)估；在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，新加坡等國(guó)對(duì)反壟斷審核非常嚴(yán)格；在勞工政策方面，土耳其規(guī)定每雇傭一個(gè)外籍勞工，必須相應(yīng)地雇傭五倍的本地勞工；在稅收政策方面，烏茲別克斯坦等國(guó)入關(guān)手續(xù)非常繁瑣，甚至存在著嚴(yán)重的腐敗行為；在產(chǎn)業(yè)政策方面，許多伊斯蘭國(guó)家禁止金融投機(jī)行為，禁止進(jìn)入煙草業(yè)、博彩業(yè)等。

在政府干預(yù)方面，一些“一帶一路”沿線國(guó)家經(jīng)常使用行政手段盲目介入，例如格魯吉亞在卡杜里水電站的建設(shè)工程中，特別要求主體工程必須由當(dāng)?shù)爻邪特?fù)責(zé)，最終導(dǎo)致該項(xiàng)目工期大幅度延期。

除此之外，從項(xiàng)目發(fā)起、招標(biāo)、投標(biāo)、合同簽訂到管理運(yùn)營(yíng)等一系列法律程序，東道國(guó)和我國(guó)都有很大的不同，甚至在出現(xiàn)糾紛時(shí)，法院在判決過(guò)程中存在嚴(yán)重的偏袒行為。由于與中國(guó)簽訂民事司法互助協(xié)議的“一帶一路”沿線國(guó)家只有38個(gè)，導(dǎo)致類(lèi)似情況發(fā)生時(shí)，我國(guó)企業(yè)面臨著較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。

3.經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

在“一帶一路”相關(guān)國(guó)家開(kāi)展PPP項(xiàng)目，參與企業(yè)需要承擔(dān)比國(guó)內(nèi)更多的經(jīng)濟(jì)及收益風(fēng)險(xiǎn)。首先是融資風(fēng)險(xiǎn)，如果需要東道主國(guó)的金融機(jī)構(gòu)貸款，則面臨著該國(guó)金融利率變化的風(fēng)險(xiǎn)。其次是匯率風(fēng)險(xiǎn)，一些國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格的外匯管制。第三是一些國(guó)家誤認(rèn)為“一帶一路”倡議是翻版的“馬歇爾計(jì)劃”，在項(xiàng)目合作中想方設(shè)法克扣我國(guó)投資方的利潤(rùn)。再加上我國(guó)專(zhuān)門(mén)指導(dǎo)跨境PPP項(xiàng)目的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺乏，許多企業(yè)在質(zhì)量控制、模式創(chuàng)新等方面的經(jīng)驗(yàn)嚴(yán)重不足，在遇到東道主國(guó)匯率、通脹等風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候往往應(yīng)對(duì)不力，造成較大損失。第四是潛在的債務(wù)陷阱風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目所在國(guó)家大多為發(fā)展中國(guó)家，容易產(chǎn)生債務(wù)危機(jī)，對(duì)項(xiàng)目投資建設(shè)資本沒(méi)有能力按合同約定日期償還。

4.文化差異及沖突

族群沖突和領(lǐng)土沖突是我國(guó)企業(yè)在海外開(kāi)展PPP項(xiàng)目的又一攔路虎。不同的宗教信仰帶來(lái)不同的文化習(xí)俗，中企若不充分了解東道國(guó)的宗教、文化等方面的習(xí)俗，容易產(chǎn)生文化沖突。領(lǐng)土沖突同樣影響“一帶一路”相關(guān)國(guó)家之間的政治互信。這些都對(duì)跨國(guó)PPP項(xiàng)目的順利展開(kāi)造成了一定的影響。

（二）中資企業(yè)層面

1.企業(yè)對(duì)PPP項(xiàng)目所在東道國(guó)的政策了解不夠充分

“一帶一路”沿線國(guó)家對(duì)外資準(zhǔn)入的要求及法律法規(guī)等政策不盡相同，企業(yè)作為投資者，應(yīng)在簽訂特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議前對(duì)項(xiàng)目所在國(guó)家或地區(qū)PPP的相關(guān)政策、法律法規(guī)、補(bǔ)償機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制進(jìn)行深入研究，熟悉政策法規(guī)的透明度和穩(wěn)定度，以及在項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，存在哪些限制性法律法規(guī)。這些均是要求在協(xié)議簽署前，政府等公共部門(mén)給出明確意見(jiàn)的地方。目前很多中企出于考核壓力，盲目進(jìn)入海外PPP項(xiàng)目，容易造成一定經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

2.企業(yè)對(duì)海外PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及管理不夠充分

我國(guó)企業(yè)“走出去”開(kāi)展PPP合作的部分國(guó)家存在政局不穩(wěn)定、政府財(cái)政資金有限、政府腐敗程度較高、民主程度較低等問(wèn)題，甚至還面臨商業(yè)貸款機(jī)構(gòu)參與意愿不高的情況，這就會(huì)導(dǎo)致財(cái)務(wù)杠桿效用無(wú)法被發(fā)揮到最大，進(jìn)而必須增加社會(huì)資本股本的比例，這就提高了社會(huì)資本的需求量。我國(guó)企業(yè)參與的海外PPP項(xiàng)目若想在這類(lèi)國(guó)家生根發(fā)芽、取得成功，在PPP項(xiàng)目開(kāi)始前，投資主體必須充分考慮東道國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。尤其是項(xiàng)目投資總額大、周期長(zhǎng)的跨國(guó)PPP項(xiàng)目，更要注重風(fēng)險(xiǎn)管理。一定要在項(xiàng)目融資方案設(shè)定和項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，進(jìn)行充足的事前評(píng)估和事中監(jiān)管，妥善處理項(xiàng)目潛在的危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)，將所有風(fēng)險(xiǎn)控制在最小范圍。目前很多中企缺乏充分的事前評(píng)估和事中監(jiān)管。

3.企業(yè)內(nèi)部組織架構(gòu)和管理流程亟需改革

與國(guó)際上有著開(kāi)展PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的大型承包商企業(yè)相比，我國(guó)企業(yè)以PPP形式開(kāi)展對(duì)外直接投資可以說(shuō)是剛起步。承接PPP項(xiàng)目必然意味著企業(yè)要在境外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)， 參與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，同時(shí)意味著企業(yè)的組織架構(gòu)、管理流程和融資投資等都要全面啟動(dòng)國(guó)際化。當(dāng)前我國(guó)企業(yè)對(duì)外直接投資相對(duì)活躍的行業(yè)是制造業(yè)和金融業(yè)，有海外綠地、并購(gòu)?fù)顿Y經(jīng)驗(yàn)的中國(guó)工程承包企業(yè)仍然是少數(shù)?？梢哉f(shuō)， 當(dāng)前我國(guó)企業(yè)的國(guó)際化能力仍存在不足，大部分工程承包企業(yè)的組織架構(gòu)和管理流程并沒(méi)有為開(kāi)展境外PPP項(xiàng)目作出充分準(zhǔn)備，亟需開(kāi)展企業(yè)組織架構(gòu)及管理流程的改革。

4.缺乏組建企業(yè)聯(lián)合體的意愿和經(jīng)驗(yàn)

觀察PPP項(xiàng)目熱點(diǎn)市場(chǎng)可以發(fā)現(xiàn)， 其中有相當(dāng)多比例的中標(biāo)者， 是由投資商 （可能來(lái)自不同行業(yè)） 、金融機(jī)構(gòu)與工程承包企業(yè)組成的企業(yè)聯(lián)合體。這些聯(lián)合體組成企業(yè)通常相對(duì)穩(wěn)定， 并且同一聯(lián)合體可能多次在同一發(fā)包地的系列項(xiàng)目中連續(xù)中標(biāo)。截至目前， 只有個(gè)別中資企業(yè)通過(guò)組建聯(lián)合體參與境外PPP項(xiàng)目的招標(biāo)。

五、推動(dòng)國(guó)際PPP項(xiàng)目的政策建議

（一）注重防范相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)承包商及其關(guān)聯(lián)企業(yè)如果投資參與東道國(guó)的PPP項(xiàng)目，需要充分關(guān)注東道國(guó)中央政府及地方政府的法律、法則、法令、規(guī)則4，以上因素都對(duì)項(xiàng)目都起著關(guān)鍵性的規(guī)范作用。為盡可能地應(yīng)對(duì)以上法律風(fēng)險(xiǎn)，讓東道國(guó)能為我國(guó)投資者提供保護(hù)，做好風(fēng)險(xiǎn)防范，常用的方式就是簽訂投資協(xié)定。第一，應(yīng)盡快簽訂與“一帶一路”沿線國(guó)家所有政府之間的雙邊投資保護(hù)協(xié)定（BIT）。在協(xié)議中將特許權(quán)、承包權(quán)、收益權(quán)等所有基礎(chǔ)設(shè)施投資方面的權(quán)益都囊括進(jìn)來(lái)。第二，要建立規(guī)范的PPP合同，應(yīng)當(dāng)有專(zhuān)業(yè)合同管理團(tuán)隊(duì)，處理合資、服務(wù)、管理、委托經(jīng)營(yíng)或租賃、特許權(quán)、信貸、擔(dān)保等合同的管理問(wèn)題。第三，注重我國(guó)出口信貸的法律規(guī)制與東道國(guó)PPP招投標(biāo)機(jī)制的協(xié)調(diào)。實(shí)際操作中如何協(xié)調(diào)這一點(diǎn)，應(yīng)是我國(guó)政府及企業(yè)關(guān)注的問(wèn)題。

（二）完善企業(yè)自身的投資評(píng)價(jià)及決策體系

在項(xiàng)目初期，企業(yè)可以借助大型國(guó)際投資咨詢公司的專(zhuān)業(yè)力量，對(duì)東道國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、法律、稅收、優(yōu)惠政策等條件進(jìn)行充分調(diào)研，取得相應(yīng)的可行性專(zhuān)題報(bào)告，并在投資前進(jìn)行充分的實(shí)地考察。

在項(xiàng)目評(píng)估期，企業(yè)應(yīng)按照自身的投資評(píng)價(jià)體系和模板，計(jì)算出投資回收期、投資回報(bào)率等一系列指標(biāo)，報(bào)投委會(huì)審批。

在項(xiàng)目投資決策階段，盡量采用“雙贏”原則，使東道國(guó)也能在項(xiàng)目公司受益。如在預(yù)計(jì)投資回報(bào)達(dá)標(biāo)的情況下，可在項(xiàng)目公司層面，適當(dāng)讓渡給東道國(guó)政府部分資源股（干股），以取得一定的本國(guó)企業(yè)身份，有利于項(xiàng)目公司獲得東道國(guó)對(duì)其的政策支持和后續(xù)支持。

在項(xiàng)目執(zhí)行階段，要不斷總結(jié)投資決策成功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)，同時(shí)要研究同類(lèi)企業(yè)投資失敗的案例，作為前車(chē)之鑒，避免重蹈覆轍，逐步摸索出適合本企業(yè)的投資決策體系。

（三）協(xié)調(diào)各方關(guān)系，爭(zhēng)取多方面的政策支持

要注意協(xié)調(diào)各方關(guān)系，構(gòu)建利益共享網(wǎng)絡(luò)。

一是要協(xié)調(diào)好中國(guó)和東道主國(guó)家之間的關(guān)系。不僅要重視政府之間的關(guān)系，還要重視與反對(duì)黨、商協(xié)會(huì)、供應(yīng)商、媒體、員工和當(dāng)?shù)孛癖娭g的關(guān)系。在同等條件下，盡可能吸收當(dāng)?shù)氐膬?yōu)秀人才加入公司甚至進(jìn)入管理層。多雇傭當(dāng)?shù)貑T工，采購(gòu)也盡量本土化。拉動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和就業(yè)，對(duì)于東道國(guó)給與項(xiàng)目公司的政策穩(wěn)定性和稅收支持，對(duì)于當(dāng)?shù)孛癖娊o予項(xiàng)目的支持和理解等都是不無(wú)裨益的。同時(shí)要注意在東道國(guó)承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任，有利于樹(shù)立我國(guó)企業(yè)正面形象。

二是要協(xié)調(diào)好我國(guó)和世界大國(guó)或者地區(qū)強(qiáng)國(guó)之間的關(guān)系。當(dāng)前美日歐韓等國(guó)在亞非拉國(guó)家布局，對(duì)我國(guó)企業(yè)帶來(lái)一定程度的競(jìng)爭(zhēng)。在我國(guó)推行“國(guó)際產(chǎn)能合作+PPP”時(shí)要盡量考慮這些國(guó)家的利益出發(fā)點(diǎn)。

三是要協(xié)調(diào)好國(guó)內(nèi)地方政府、企業(yè)、銀行之間的關(guān)系。中央政府對(duì)于地方政府重點(diǎn)扶持的項(xiàng)目要大力支持；鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)之間抱團(tuán)發(fā)展，國(guó)有企業(yè)要發(fā)揮資金實(shí)力雄厚、技術(shù)水平較高的優(yōu)勢(shì)，民營(yíng)企業(yè)要發(fā)揮機(jī)制靈活、運(yùn)行效率較高的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)協(xié)同出海、互利共贏的發(fā)展；銀行和企業(yè)之間更要協(xié)同作戰(zhàn)。已有的“安哥拉模式”就是銀企協(xié)作的成功案例。該模式之所在非洲取得較好的效果，關(guān)鍵之處在于進(jìn)出口銀行、國(guó)開(kāi)行等政策性銀行給予不附帶條件的貸款支持，使得中鐵建等企業(yè)獲得了大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，同時(shí)在礦山開(kāi)采、能源開(kāi)發(fā)方面，我國(guó)企業(yè)也獲得了經(jīng)濟(jì)回報(bào)。

（四）加強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管控，重視風(fēng)險(xiǎn)教育和培訓(xùn)

一是要全方位強(qiáng)化企業(yè)海外風(fēng)險(xiǎn)管控，加強(qiáng)內(nèi)部管理及人才建設(shè)。無(wú)論何種投資，均面臨風(fēng)險(xiǎn)，我企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)自身建設(shè)，未雨綢繆。中企對(duì)于海外投資應(yīng)該審時(shí)度勢(shì)，對(duì)待海外投資項(xiàng)目要保持清醒認(rèn)知，及時(shí)做好可行性研究，把握好國(guó)家政策及大政方針。同時(shí)要加強(qiáng)與國(guó)際化大企業(yè)的交流合作，學(xué)習(xí)其先進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)控制管理經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，及時(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及應(yīng)對(duì)措施。保證預(yù)先計(jì)劃和方案的正確實(shí)施，當(dāng)東道國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境和項(xiàng)目公司自身發(fā)生變化時(shí)，必須有應(yīng)急預(yù)案，采取及時(shí)的補(bǔ)救措施，避免投資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步惡化。

二是要重視風(fēng)險(xiǎn)教育，積極培養(yǎng)和吸收國(guó)際化人才，充實(shí)人才隊(duì)伍，吸引懂得國(guó)際法律及熟悉當(dāng)?shù)卣Z(yǔ)言、當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣的人才加入，培養(yǎng)一批在法律、稅收、融資、項(xiàng)目管理等領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人才，即便中介機(jī)構(gòu)提供了專(zhuān)業(yè)報(bào)告，也需要企業(yè)自身的專(zhuān)業(yè)人才進(jìn)行職業(yè)判斷，以供領(lǐng)導(dǎo)決策。

1.有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，“一帶一路”沿線65個(gè)國(guó)家和地區(qū)未來(lái)每年的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求介于1.8萬(wàn)億～4萬(wàn)億美元之間。

2.PPP項(xiàng)目的國(guó)際合作及相關(guān)政策支持主要從2014年開(kāi)始。因此，本文選取2014年至2020年7月的數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，也可看出近年來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)和政策作用。

3.2014年至2020年7月間，我國(guó)開(kāi)展的跨國(guó)PPP項(xiàng)目數(shù)量總共為167個(gè)。因部分項(xiàng)目并無(wú)具體介紹及合作內(nèi)容，本表只列出部分含有具體項(xiàng)目介紹的跨國(guó)PPP項(xiàng)目。

4.如東道國(guó)內(nèi)采購(gòu)的法規(guī)約束、第三方質(zhì)疑的法律依據(jù)、官方機(jī)構(gòu)越權(quán)行為、東道國(guó)公司法、有關(guān)外資投資限制和當(dāng)?shù)爻煞忠蟮耐顿Y法律、證照與許可法規(guī)及政策、物權(quán)法和擔(dān)保法、有關(guān)政府支持和承諾的法規(guī)及政策、主權(quán)豁免法律規(guī)定、執(zhí)行擔(dān)保與破產(chǎn)法律規(guī)定、貨幣及外匯法律規(guī)定、勞動(dòng)法、稅收法律、環(huán)保法、適用法律選擇以及爭(zhēng)議解決方面，都是需要私營(yíng)部門(mén)和金融機(jī)構(gòu)關(guān)注的法律要點(diǎn)。

趙靜 管理學(xué)博士、財(cái)政學(xué)博士后。就職于國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)際合作中心，副研究員。主要研究方向?yàn)椤耙粠б宦贰?、中?guó)-東南亞國(guó)別研究、區(qū)域發(fā)展、企業(yè)跨國(guó)投資等。多次獲得 “優(yōu)秀黨員”稱號(hào)，并榮獲“2019年度國(guó)家發(fā)展改革委青年學(xué)習(xí)標(biāo)兵”稱號(hào)。調(diào)研報(bào)告《孔雀何時(shí)東北飛？——基于東北地區(qū)人才流失的報(bào)告》獲得“2019年度國(guó)家發(fā)改委優(yōu)秀假期調(diào)研報(bào)告二等獎(jiǎng)”。作為主要人員完成的《綠色“一帶一路”建設(shè)研究》報(bào)告獲得“2019年度國(guó)家發(fā)展改革委優(yōu)秀學(xué)術(shù)成果”一等獎(jiǎng)。

近六年來(lái)，先后主持或參與中央、國(guó)家部委和地方政府重要研究課題及規(guī)劃30余項(xiàng)。主持或參與編制了《泉州市海上絲綢之路先行示范區(qū)規(guī)劃》《江西武寧生態(tài)文明先行示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《山東清潔能源產(chǎn)業(yè)合作區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃》《大西安2049發(fā)展規(guī)劃》《甘肅金昌市金川區(qū)十四五規(guī)劃》《陜西神木十四五規(guī)劃》、《金昌市十四五規(guī)劃》《全球發(fā)展戰(zhàn)略和全球經(jīng)濟(jì)新動(dòng)向研究》等多項(xiàng)規(guī)劃研究。

出版學(xué)術(shù)專(zhuān)著《“國(guó)際產(chǎn)能合作+PPP”模式助力“一帶一路”建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)》。在《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表多篇理論文章，獲得較多轉(zhuǎn)載率和關(guān)注度。在核心期刊上發(fā)表《中國(guó)-東盟開(kāi)展國(guó)際產(chǎn)能合作的戰(zhàn)略研究》《世界主要國(guó)家PPP模式及其可持續(xù)性分析》《一帶一路沿線國(guó)家服務(wù)貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)研究》《“一帶一路”背景下貿(mào)易暢通對(duì)中國(guó)-東盟貿(mào)易流量的影響及其貿(mào)易潛力測(cè)算研究》等30篇文章。