李若鵬,賈閃丹,趙曉攀

(1.洛陽水利建設(shè)投資集團有限公司，河南 洛陽 471002，2.洛陽農(nóng)發(fā)投資集團有限公司，河南 洛陽 471002)

1 水利工程PPP模式實施基本情況

1.1 何為PPP模式

2015年5月19 日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)〔2015〕42 號)，明確政府和社會資本合作模式(即PPP模式)是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。PPP 模式有利于充分發(fā)揮市場機制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化。通知中提出在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵采用PPP 模式，吸引社會資本參與。這是目前中國對于PPP模式的正式官方定義。

針對水利工程采用PPP 模式運作，國務(wù)院及相關(guān)部委也制定了關(guān)于水利工程 PPP 模式運作的一些具體規(guī)定，例如： 2015年3月，國家改革委、財政部、水利部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營的實施意見》(發(fā)改農(nóng)經(jīng) 〔2015〕488 號)，2019年6月，財政部、水利部關(guān)于印發(fā)《水利發(fā)展資金管理辦法的通知》(財農(nóng)〔2019〕54 號)等。

1.2 采用PPP模式運作的水利工程范疇

按照國家改革委 2016年8月發(fā)布的《關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資[2016]1744號)，水利領(lǐng)域包括引調(diào)水工程、水生態(tài)治理工程、供水工程、江河湖泊治理工程、灌區(qū)工程、農(nóng)業(yè)節(jié)水工程、水土保持等項目鼓勵采用PPP模式進行運作。國家改革委、水利部 2017年12月發(fā)布的《政府和社會資本合作建設(shè)重大水利工程操作指南(試行)》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2017〕2119號)也有類似的描述。

2014年以來，已參與10余項水利工程 PPP項目的運作和實施，其中包括財政部第二批 PPP示范項目洛陽市伊洛河水生態(tài)文明示范區(qū) PPP項目、洛陽市故縣水庫引水 PPP項目；財政部第三批 PPP 示范項目洛寧縣洛河生態(tài)治理二期 PPP項目；財政部第四批 PPP 示范項目洛陽市四河同治伊河嵩縣段生態(tài)文明保護工程 PPP項目等。從上述水利工程 PPP項目實踐來看，與水相關(guān)的上下游及周邊相關(guān)的道路、橋梁等，均可打包作為水利工程PPP項目進行運作。如河道堤防工程治理、水環(huán)境治理工程、水源工程、供水排水、道路橋梁等一體化進行打包，采用PPP 模式進行運作，可以認為是廣義水利工程 PPP項目的范疇(以下談及水利工程之時，均按照廣義范疇理解)。

1.3 水利工程PPP模式實施取得顯著成效

水利工程采取 PPP 模式運作取得顯著成效。按照財政部政府和社會資本中心發(fā)布的《全國PPP 綜合信息平臺管理庫項目 2021年2月報》，2014年以來，累計入庫 PPP項目10 033個、投資額15.50萬億元。其中，水利建設(shè)項目數(shù)累計439個，占管理庫項目總數(shù)的4.40%；示范 PPP項目 44個，水利建設(shè)項目累計投資額是 3 842 億元，占管理庫總投資額的2.50%，其中示范項目投資金額為437 億元。如果考慮到生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護行業(yè)中也包含部分水利工程，則前述比例均會有所提高，其中項目數(shù)量累計比例至少會超過 7%。具體如圖1和圖2所示。

圖1 截止 2021年2月末管理庫累計項目數(shù)行業(yè)分布圖

圖2 截止 2021年2月末管理庫累計項目投資額行業(yè)分布圖(億元)

2 “PPP+EOD”模式

2.1 何謂“EOD”模式

EOD(Ecology-Oriented Development)模式，即指以生態(tài)為導(dǎo)向的發(fā)展模式，是美國學(xué)者霍納蔡夫斯基在1994年提出。

2018年8月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進一步深化“放管服”改革，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》(環(huán)規(guī)財 〔2018〕86 號)提出：探索開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)(EOD)模式，推進生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮(zhèn)開發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在不同領(lǐng)域打造標桿示范項目。這是中國首次提出 EOD 模式。2019年1月，生態(tài)環(huán)境部、中華全國工商業(yè)聯(lián)合會發(fā)布《關(guān)于支持服務(wù)民營企業(yè)綠色發(fā)展的意見》(環(huán)綜合 〔2019〕6 號)；2020年9月，國家改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、財政部發(fā)布《關(guān)于擴大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資，培育壯大新增長點增長極的指導(dǎo)意見》(發(fā)改高技〔2020〕1409號)等，均提出探索生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)( EOD )模式等環(huán)境治理模式創(chuàng)新，提升環(huán)境治理服務(wù)水平，推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。

2020年9月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、國家改革委辦公廳、國家開發(fā)銀行辦公廳發(fā)函《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)模式試點項目的通知》(環(huán)辦科財函〔2020〕489號)，給出中國 EOD 模式的官方定義。EOD 模式是以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標，以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合、統(tǒng)籌推進、一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟價值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項目組織實施方式。

2.2 “PPP+EOD”模式

EOD的理念應(yīng)用到PPP 模式之中，稱之為“PPP+EOD”模式。其與開發(fā)性PPP模式有類似之處，以區(qū)域性整體開發(fā)為平臺，以“自我造血，增值效益”為盈利機制，將生態(tài)理念貫穿于 PPP項目全生命周期過程中，包括規(guī)劃設(shè)計、投資建設(shè)、運營管理的各環(huán)節(jié)和全過程，使生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生實際效益，達到區(qū)域可持續(xù)性發(fā)展目標。新冠疫情的發(fā)生，使大家意識到人類與自然一定要和諧相處，生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展要有平衡性和可持續(xù)性。而“PPP+EOD”模式，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境在城市建設(shè)中的中心作用，統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)與生態(tài)環(huán)境的矛盾，成為當(dāng)前探索可持續(xù)性發(fā)展的重要模式和路徑。

3 水利工程采用“PPP+EOD”模式實施的新探索

3.1 “PPP+EOD”模式適用于水利工程

水利工程采用PPP 模式，可以形成約束機制，改變公共供給方式，發(fā)揮市場作用、促進政府職能轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變投資模式、提高資金使用效率，引進社會資本、減輕地方財政壓力，融合先進經(jīng)驗、提高公共供給效率，優(yōu)化風(fēng)險分配、促進項目長效運營，這是 PPP 模式應(yīng)用于水利工程的動機。而“PPP+EOD”模式應(yīng)用于水利工程，則可以進一步減少政府付費和可行性缺口補助，有利于推進水利工程 PPP 模式可持續(xù)性發(fā)展。水利工程 PPP項目采取政府付費和可行性缺口補助機制的居多，使用者付費項目很少，說明水利工程 PPP項目社會公益屬性較強，其直接經(jīng)濟收益水平不高，多數(shù)需要依靠政府財政支出。“PPP+EOD”模式可以因地制宜、發(fā)展水利工程關(guān)聯(lián)度高、經(jīng)濟發(fā)展帶動力強的資源或產(chǎn)業(yè)項目，建立產(chǎn)業(yè)收益補貼水利工程治理投入的良性機制。公益性較強、收益性差的水利工程治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)一體化實施，肥瘦搭配組合開發(fā)，實現(xiàn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益補貼水利工程治理投入，可以增加終端用戶的積極參與，增加使用者付費收入，進而降低財政支出責(zé)任，促進更多水利工程 PPP項目的實施。因此，水利工程適合采用“PPP+EOD”模式實施。

3.2 水利工程“PPP+EOD”模式實施案例

目前，市場上已經(jīng)有一些“PPP+EOD”模式運作的水利工程項目。以洛寧縣洛河生態(tài)治理三期工程 PPP項目為例，進行簡單分析。洛寧縣洛河生態(tài)治理三期工程位于洛陽市洛寧縣洛河沿岸及河道內(nèi)，項目建設(shè)內(nèi)容包括洛寧縣洛河生態(tài)治理三期工程；洛寧縣濱河大道東延線建設(shè)工程；洛寧縣第四、第五水廠；以及洛河北岸體育公園，共計4個子項目。項目分布在洛寧縣長水鎮(zhèn)至城郊鄉(xiāng)沿洛河兩岸，以水環(huán)境治理和堤防建設(shè)為主線。

從功能上看，洛河生態(tài)治理工程、濱河大道東延線工程為公益性項目，基本沒有經(jīng)濟收益，更多的是環(huán)境效益和國民經(jīng)濟效益。洛寧縣第四、第五水廠及洛河北岸體育公園均為收費項目，具有一定收益。4個項目一體化實施，肥瘦搭配組合開發(fā)，使用者付費收益補貼水利工程治理投入，整體項目實施后可完善洛河周邊整體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及環(huán)境提升，完善、提升城市功能，改善生活環(huán)境。

從財政支出責(zé)任來看，洛寧縣第四、第五水廠以及洛河北岸體育公園直接面向百姓，具有終端收費機制，可以獲取經(jīng)營性收入。據(jù)初步測算，每年經(jīng)營收入接近 2 000萬元，合作期限內(nèi)經(jīng)營性收入超過3億元。因此，該項目采用“PPP+EOD”模式降低了政府財政支出，騰出更多財政空間，實施更多民生項目。

綜上，“PPP+EOD”模式實質(zhì)上是資源補償模式，公益性較強、收益性差的水利工程與具有收益或收益較好的關(guān)聯(lián)項目一體化實施，肥瘦搭配組合開發(fā)，實現(xiàn)關(guān)聯(lián)收益互補，項目打包整合實施。這種實施模式，組合性強，綜合效益更高。

4 結(jié)語

水利工程多屬于公益性或者準公益性項目，一般情況下政府要進行財政補貼。而采用“PPP+EOD”模式，將水利工程與相關(guān)資源、產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目有效融合，統(tǒng)籌推進、一體化實施，則可以取得“1+1> 2 ”的效果。這里的資源應(yīng)做廣義的理解，可以是礦產(chǎn)、旅游、物業(yè)、廣告等資源，也可以是土地資源。水利工程 PPP項目的實施，改善周邊環(huán)境實現(xiàn)土地增值，也可以通過分享土地一級出讓收益或者地產(chǎn)開發(fā)來實現(xiàn)資金需求平衡。產(chǎn)業(yè)的概念更為廣泛，應(yīng)根據(jù)實際情況，量體裁衣。如洛陽農(nóng)業(yè)發(fā)展投資集團有限公司，主營業(yè)務(wù)包括國家儲備林基地建設(shè)、灌區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興建設(shè)以及富硒產(chǎn)業(yè)、牡丹產(chǎn)業(yè)開發(fā)；農(nóng)產(chǎn)品綜合開發(fā)；休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游項目投資等。

當(dāng)前，水利工程采用“PPP+EOD”模式仍處在起步階段。一方面從政策角度，這種資源補償尤其是土地資源補償模式，商業(yè)項目補償模式仍需要進一步明確，需要水利部、財政部、國土資源部門等加強部級協(xié)調(diào)，協(xié)同發(fā)力，在合法合規(guī)的前提下，明確土地資源補償模式和其他資源補償模式的政策紅線和運作基本原則。另一方面，“PPP+EOD”模式下行業(yè)跨度大，不同行業(yè)專業(yè)要求高，資源補償、產(chǎn)業(yè)培育和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入都需要一定周期和時間才能顯性化，很難在較短的時間內(nèi)體現(xiàn)出來，且面臨政策、環(huán)境、技術(shù)等種種不確定性。因此，對社會資本要求也比較高，潛在社會資本需要具備強大的概念規(guī)劃、投資融資、建設(shè)實施、產(chǎn)業(yè)招商、開發(fā)經(jīng)營等綜合性能力。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出十四五規(guī)劃主要目標之一便是國家在生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)新進步，生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型成效顯著，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，生態(tài)安全屏障更加牢固，城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善。對應(yīng)的2035年遠景目標則是廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國建設(shè)目標基本實現(xiàn)。因此，高質(zhì)量綠色發(fā)展是中國今后很長一段時期內(nèi)主旋律，而“PPP+EOD”模式無疑是綠色發(fā)展的重要舉措、辦法和實現(xiàn)路徑。

在十四五規(guī)劃背景之下，采用“PPP+EOD”這種嶄新模式實施水利工程，對相關(guān)各方來說，既是機遇也是挑戰(zhàn)。水利工程探索并實施“PPP+EOD”模式，推動中國水利工程創(chuàng)新發(fā)展，其前景可期。