胡兆成

20世紀(jì) 90 年代，中央和地方實(shí)行“分稅制”改革后，地方政府為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要籌集大量資金，但國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)又不支持地方政府直接舉債，迫不得已，各地城投、水投、交投、園區(qū)（景區(qū)）投、開(kāi)發(fā)投等一批政府融資平臺(tái)公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“平臺(tái)公司”）應(yīng)運(yùn)而生。平臺(tái)公司以政府信用背書(shū)向金融機(jī)構(gòu)大量融資用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，近30年來(lái)，平臺(tái)公司為我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展及城鎮(zhèn)化建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)。但由于平臺(tái)公司成立之初就存在著法人治理及管理體制等方面問(wèn)題與缺陷，實(shí)體化運(yùn)作程度不高，沒(méi)有形成充足凈現(xiàn)金流入。加之，近年來(lái)各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)告一段落，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩、經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為新常態(tài)，粗放的投融資管理方式也不能適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。同時(shí)，平臺(tái)公司多年累積的債務(wù)規(guī)模日益增大，在資金管理等方面存在的問(wèn)題越來(lái)越突出，地方政府應(yīng)高度重視平臺(tái)公司的資金管理，避免由此引發(fā)地方性金融風(fēng)險(xiǎn)。

一、存在問(wèn)題

（一）企業(yè)體制政企不分，無(wú)自主決策權(quán)

平臺(tái)公司是地方政府為籌資而設(shè)立，主要負(fù)責(zé)人由政府指派或由相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人兼任。名義上是公司制企業(yè)法人，但實(shí)際運(yùn)作上更像事業(yè)單位，政企職能不分。平臺(tái)公司自身沒(méi)有對(duì)資金投放項(xiàng)目及方向的決策權(quán)，主要職責(zé)就是為政府基建項(xiàng)目而融資。

（二）無(wú)實(shí)體主業(yè)支撐，凈現(xiàn)金流不足

平臺(tái)公司實(shí)體化比例很小，自身創(chuàng)造利潤(rùn)能力較弱，沒(méi)有產(chǎn)生能覆蓋融資成本及營(yíng)運(yùn)費(fèi)用的基礎(chǔ)現(xiàn)金流。有的凈現(xiàn)金流甚至不能覆蓋存量融資利息支出，處于“只管融資投資，沒(méi)有實(shí)際回報(bào)”，企業(yè)自身沒(méi)有能產(chǎn)生穩(wěn)定資金回報(bào)的“造血”功能，靠“借新債，還舊債”的“輸血”方式維持。

（三）資信評(píng)級(jí)低，融資成本較高

部分平臺(tái)公司由于沒(méi)有優(yōu)良的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，沒(méi)有穩(wěn)定可靠的凈現(xiàn)金流，無(wú)法在資本市場(chǎng)獲得好的資信等級(jí)。一方面，融資難度相應(yīng)加大。銀行等相關(guān)金融機(jī)構(gòu)對(duì)這類(lèi)企業(yè)，會(huì)提出資產(chǎn)抵押或第三方擔(dān)保等增信要求。另一方面，融資成本會(huì)大幅提高。資信在A級(jí)及以下的平臺(tái)公司，融資成本較AA或AA+以上往往會(huì)高出50%，甚至更多。以2021年4月份數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)，一般資信在AA以上的市級(jí)平臺(tái)公司，年融資成本一般在5%左右。而那些沒(méi)有資信的縣（區(qū)）級(jí)平臺(tái)公司融資很艱難，迫不得已會(huì)采取應(yīng)收賬款融資計(jì)劃等變通方式融資，一年期成本在9%左右，兩年期成本在9.3%左右。高成本融資，進(jìn)一步加大了這類(lèi)平臺(tái)公司的資金壓力與債務(wù)負(fù)擔(dān)。

（四）融資無(wú)計(jì)劃，資金管理粗放

部分平臺(tái)公司融資無(wú)計(jì)劃、計(jì)劃跟不上變化。一方面，部分平臺(tái)公司對(duì)于融資到賬的資金使用沒(méi)有進(jìn)行合理規(guī)劃，導(dǎo)致有時(shí)會(huì)出現(xiàn)巨額資金“躺在賬上睡大覺(jué)”，這樣即使當(dāng)初融資成本不高，但由于資金長(zhǎng)時(shí)間閑置，只能產(chǎn)生可以忽略的活期利息，融資利息必須正常支付，這樣，實(shí)際資金占用成本也大大提高了。另一方面，不少平臺(tái)公司投資決策缺少科學(xué)而嚴(yán)格的程序，往往是相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)內(nèi)部決策，然后再補(bǔ)決策的可行性認(rèn)證，這個(gè)程序流于形式。這種“拍頭腦”“一言堂”的決策真正實(shí)施后，就發(fā)現(xiàn)數(shù)百萬(wàn)元或上千萬(wàn)投資項(xiàng)目，可能根本用不起來(lái)，或使用不經(jīng)濟(jì)，還不如服務(wù)外包或委托加工更經(jīng)濟(jì)。這樣，就浪費(fèi)了這類(lèi)項(xiàng)目所有投入的資金。這就是人們常說(shuō)的“決策失誤是最大的失誤”。

二、原因分析

（一）法人治理結(jié)構(gòu)缺失

一方面，相當(dāng)一部分平臺(tái)公司法人治理結(jié)構(gòu)成立之初就先天不足，沒(méi)有健全的董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等科學(xué)決策與實(shí)質(zhì)監(jiān)督機(jī)構(gòu);另一方面，企業(yè)法定代表人或高管人員由地方政府任命，或具有相關(guān)級(jí)別的政府官員擔(dān)（兼）任，工資還在政府機(jī)關(guān)或事業(yè)單位發(fā)放。在企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理上，這些高管缺乏企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，缺少風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，往往會(huì)導(dǎo)致投融資過(guò)程中出現(xiàn)重大決策失誤。另一方面，這些高管實(shí)際并不是公司真正的利益攸關(guān)方，他們只負(fù)責(zé)完成政府布置的投融資任務(wù)，過(guò)兩三年就會(huì)調(diào)回機(jī)關(guān)任（升）職，這就導(dǎo)致公司重大決策不會(huì)從有利于公司健康、可持續(xù)發(fā)展方面考慮問(wèn)題。

（二）投資無(wú)實(shí)質(zhì)回報(bào)

地方政府各專(zhuān)業(yè)平臺(tái)公司舉借的債務(wù)，多是滿(mǎn)足地方政府相關(guān)交通、水利、市政、園林（景區(qū)）等重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)需要。這些項(xiàng)目多為非經(jīng)營(yíng)性公益性或準(zhǔn)公益項(xiàng)目，除了為公司帶來(lái)負(fù)債與利息雙重負(fù)擔(dān)外，無(wú)法帶來(lái)經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流以及與資金投入相對(duì)應(yīng)收益，無(wú)法實(shí)現(xiàn)“投資-盈利-再投資-更大盈利”的良性可持續(xù)發(fā)展。

（三）有效資產(chǎn)不足

平臺(tái)公司資本金先天不足，存在注冊(cè)資本不實(shí)、不到位問(wèn)題。對(duì)于貨幣資本投入，有一些地方政府先期投入資金，完成企業(yè)注冊(cè)后，又抽回資金（或以借款方式用于注冊(cè)）。非貨幣投入的資本金多為道路、橋梁等公益性或準(zhǔn)公益性資產(chǎn)，或者是以綠化收益權(quán)、水面收益權(quán)、土地收益權(quán)等一些根本無(wú)法變現(xiàn)或經(jīng)營(yíng)的無(wú)形資產(chǎn)投資。沒(méi)有必要的營(yíng)運(yùn)資金和有效資產(chǎn)，就無(wú)法進(jìn)行實(shí)體化運(yùn)作，更無(wú)法產(chǎn)生可靠的凈現(xiàn)金流。平臺(tái)公司除了政府一些政策性補(bǔ)助收入或土地出讓收入外，沒(méi)有辦法形成穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流。這樣的公司，無(wú)法獲得好的資信等級(jí)，資本市場(chǎng)不會(huì)認(rèn)可，必然帶來(lái)融資難，融資成本高的問(wèn)題。

（四）專(zhuān)業(yè)人才匱乏

平臺(tái)公司一直在體制內(nèi)運(yùn)作，管理層及中層人員多由地方政府選派有關(guān)職能部門(mén)人員充任或兼任，后聘用的中層及基層員工多是方方面面關(guān)系安排而來(lái)，缺乏真正懂投資、懂經(jīng)營(yíng)、懂金融、熟悉資本運(yùn)作等各相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才。職工隊(duì)伍整體水平偏低，敬業(yè)精神不足、專(zhuān)業(yè)能力不強(qiáng)、工作經(jīng)驗(yàn)缺乏，必然導(dǎo)致平臺(tái)公司整體高層決策水平不高、中層執(zhí)行能力不足、員工操作能力不強(qiáng)。在影響資金管理方面，主要表現(xiàn)在融資能力、預(yù)算管理及投融計(jì)劃規(guī)劃等方面都無(wú)法滿(mǎn)足公司健康發(fā)展對(duì)人才的需要。

三、管理對(duì)策

平臺(tái)公司存在上述在資金管理等方面的各種問(wèn)題，根本原因是地方政府只重視利用平臺(tái)公司融資，沒(méi)有考慮其健康發(fā)展帶來(lái)的必然結(jié)果。平臺(tái)公司經(jīng)過(guò)了近30年的飛速發(fā)展，積累的問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)到了必須重視、必須規(guī)范的時(shí)候。如何規(guī)范，只有地方政府下決心、使實(shí)招才能真正解決問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)。