□ 中國民航飛行學院 郭仁剛/文

編者按：

《新時代民航強國行動綱要》明確提出要建設行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)，豐富規(guī)范監(jiān)管手段，提升行業(yè)監(jiān)管能力。作為民航一線執(zhí)法力量，民航監(jiān)察員隊伍是行業(yè)監(jiān)管的中堅力量，其建設水平直接影響行業(yè)監(jiān)管質量。為此，2019年民航局黨組決定成立監(jiān)察員培訓學院，致力于培養(yǎng)一支政治素質過硬、專業(yè)能力強的中國民航監(jiān)察員隊伍。

如何落實民航局黨組關于進一步加強監(jiān)察員資質能力建設的決策部署，提升行業(yè)監(jiān)管能力，高效應對疫情等因素影響，助力實現(xiàn)民航高質量發(fā)展和多領域民航強國建設目標？這是新時代民航發(fā)展面臨的必答題。為此，本期從不同角度選取幾篇文章加以刊發(fā)，供讀者參看，歡迎更多作者就此開展研究和分析。

習近平總書記在黨的十九屆五中全會上強調：新時代新階段的發(fā)展必須貫徹新發(fā)展理念，必須是高質量發(fā)展，經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各領域都要體現(xiàn)高質量發(fā)展的要求。我國民航自2005年運輸規(guī)模世界排名第二以來，經(jīng)過十幾年的接續(xù)奮斗，已經(jīng)基本實現(xiàn)了從航空運輸大國向單一航空運輸強國的“轉段進階”。今年年初民航局馮正霖局長指出，當下高質量發(fā)展也是我國民航發(fā)展到一定階段的內在要求和必然選擇。

民航局黨組提出，要以新發(fā)展理念為引領，以深化改革為動力，推進新時代民航高質量發(fā)展，并從“發(fā)展理念新、發(fā)展目標明、發(fā)展動力足、發(fā)展路徑清、發(fā)展效益好”五個方面，對實現(xiàn)什么樣的高質量發(fā)展、怎樣實現(xiàn)高質量發(fā)展進行了全面闡釋。推動高質量發(fā)展，是當前和今后一個時期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟政策、實施宏觀調控的根本要求。 實現(xiàn)民航高質量發(fā)展，有利于充分發(fā)揮民航業(yè)的國家重要戰(zhàn)略基礎性產(chǎn)業(yè)作用、有利于充分發(fā)揮民航業(yè)在構建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系中的支撐引領作用、有利于充分發(fā)揮民航業(yè)在完善綜合交通體系中的先導性和比較性優(yōu)勢。

行業(yè)監(jiān)管工作是民航行政機關對行業(yè)安全發(fā)展服務方面貫徹落實中央要求、執(zhí)行法規(guī)標準的監(jiān)督管理，是推動行業(yè)高質量發(fā)展的重要保障力量。監(jiān)管工作的高質量發(fā)展也是民航高質量發(fā)展的應有之義。提高監(jiān)管工作質量，核心是要從加強監(jiān)管工作的理論指引、優(yōu)化完善監(jiān)管體制機制、建立健全監(jiān)管制度體系、提升監(jiān)管隊伍能力素質、加強監(jiān)管工作監(jiān)督管理、提升監(jiān)管實踐的國際影響力等方面下功夫。在這個過程中，主要依靠各級民航行政機關勇于實踐不懈探索，也需要服務支持機構發(fā)揮積極作用。

為進一步加強對行業(yè)監(jiān)管工作的支撐保障，更好地推動監(jiān)管工作的高質量發(fā)展，民航局黨組依托中國民用航空飛行學院成立了中國民航監(jiān)察員培訓學院，民航監(jiān)察員培訓學院以“對標世界一流，建成全球民航業(yè)領先的、專門的國家級監(jiān)察員培訓學院”為目標，聚焦支撐監(jiān)察員培訓、支撐行業(yè)監(jiān)管兩大領域，面向國內國際兩個方向，承擔監(jiān)察員培訓、中國特色民航監(jiān)管理論研究、民航監(jiān)管審計、民航法定自查評價和民航監(jiān)管國際化合作五項職責，致力于服務監(jiān)管工作的高質量發(fā)展。

聚焦監(jiān)察員資質能力建設

2020年9月10日，民航局馮正霖局長出席民航監(jiān)察員培訓學院授牌暨首期培訓班開班儀式。

2003年行政管理體制改革以來，民航行政機關依法對行業(yè)進行持續(xù)監(jiān)管，有力推動了中國民航的安全發(fā)展。隨著行業(yè)的快速發(fā)展和形勢變化，監(jiān)管工作也面臨著一些新的問題，其中比較突出的是監(jiān)察員資質能力建設問題。當前，監(jiān)察員程度不同地存在著不會監(jiān)管、不敢監(jiān)管、不愿監(jiān)管等問題?！安桓冶O(jiān)管”主要是因為民航監(jiān)管是以技術為基礎的行政管理，監(jiān)察員業(yè)務水平有限，發(fā)現(xiàn)不了問題或者發(fā)現(xiàn)的問題比較膚淺，同時也存在把握不好技術監(jiān)管和行政管理之間的度，在企業(yè)面前說話底氣不足?！安粫O(jiān)管”一方面體現(xiàn)在法治能力和管理能力方面欠缺。不同于企業(yè)的技術人員，政府監(jiān)管人員不僅需要了解技術，以便知道什么是正確的事情，還要掌握正確的方法，用正確的方法做正確的事情，簡單來說就用法治的方式做事；另一方面，體現(xiàn)在分不清政府和企業(yè)之間的定位。監(jiān)管的太多，會出現(xiàn)保姆式監(jiān)管現(xiàn)象，反之，又無法排除安全隱患。對此，應該用系統(tǒng)思維思考問題，政府工作人員應該推動企業(yè)崗位責任和領導主體責任的落實。“不愿監(jiān)管”主要體現(xiàn)為監(jiān)察員缺乏政治信念、消極作為，未能做到執(zhí)法必嚴，違法必究。解決這些問題，就必須要從提高監(jiān)察員的政治素質、法治能力、業(yè)務能力、管理能力入手，通過強化培訓全面提升監(jiān)察員資質能力。

根據(jù)民航局對監(jiān)察員培訓的總體要求，在民航局機關的支持和帶領下，監(jiān)察員培訓學院協(xié)助機關對監(jiān)察員培訓課程體系進行了重構，按照入門通識培訓、入門業(yè)務培訓、強化通識培訓、強化業(yè)務培訓和高級監(jiān)察員研究類培訓的分類，前期重點完成了入門通識課程體系和部分入門專業(yè)課程、強化專業(yè)課程的開發(fā)。

入門通識的成熟課程體系圍繞著政治素質、法治能力、業(yè)務能力、管理能力，重點關注解決的是監(jiān)察員的寬基礎問題。政治素質管思想、管方向，確保監(jiān)管工作的政治屬性；法治能力提高的是監(jiān)察員對執(zhí)法程序、標準的掌握，核心是知道什么是正確的方式；業(yè)務能力主要是解決能力建設的問題；管理能力就是讓監(jiān)察員找準行業(yè)監(jiān)管者的職能定位，要善于從組織、系統(tǒng)的角度看待、認識、思考問題，即要學會推動主體責任的落實，而不是自己從技術的思維，直接抓具體的問題，這就是管理者的思維，融合在一起就是一種工作方法。

通識課程體系堅持高度、廣度、深度的有機統(tǒng)一。一是課程的高度是堅持從國際的角度、中央政府的角度認識和了解行業(yè)運行的特點和規(guī)律，讓監(jiān)察員知道行業(yè)的內在規(guī)律以及國際、國外、國內民航運行特點，上下左右之間的關系。國際指的是國際民航組織（ICAO）、國際航空運輸協(xié)會（IATA）、國際機場協(xié)會（ACI）等國際組織的情況。國外則是指國際上一些主要國家的民航運輸管理的基本情況。監(jiān)察員要站在一個比較開闊的視野，站在國際平臺上認識和看待民航的監(jiān)管。二是課程的寬度是注重拓展監(jiān)察員的視野，知道行業(yè)運行主體各自職責以及相互間的銜接和交叉關系，如公司、機場、空管等單位業(yè)務運行的主要內容、流程和主要特點，了解行政機關之間的協(xié)作關系，包括部門之間的和部門內部的，知道未來工作中如何和公安、應急等其他的行政機關銜接與合作。監(jiān)察員要學會從政府大體系中看待和認識民航的行政管理。同時，還要知道民航機關不同的業(yè)務部門的監(jiān)管特點、監(jiān)管內容和監(jiān)管要點，以便在今后的工作中互相配合，有效銜接。三是課程的深度是體現(xiàn)內容適度，核心是讓其他專業(yè)的監(jiān)察員知道設立這個專業(yè)的目的，這個專業(yè)需要做什么以及有哪些特點。每個專業(yè)需要掌握是什么、有什么、為什么，但是不需要掌握如何做。

課程的內容堅持體現(xiàn)以實訓為主，通過實訓帶理論，要監(jiān)察員親身體驗行業(yè)設施設備的實際運行，通過實地教學，了解飛機結構、飛行基本原理，切身體驗整個航空運行的過程。在實訓過程中加深對行業(yè)法規(guī)標準內容的深入理解，開闊視野和思路。

監(jiān)察員培訓學院自掛牌成立以來，經(jīng)過近兩年來的努力，已經(jīng)完成了監(jiān)察員培訓課程體系重構，新建了80門課程、300個學時的入門通識課程體系，累計開展了入門通識培訓試點、機場專業(yè)（強化）培訓試點、運輸專業(yè)培訓試點、督導類培訓試點、首期高級監(jiān)察員（研修）試點等25個班次、1000余人次的監(jiān)察員培訓。

課程體系的建設和完善是一個持續(xù)的過程，目前監(jiān)察員培訓學院就進一步加強入門通識和入門業(yè)務培訓的有機銜接，啟動了課程體系優(yōu)化工程，一方面補充完善入門通識中的政治素質、管理能力的培訓內容，一方面是與業(yè)務司局協(xié)商共同改造入門業(yè)務培訓內容和方式。

未來監(jiān)察員入門業(yè)務課程要分為線上和線下兩個階段。線上解決的是知識儲備的問題，解決新學員對專業(yè)的認識。將業(yè)務監(jiān)管中用到的全部規(guī)章標準制度，錄制視頻，放到網(wǎng)上，學習完畢后參加這門課的考試，考試全部通過了，才能獲得資格報名參加線下的現(xiàn)場培訓，從而提高線下培訓效果，讓大家基本站到一個起跑線上。線下培訓將按照“干什么學什么、缺什么補什么”的原則，以企業(yè)實際業(yè)務流程為主線，把這個專業(yè)的每個SID擺到流程中，以業(yè)務流程把監(jiān)察員監(jiān)管職責串起來，讓他們明白業(yè)務流程中的哪個環(huán)節(jié)需要查什么SID。對于每個SID都按照內涵是什么、標準是什么、用什么檢查方法、有什么檢查技巧、需要注意什么事項逐一講解，并用實際案例以案說法，講解這些SID在實際案例中的組合方式，怎么去調查?？荚嚥徊捎脗鹘y(tǒng)的方式，而是抽取一定數(shù)量的本專業(yè)SID，讓學員模擬進行檢查，符合了就通過考核，讓培訓始終聚焦SID的執(zhí)法檢查能力這一核心業(yè)務能力。

加強民航監(jiān)管理論研究

行業(yè)治理現(xiàn)代化需要理論先導。黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出了完善國家治理體系和治理能力的規(guī)劃，黨的十九屆五中全會再次強調實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，民航業(yè)作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個戰(zhàn)略先導產(chǎn)業(yè)，應當加快推進民航治理體系和治理能力現(xiàn)代化。理論是對事物本質和規(guī)律的認識，可以指導實踐工作，是人們認識世界、改造世界的重要工具。科學理論能預見未來，修正實踐的方向。科學理論作為一種精神力量，能推動人們在實踐中創(chuàng)新，是推動發(fā)展和進步的重要力量，理論研究水平反映了整個行業(yè)的思維能力、精神品格、文明素質，體現(xiàn)了行業(yè)的綜合實力和競爭力。理論指導實踐、制度保障發(fā)展，民航治理現(xiàn)代化的需要客觀上迫切要求發(fā)揮理論的先導作用，按照民航局的統(tǒng)一部署，監(jiān)察員培訓學院正在著手開展中國特色民航監(jiān)管理論體系研究工作。

中國特色民航監(jiān)管理論體系的研究工作是一項具有開創(chuàng)性的工作，從理論研究角度，涉及政治學、法學、管理學、相關專業(yè)的自然科學，是一個跨學科的研究項目，研究工作既要堅持創(chuàng)新引領，又要具有系統(tǒng)性思維。理論要來源于實踐，又要指導實踐，研究工作既要有理論性又要有實踐性，研究工作應當堅持開放合作、創(chuàng)新包容的原則，既要充分發(fā)揮和利用國內外前沿的專家學者和研究機構的智力優(yōu)勢，又要積極借鑒行業(yè)內實務工作者的寶貴經(jīng)驗，研究工作要能夠為廣泛的參與者提供舞臺和空間。監(jiān)察員培訓學院目前正在組織行業(yè)內專家學者、聯(lián)系國內從事政府監(jiān)管理論研究的前沿學者和團隊，按照具備中國特色、民航特點和理論特征的研究思路，搭建了涵蓋監(jiān)管理念、監(jiān)管原則、監(jiān)管考核、監(jiān)管績效、監(jiān)管審計、監(jiān)管責任以及監(jiān)管的手段方式方法的基本框架，下一步將根據(jù)框架確定研究方向、研究領域，公布具體研究的任務，面向社會發(fā)布，讓國內外有志于研究的人員和團隊參與研究，使研究工作真正站在全民航的角度去組織開展。

監(jiān)管理論研究要堅持體現(xiàn)中國特色?？茖W的理論根植于國情和實踐的探索，來源于真正實踐的理論，才能發(fā)揮其先導作用和支撐作用。實事求是、理論聯(lián)系實際這個馬克思主義理論的精髓和活的靈魂，是我們工作取得成功的法寶，在民航監(jiān)管理論體系建設和監(jiān)管實踐中，要堅持一切從實際出發(fā)，理論聯(lián)系實際，根植中國國情，絕不能照搬照抄，杜絕教條主義，對于國外民航監(jiān)管理論奉若圭皋，全盤照搬，只移植具體制度安排，忽視制度產(chǎn)生的基礎，結果造成水土不服。

監(jiān)管理論研究要堅持體現(xiàn)行業(yè)特點和理論特征。中國民航的安全發(fā)展實際已經(jīng)充分表明民航安全理論、監(jiān)管理論對行業(yè)監(jiān)管實踐的引領和指導的作用，民航未來的持續(xù)安全發(fā)展仍然離不開理論的支撐。監(jiān)管理論研究要充分體現(xiàn)行業(yè)的內在規(guī)律，民航的行業(yè)監(jiān)管特點決定了我們的監(jiān)管工作不是某一個單一領域的監(jiān)管，是具有多種類型的監(jiān)管，要分領域、分對象、分事項地采用不同的監(jiān)管理念、監(jiān)管方法和監(jiān)管要求，不能簡單地套用其他產(chǎn)業(yè)其他領域的監(jiān)管理論來指導民航行業(yè)監(jiān)管。因此監(jiān)管理論研究要從民航實際特點出發(fā)，構建一套屬于自己的監(jiān)管理論體系。

加快建立民航監(jiān)管效能評價指標體系

行業(yè)發(fā)展規(guī)模的快速擴大與增加監(jiān)管機構編制、人員編制受限之間的矛盾是制約當前監(jiān)管工作高質量發(fā)展的問題之一，解決這個問題，既需要刀口向內，不斷挖掘行政機關自身潛力，進一步提高監(jiān)管效能，同時也需要充分發(fā)揮監(jiān)管支持機構的作用和力量，充分借助第三方的力量開展工作。監(jiān)察員培訓學院在這方面應當發(fā)揮更多的作用。

加快民航監(jiān)管效能評價指標體系研究工作，開展監(jiān)管效能審計。監(jiān)管效能審計是監(jiān)管工作自我完善的有機組成，有利于促進監(jiān)管工作質量的持續(xù)提升。根據(jù)民航監(jiān)管工作運行特點，以監(jiān)管審計為抓手，制定監(jiān)管審計實施程序，有效發(fā)現(xiàn)監(jiān)管工作的缺陷，搭建包括民航監(jiān)管責任要求、監(jiān)管目標要求、監(jiān)管效能要求與責任審計、績效評價、管理循環(huán)提升有機銜接的監(jiān)管審計實施架構，建立民航監(jiān)管效能提升的常態(tài)化自我優(yōu)化機制。對監(jiān)管效能的有效審計，還需要構建一套符合行業(yè)實際的民航監(jiān)管效能評價指標體系。目前監(jiān)察員培訓學院在政策法規(guī)司的指導下，正在從監(jiān)管工作的效果、監(jiān)管工作的質量、監(jiān)管工作的規(guī)范、監(jiān)管工作的效率等方面探索科學的量化指標監(jiān)管質量是在程序規(guī)范的基礎上，反映監(jiān)管工作各環(huán)節(jié)的實施水平高低，比如監(jiān)管計劃制定質量、監(jiān)管項目檢查實施質量等。監(jiān)管效果是監(jiān)管工作對于保證行業(yè)運行安全起到的作用，表現(xiàn)為行政相對人的主體責任落實情況、合規(guī)運行情況、不安全事件趨勢等。監(jiān)管效率是在保證監(jiān)管效果的前提下，評價基層監(jiān)管局的工作效率，通過效率指標提升監(jiān)管資源利用率。通過客觀的監(jiān)管效能評價，真實反映民航監(jiān)管工作的效果，通過監(jiān)管審計切實有效形成對民航監(jiān)管機構權力運行的制約和監(jiān)督，為監(jiān)管機構提升監(jiān)管效能提供支撐和保障服務。

研究建立監(jiān)管問題原因分析框架，為民航行政機關開展監(jiān)管自查提供理論支持。開展監(jiān)管自查，反思和查找自身監(jiān)管工作中存在的問題和不足，特別是監(jiān)管的組織系統(tǒng)方面存在的深層次原因，是提高監(jiān)管效能的有效方法。監(jiān)管問題的原因分析應當從系統(tǒng)思維的角度去思考，不能孤立的看待局部出現(xiàn)的問題，對監(jiān)管效能的反思也要堅持運用雙盯的原則，從監(jiān)管體系層面、從問題存在的普遍性層面來研究和思考，舉一反三，既要盯系統(tǒng)，也要系統(tǒng)地盯。目前監(jiān)察員培訓學院就持續(xù)完善和優(yōu)化監(jiān)管問題原因已經(jīng)提出了分析框架，從“直接原因、間接原因、監(jiān)管管理原因、體制機制原因”等四個層次來分析，確保監(jiān)管自查更具有針對性，逐步建立基于“雙盯”理念的系統(tǒng)分析框架，在原因分析的基礎上提出提升監(jiān)管效能的有效途徑，支持民航行政機關不斷改進工作，提升監(jiān)管效能。

研究建立監(jiān)管支撐服務工作體系。監(jiān)察員培訓學院應當主動思考、主動對接民航行政機關監(jiān)管工作需求，研究監(jiān)管支撐工作體系，為監(jiān)管工作提供有效的智力資源、人力資源、工具資源支撐，用一種新的形式為監(jiān)察員“撐腰”，支持行政機關不斷提升監(jiān)管效能。做好法定自查第三方評價工作。法定自查是近年來民航局推出的一項重要工作，目的在于強化企業(yè)主體責任落實能力。隨著法定自查工作逐步轉為強制開展，迫切需要第三方承擔起法定自查評價工作，為行政機關監(jiān)管決策提供必要的支持。為推動法定自查評價工作的規(guī)范化和制度化，今年以來，監(jiān)察員培訓學院在對三亞機場、烏魯木齊機場等6家單位法定自查評價試點的基礎上，完成了法定自查咨詢通告的建議稿、法定自查評價工作機制建議稿，為建立健全法定自查評價工作制度體系提供了有力支撐。此外為更好地做好監(jiān)管支撐保障工作，監(jiān)察員培訓學院還正在開展包括監(jiān)管組織流程優(yōu)化研究、“雙盯”模型研究、基于數(shù)據(jù)的監(jiān)管決策支援、發(fā)現(xiàn)問題整改跟蹤評估等工作。

推動開展民航監(jiān)管國際化合作

建設世界一流的民航監(jiān)察員培訓學院是中國民航國際戰(zhàn)略的組成部分。中國民航以世界第二大運輸體系的規(guī)模，在保持快速發(fā)展的同時，保持著全世界民航最好的安全水平，這既是我們制度自信的成果和體現(xiàn)，也是需要我們及時總結為世界民航提供中國監(jiān)管實踐的最佳陣地。

監(jiān)察員培訓學院圍繞支撐監(jiān)察員資質能力建設、支撐服務行業(yè)監(jiān)管工作職責，將自己主動融入大飛機戰(zhàn)略等國家重大工作中，按照馮正霖局長提出的民航與航空工業(yè)部門五個融合的要求，深入思考中國民航監(jiān)管國際化合作工作方向。一是把“CAAC Academy”品牌打出去。作為中國民航對外的一個重要窗口，要加強國際交流，整合行業(yè)資源，打造一流的民航治理國際化合作平臺，為學院特色專業(yè)拓寬國際化合作渠道。向ICAO推介中國民航監(jiān)察員培訓模式和培訓課程體系。積極開發(fā)符合地區(qū)及國際市場需求的課程，探索開發(fā)以全球航空培訓+ （ICAO TPP+）項目為代表的國際標準課程，主動融于國際民航培訓體系。通過打造“CAAC Academy”這一國際品牌，向外輸送中國標準及理念，支撐民航強國國際化戰(zhàn)略落地。

二是把國外培訓引進來。要抓住“瀾湄合作”等“一帶一路”國家戰(zhàn)略合作機遇，為發(fā)展中國家提供專業(yè)培訓和資源支持，把“一帶一路”沿線國家的民航監(jiān)察員培訓需求引進來，提升監(jiān)察員培訓學院的培訓能力和運營質量。同時加強與工業(yè)部門的深度合作，助力國產(chǎn)民機“走出去”戰(zhàn)略，支持國產(chǎn)民機海外銷售，以國別為單位，面向目標國的民航高級管理人員與技術人員舉辦從監(jiān)管者到使用者的各類高級人才管理培訓班，以提高相關國家的 “飛機獲得能力”，通過培訓幫助提高其飛機運行能力與行業(yè)監(jiān)管能力，從而助力國產(chǎn)民機的海外銷售。

三是把優(yōu)秀人才送出去。聚焦中國民航的國際化戰(zhàn)略發(fā)展需要，為培養(yǎng)更多的國際化人才提供服務和保障。在監(jiān)察員培訓中增加和充實國際組織議事規(guī)則等課程內容，研究開設監(jiān)管英語等課程，提高監(jiān)察員處理國際民航事務的能力和水平，為中國民航向國際民航組織輸送人才做好支撐，更好地實現(xiàn)民航監(jiān)管理念、監(jiān)管文化的輸出，提升國際話語權和影響力，助力中國民航走向國際民航的舞臺中央。

“十四五”時期，監(jiān)察員培訓學院將緊緊圍繞民航局黨組關于進一步加強監(jiān)察員資質能力建設、提高監(jiān)管效能的決策部署，貫徹落實行業(yè)高質量發(fā)展的工作要求，以創(chuàng)新的舉措、勤奮的工作、忘我的精神，堅持功成不必在我，履行好直接服務監(jiān)管的工作職責，為中國民航監(jiān)管工作的高質量發(fā)展貢獻自己的力量。