陳洪燕，崔曉璇，延柳，羅文婷

（山東師范大學公共管理學院，山東 濟南245000）

0 引言

國家“十四五規(guī)劃”明確提出生態(tài)文明建設實現(xiàn)新進步，主要污染物排放總量持續(xù)減少，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善的新目標。我國是全球塑料生產(chǎn)和消費第一大國[1]，不規(guī)范生產(chǎn)、使用塑料制品和回收處置塑料廢棄物，使得塑料污染成為我國生態(tài)環(huán)境的重大挑戰(zhàn)之一。據(jù)統(tǒng)計，截至2019年我國塑料袋年使用量超過400萬噸，快遞塑料包裝每年消耗量約為180萬噸，外賣塑料包裝為50多萬噸[2]，塑料污染形勢嚴峻。2020年1月，《關于進一步加強塑料污染治理的意見》出臺，為新形勢下政策執(zhí)行效能的提升指明了新方向。隨后，山東省政府也重拳出擊，對塑料制品的生產(chǎn)、流通、使用、回收等環(huán)節(jié)做了全新的規(guī)定和說明。本文將從山東省限塑政策工具的變遷角度，探究影響政策工具變遷的原因，以期更好地推進山東省限塑新政落實，實現(xiàn)“限塑行動力”的全方位升級。

1 問題的提出

隨著現(xiàn)代國家政策執(zhí)行逐漸由“簡單化”時代向“精密化”時代的發(fā)展[3]，政府在特定的政策環(huán)境下針對現(xiàn)實問題而選擇何種政策工具以調(diào)節(jié)社會資源、影響人們的經(jīng)濟和社會行為進而實現(xiàn)政策目標便顯得尤為重要。根據(jù)霍萊特和拉梅什的觀點，政策工具的變遷取決于國家治理能力的強弱和政策體系的復雜性[4]。一方面，中國是單一制國家，強有力的政府彌合各方博弈的空隙，在最大程度上影響著政策目標的實現(xiàn)。另一方面，限塑政策體系的復雜性影響著政府采用什么方式來推動限塑政策的執(zhí)行。

山東省對塑料污染的治理經(jīng)歷了漫長的過程，在限塑政策的執(zhí)行過程中，政策工具的運用也經(jīng)歷了一系列變遷。但在政策執(zhí)行過程中，原有政策工具運用遺留的問題及現(xiàn)階段塑料污染形勢不容樂觀的境況也成為了影響政策工具使用的一道難關，因此，選擇什么樣的政策工具，以及如何組合多項政策工具，進而形成合力將成為研究關注的重點問題。

2 理論工具和相關綜述

隨著各地限塑政策相繼出臺，各界對其的研究接踵而至。主要包括限塑政策執(zhí)行存在的問題、原因及對策建議三方面。學者們認為消費者的“不理智”[5]、政府管理缺失[6]、相關廠商企業(yè)或商販缺乏責任感[7]三方面導致限塑政策執(zhí)行不力；也有認為是限塑政策本身存在問題。對于政府如何開展限塑工作的問題，學者們持有不同的觀點。部分學者認為相關塑料企業(yè)廠商逐利的性質(zhì)不會改變，居民對塑料制品的需求是剛性的，僅憑引導宣傳難以改變廠商的生產(chǎn)銷售需求和民眾的消費習慣，應該加強執(zhí)法力度[8]，采取強制措施，如嚴格禁止不可降解塑料制品生產(chǎn)和銷售，對居民以稅收代替收費、價格一步到位[9-10]。另一部分學者則認為高強度措施會降低民眾參與積極性[11]，應采取柔性措施，鼓勵開發(fā)和研制替代品，宣傳引導公眾積極參與，形成政府、民眾和社會多元共治局面[12]。既有研究為限塑工作提供了一定支持，但也存在不足。多數(shù)對“限塑”行為本身進行分析，理論指導下的研究較少；且靜態(tài)分析當前限塑現(xiàn)狀和問題的研究較多，動態(tài)分析轉(zhuǎn)變的研究則有所欠缺。

從社會科學領域來看，早在19世紀就有研究從“工具”視角分析公共政策。“政策工具”這一概念看上去簡單，事實上其概念和分類描述并不統(tǒng)一。薩瓦斯和奧斯特羅姆從政府治理角度將政策工具分為政府服務、政府出售等十類[13]；瓦當根據(jù)政府權力的運用方式將之分為管制工具、經(jīng)濟性工具和信息工具[14]；霍萊特和拉梅什按政府的參與程度分為強制型工具、混合型工具和自愿型工具[15]。國內(nèi)學者陳振明在其撰寫的《政府工具導論》一書中將政策工具分為市場化工具、社會化工具和工商管理技術；張璋將之劃分為行政手段、經(jīng)濟手段、法律手段和思想教育手段[16]。盡管國內(nèi)外學者對其的分類各不相同，但都能看出政策工具主要是政府執(zhí)行政策過程中所采用的一種方式、方法[17]，政府與目標群體的關系都是影響政策執(zhí)行的關鍵變量。

其中霍萊特和拉梅什的政策工具理論被認為是這一領域的典型代表，既抓住了政策工具的本質(zhì)特征和核心功能。該理論以政府在提供公共物品和服務的過程中的介入程度為劃分依據(jù)。自愿型工具的核心特征是很少或幾乎沒有政府干預，如家庭與社區(qū)、志愿者組織和市場；強制型工具指政府指導甚至控制目標群體的活動，如管制、公共企業(yè)、直接提供；混合型工具則兼有自愿型工具和強制型工具的特征，政府對目標群體有一定管理，但目標群體為最終決策者，如信息的提供和倡導、提供補貼、產(chǎn)權的拍賣、稅收與使用者付費等。

PEST分析是對一切影響行業(yè)和企業(yè)的宏觀因素進行分析的一種方法[18]。其通常運用于公司戰(zhàn)略規(guī)劃、研究報告撰寫等方面。研究認為，限塑政策執(zhí)行作為一種公共政策的實施現(xiàn)狀，可以用PEST分析方法對其宏觀環(huán)境因素進行分析，即對政治（Political）、經(jīng)濟（Economic）、社會（Social）和技術（Technological）這四大類影響政策執(zhí)行與政策工具變遷的主要外部環(huán)境因素進行分析[19]，從而更全面地分析限塑政策變遷的宏觀因素。

山東省GDP常年位居全國前三，是名副其實的經(jīng)濟大省，在2002年省內(nèi)就已經(jīng)有地級市開始進行塑料垃圾整治，遠早于2008年國務院頒布的《關于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》（以下簡稱《通知》）。作為常年位居前列的經(jīng)濟大省，為何限塑政策頒布20余年，塑料污染治理依舊未見成效值得探究。為此，本文采用霍萊特和拉梅什的政策工具理論分析山東省限塑政策工具變遷模式，同時采用PEST分析法分析其變遷過程及其內(nèi)在邏輯，從而探究中國地方政府政策工具的變遷邏輯和未來發(fā)展趨勢。

3 山東省限塑政策工具變遷歷程及原因分析

縱觀我國限塑政策的發(fā)展歷程，塑料污染問題的形勢變化推動著限塑政策不斷變遷，政策工具在各階段的運用也呈現(xiàn)出不同的特點。政策工具的選擇則體現(xiàn)了政府在不同時期面對塑料垃圾治理問題上的不同態(tài)度和介入程度，呈現(xiàn)出以下特點：一是政策工具的使用種類逐漸多元、結(jié)構逐漸優(yōu)化；二是強制型政策工具貫穿于限塑政策實施的三個階段，混合型和自愿型政策工具在不同階段進行配套使用。深挖政策工具變遷的原因，我們認為可以從政治、經(jīng)濟、社會和科技四個因素入手。面對縱向和橫向的政治壓力、財政和市場的雙重作用、多元治理下的社會互動以及技術水平提高，地方政府在限塑政策執(zhí)行過程中往往會相應地調(diào)整對“限塑”問題的關注度，采取不同的政策工具組合。

3.1 強制型政策工具占據(jù)主導（1999年-2007年）

1999年1月，原國家經(jīng)貿(mào)委頒布《淘汰落后生產(chǎn)能力、工藝和產(chǎn)品的目錄》（第一批）（以下稱“禁白令”），規(guī)定“禁產(chǎn)、禁用，限期淘汰一次型發(fā)泡塑料餐具”。發(fā)泡餐盒生產(chǎn)技術于1985年從國外引進中國，因使用不當易產(chǎn)生有毒物質(zhì)和濫用加劇了“白色污染”而被嚴令禁止使用。此規(guī)定標志著我國“限塑史”的開端。山東省也于2002年1月發(fā)出通告，要求立即停止生產(chǎn)、經(jīng)營、使用一次型發(fā)泡塑料餐具。

以2008年《通知》》為標志的我國大規(guī)模的限塑行動正式開展之前，即1999年至2007年間的限塑工作主要是以強制型政策工具為主，主要聚集于“發(fā)泡餐具”這一行業(yè)及“一批試點城市”，尚未發(fā)布全國范圍內(nèi)的政策法規(guī)，因此將該階段劃為我國限塑行動的探索時期[20]。

此階段，由于我國第一次嘗試治理塑料污染，沒有其他配套政策支撐構成完整的治理體系，我國白色污染的治理主要運用強制型政策工具。其中“限期堅決淘汰”“一律不得新上、轉(zhuǎn)移、生產(chǎn)和采用”“各地方政府要督促執(zhí)行”“依法吊銷營業(yè)執(zhí)照”“取消生產(chǎn)許可證”“依法追究法律責任”[21]等政策條文，集中體現(xiàn)了組織領導、執(zhí)行落實、監(jiān)督指導、規(guī)范調(diào)整等強制性政策工具的使用[22]。同時，由于傳統(tǒng)政治文化的影響，當時居民參與政治的氛圍偏“非參與型”[23]，參與意識薄弱，政策環(huán)境相對簡單，強制型政策工具在特定城市、特定領域能發(fā)揮較好的效果。同時，成本低廉的普通塑料在市場選擇中成為替代品，推動了消費習慣的革新，兼顧了民眾消費便利、食用安全的利益訴求，使得“禁白令”的民眾遵從度高、多方利益協(xié)調(diào)度強，保證了政策的有效實施。

經(jīng)過多年的政策規(guī)范，山東省內(nèi)一次性塑料發(fā)泡餐具的生產(chǎn)、銷售、使用量已大量減少，取得了較好的成績。隨著社會環(huán)境發(fā)生變化，一次性發(fā)泡餐盒符合國家食用包裝用具相關標準，達到可回收再利用、可節(jié)約石油資源等條件，國家發(fā)改委于2013年對《產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整指導目錄(2011年本)》[24]有關條目進行調(diào)整，將一次性塑料發(fā)泡餐具從淘汰目錄里移除。

隨著發(fā)泡餐盒的污染問題得到了有效的控制，我國塑料污染治理的主要矛盾逐漸向一次性塑料袋轉(zhuǎn)移。相較于我國發(fā)泡餐具使用地點較為集中、替代品市場較為成熟、監(jiān)管難度較小等特征，一次性塑料袋則呈現(xiàn)出市場相對成熟、產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展完備、介入居民生產(chǎn)生活程度深、居民消費習慣根深蒂固等現(xiàn)狀。單一政策工具的使用已無法適應更為復雜的塑料污染治理環(huán)境，因此，提升政策工具使用的靈活性和有序性，成為促進限塑政策目標實現(xiàn)的必然要求。對強制型政策工具以外的其他政策工具的綜合使用，成為了更有效的解決方案。

3.2 強制型、混合型政策工具并重（2008-2019年）

經(jīng)歷了強制型政策工具為主的階段后，為適應更為復雜的治理環(huán)境，混合型政策工具與強制型政策工具綜合使用也開始發(fā)揮越來越重要的作用。政策法規(guī)約束與市場調(diào)控雙管齊下，促進了政府管理觸角的精準延伸。隨著限塑政策的執(zhí)行力度與規(guī)制范圍進一步加大，我國正式開啟了第一次規(guī)范化、大規(guī)模的塑料污染治理。

在1999年至2007我國部分地區(qū)自主試點進行限制塑料袋使用的探索基礎之上，國務院辦公廳于2007年12月出臺《關于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》，拉開了治理時間長達12年的“限塑令”的序幕。在此階段，“限塑令”的執(zhí)行主要呈現(xiàn)出對政策規(guī)制對象干預性高、約束性強的強制型政策工具和政策受眾自主性高的混合型政策工具并重的特征。一方面，全國范圍內(nèi)“禁止厚度小于0.025毫米的塑料購物袋的生產(chǎn)、銷售和使用”，加強對一次性超薄塑料袋的執(zhí)法監(jiān)督、指導規(guī)范和行政處罰等強制型手段；另一方面，“有償使用塑料袋”作為經(jīng)濟杠桿將塑料袋的銷售流通交由市場選擇，通過政府購買服務執(zhí)行垃圾分類解決塑料污染最后一公里問題。此外，政府部門的教育學習、輿論宣傳、勸誡與示范等也是混合型工具的具體表現(xiàn)方式。

在此階段，政府繼續(xù)保持著“強政府”形態(tài)，頒布強約束力的政策法規(guī)，使用行政處罰等強制型手段。且隨著多元協(xié)商治理理念的發(fā)展與政府功能定位的轉(zhuǎn)變，政府越發(fā)重視以經(jīng)濟、信息手段為主的混合型與自愿型工具。社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展使限塑治理各參與主體實力增強，僅靠強制型政策工具難以激發(fā)其自覺“限塑”的動力。為此，價格、稅收、信息倡導、使用者付費等更為靈活的混合型工具的運用得到加強。此外，由于社會民眾參政議政的途徑與渠道愈發(fā)暢通，民主型社會的建設得到進一步發(fā)展；非政府組織與企業(yè)發(fā)展壯大，使政府購買服務、PPP模式等一些新型治理方式不斷成熟，推動了混合型工具的采用與深入實踐。最后，此階段雖有許多可降解塑料制品進入市場，但由于技術不成熟導致產(chǎn)品存在缺陷、價格高昂，其成為普通塑料袋“替代品”仍存在難度。在此背景下，企業(yè)亟需技術創(chuàng)新的市場環(huán)境、政治環(huán)境、制度體系等的支持。為此，以財政補貼、稅收優(yōu)惠、公私合作等為代表的混合型工具得到大量使用。

兼顧強制型工具和混合型政策工具，“限塑令”政策初期取得一定成效，但總體效果不盡人意。在以“目標責任制”為核心、以GDP為考核指標的政治錦標賽體制下，山東省限塑政策的執(zhí)行首選經(jīng)濟效益高的政策，忽視“限塑令”等環(huán)保類政策的執(zhí)行。同時，市場選擇和政府行為一直存在長期的非合作性博弈，雙重矛盾下，初期采取的“有償使用塑料袋”制度使“限塑令”逐漸演化為“賣塑令”。從市場選擇來看，市場主體作為理性經(jīng)濟人偏好價格低廉的普通塑料袋導致可降解塑料袋始終未能占據(jù)市場。從政府行為來看，財政支持是政策執(zhí)行的基礎和保障，無論是限塑相關的宣傳教育還是市場供需關系調(diào)節(jié)都需大量財政經(jīng)費。如濟南市首家政府購買服務的垃圾分類宣教基地甸柳新村垃圾分類服務中心工作人員表示，“如果沒有政府的支持，企業(yè)光靠市場力量做智能垃圾分類，很難生存”。但從各地市政府年度財政預算報告來看，作為經(jīng)濟大省，山東劃撥給“限塑”政策開展的經(jīng)費有限，未成立專項整治經(jīng)費。山東省塑協(xié)工作人員和可降解生產(chǎn)廠家表示，“沒有補貼”“稅收優(yōu)惠沒太大用”以及“有一點補貼也是杯水車薪”。

總體來說，無論是從政策執(zhí)行的可操作性還是力度上，政策工具的組合效能日益降低，山東省的“限塑”工作顯出疲態(tài)。而塑料污染的嚴峻現(xiàn)實，要求政府根據(jù)政策環(huán)境尋求更合適的政策工具組合。

3.3 三種政策工具綜合使用，結(jié)構有待優(yōu)化（2020年至今）

在經(jīng)濟發(fā)展增速放緩，改革進入深水區(qū)之際，中央戰(zhàn)略規(guī)劃、績效考核指標的變化，使政府治理不再停留于“經(jīng)濟增長”單一維度，而是擴展到公眾滿意度、社會創(chuàng)新和高質(zhì)量發(fā)展等領域。面對日益嚴峻的塑料污染現(xiàn)實和對環(huán)境保護的急切需求，“限塑令”政策再啟航，升格為2020年的“禁塑令”。自2020年《關于進一步加強塑料污染治理的意見》[25]出臺以來，已有30余個省市陸續(xù)出臺了相關方案，對“限塑新政”作出回應。

2020年5月，山東省發(fā)改委也發(fā)布關于《山東省進一步加強塑料污染治理實施方案》[26]（以下簡稱《方案》），明確了各相關職能部門的工作部署，“嚴把塑料制品生產(chǎn)、銷售關口”“加強塑料制品使用、流通監(jiān)管”“規(guī)范塑料廢棄物回收利用和處置”等相關政策條文，反映了組織領導、執(zhí)行落實、監(jiān)督指導、規(guī)范落實等強制型政策工具的具體運用，體現(xiàn)了政府實施“限塑新政”的高執(zhí)行度和強約束力。“推廣塑料制品替代產(chǎn)品和模式”“培育優(yōu)化新業(yè)態(tài)新模式”等條文則主要是面向企業(yè)的財政補貼、經(jīng)費支持、稅費減免等混合型政策工具[27]，這反映出政府通過一系列政策支持來積極推動企業(yè)綠色生產(chǎn)責任的落實，加強政企之間的合作與協(xié)同，為塑料污染的治理創(chuàng)造完備的替代品供給市場，促進綠色消費模式的順利轉(zhuǎn)型?！凹訌娦麄鹘逃薄耙龑鐣M習慣”等手段也反映了政府通過宣傳引導、加強社會參與度、營造良好的社會氛圍等混合型政策工具的使用來推進限塑工作。 此外，“積極引導行業(yè)協(xié)會、公益組織等針對塑料污染的治理進行專業(yè)研討、志愿活動”等自愿型政策工具的使用則著眼于社會力量的發(fā)揮，如以山東省塑料協(xié)會為代表的自愿型組織，通過對山東省塑料全產(chǎn)業(yè)鏈布局的了解與規(guī)劃，為“限塑新政”的實施提供兼顧環(huán)境效益與經(jīng)濟效益的專業(yè)性建議，從而逐步實現(xiàn)全社會限塑禁塑、治理白色污染的良好局面。

我國政府十九大以來對生態(tài)環(huán)境建設高度重視，舊版“限塑令”執(zhí)行失效使“限塑新政”的執(zhí)行需政府以強有力的政策手段作為支撐，“限塑令”的執(zhí)行依舊以約束性強的強制型政策工具為底色。在第二階段基礎上，政府對財政補貼、稅收優(yōu)惠、公私合作等此類混合型工具的使用頻率和強度不斷增加，間接助推了替代品生產(chǎn)技術的更新?lián)Q代?？山到馑芰现破飞a(chǎn)企業(yè)在提高產(chǎn)品性能的同時一定程度上降低了成本，擴大了市場份額。技術的成熟為市場選擇提供了前提條件，推動了自愿型工具的持續(xù)使用，混合型工具的使用也得到了強化。此外，近年來社會組織、企業(yè)不斷壯大成熟，市場與社會的參與為限塑政策多元共治、協(xié)同治理提供了可能；同時，社區(qū)化、網(wǎng)格化治理的推進，使以社區(qū)為單位開展工作的方法得到了推廣。如山東省濟南市甸柳新村的“垃圾分類”進社區(qū)，既是混合型工具的產(chǎn)物，也是自愿型工具的體現(xiàn)；同時也助推了以社區(qū)為單位的民眾自我管理、自我服務的自愿型工具的使用與推廣，混合型工具與自愿型工具使用的頻率與廣度不斷攀升、擴大。

總體來看，在“限塑新政”的實施中，三種政策工具得到綜合運用，但結(jié)構有待優(yōu)化。強制型政策工具的使用為新政的公信力、約束力、執(zhí)行力的提升提供組織領導和行政支持，混合型和自愿型工具的使用則有利于政府、企業(yè)、民眾形成協(xié)同治理的關系，推動新政的順利實施。

4 結(jié)語

近年來，限塑政策由“限”到“禁”的治理思路顯示著我國政府對塑料污染治理的高度重視。限塑政策工具的變遷不僅說明了市場與社會在限塑治理過程中的作用不斷增強，也反映出政府為解決塑料污染問題而致力于采用與多元主體協(xié)作的方式以提升治理效果。可以說，限塑政策工具的變遷是有其存在的時代發(fā)展必然性，但變遷過程中反映出的現(xiàn)實問題也是地方政府必須正視和面對的。

表1 山東省“限塑”政策工具的選擇

在限塑政策執(zhí)行過程中，政策工具變遷不但未能改變當時的塑料污染嚴峻的現(xiàn)狀，而且還使“限塑”戰(zhàn)線越拉越長。政策的走樣、失真不僅僅是政策工具本身的使用及組合存在問題，而且還受到政治、經(jīng)濟、社會、技術等方面的共同影響。政治上，盡管政府角色逐漸由偏強勢的全能型政府府向服務型政府轉(zhuǎn)變，但政府在運用混合型、自愿型工具時的說服、賦權、協(xié)調(diào)等能力還有待提升，而僅靠政策工具的重組尚無法對日益嚴重的環(huán)境問題做出有效回應。經(jīng)濟上，外賣、快遞等互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的改革沖擊著政策工具的運用。盡管現(xiàn)如今混合型、自愿型等政策工具的比重在逐漸增大，但依舊無法超越市場上經(jīng)濟業(yè)態(tài)的變化速度。社會上，政策工具的重組有賴于多元主體的溝通、合作、競爭。盡管多元主體的力量在不斷增強，但長期以來公民環(huán)境意識薄弱的問題仍然是制約政策工具變遷的主要原因。技術上，可降解塑料制品成本較高的問題始終未能解決，市場自由選擇下高昂的成本阻礙了混合、自愿等間接性環(huán)境政策工具的使用。此外，規(guī)范化、有序化、常態(tài)化的制度保障缺乏，政策工具變遷的過程中難免會出現(xiàn)種種問題，制約著政策目標的實現(xiàn)。

縱觀整個限塑政策工具變遷歷程，政策工具的變遷不僅是對政策工具的重構與組合，也是政府為適應政治、經(jīng)濟、社會、技術等方面的變化而不斷調(diào)整其對限塑政策的介入程度的過程。在政策工具變遷過程中，政府不僅要重視各工具的組合與協(xié)作，也要兼顧在限塑問題上的應對能力與方法。研究認為，限塑政策工具的重構首先應立足于時代背景，提高自愿型、混合型等政策工具的比重，選擇性地降低強制型政策工具的使用范圍；其次，應促進塑料污染治理的多主體參與，明確各方權責邊界，加強各主體協(xié)同合作；再次，政府應不斷提高在多元共治體系中的說服、賦權、協(xié)調(diào)能力，應積極利用經(jīng)濟社會的自利博弈，調(diào)動社會和市場的能動性；最后，要優(yōu)化政策工具重構的政策體系，強化政策引領，為政策工具的變遷提供制度保障，從而不斷提高政策工具的執(zhí)行效率，實現(xiàn)限塑政策的預期目標。