畢竟悅：國家能源集團(tuán)研究院戰(zhàn)略研究員、高級經(jīng)濟(jì)師，法學(xué)與管理學(xué)交叉學(xué)科博士，中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)青年專家。

在碳達(dá)峰、碳中和背景下，中國能源結(jié)構(gòu)正面臨“大洗牌”，其背后是一場深刻的區(qū)域、城市革命。無論是資源枯竭型地區(qū)還是資源富裕型地區(qū)，當(dāng)前都面臨著轉(zhuǎn)型壓力。

9月14日，國務(wù)院對國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、自然資源部編寫的《推進(jìn)資源型地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展“十四五”實(shí)施方案》作出批復(fù)。其中指出，國家發(fā)展改革委要會(huì)同財(cái)政部、自然資源部等部門，強(qiáng)化工作協(xié)同，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)跟蹤分析和督促指導(dǎo)，完善動(dòng)態(tài)監(jiān)測和評估機(jī)制，確保本方案提出的目標(biāo)任務(wù)如期完成，推動(dòng)資源型地區(qū)加快轉(zhuǎn)型升級、持續(xù)健康發(fā)展，重大問題及時(shí)向黨中央、國務(wù)院報(bào)告。

由此可見，資源型地區(qū)加快轉(zhuǎn)型升級是破解中國發(fā)展瓶頸、推動(dòng)整個(gè)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)。

轉(zhuǎn)型之路，不能“等、靠、要”

一般來說，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型包括三種模式：一是替代型，即完全舍棄傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)徹底轉(zhuǎn)型;二是延伸型，即通過深化原有產(chǎn)業(yè)模式，實(shí)現(xiàn)縱深一體化或產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展轉(zhuǎn)型;三是混合型，即兼顧原有產(chǎn)業(yè)與培育新產(chǎn)業(yè)的混合型發(fā)展轉(zhuǎn)型。資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型，不能“等、靠，要”，依賴財(cái)政補(bǔ)貼，要依靠自身特色謀求轉(zhuǎn)型之路。

隨著資源的開發(fā)利用，資源型地區(qū)大多會(huì)走向資源枯竭。當(dāng)累計(jì)采出儲(chǔ)量已達(dá)到可采儲(chǔ)量70%以上，這些地區(qū)就被稱為資源枯竭型地區(qū)。2008年、2009年、2012年，中國分三批確定了69個(gè)資源枯竭型城市（縣、區(qū)），其中煤炭城市37座、有色金屬城市14座、黑色冶金城市6座、石油城市3座、其他城市9座，涉及人口1.54億。資源枯竭型地區(qū)的未來不僅關(guān)乎一座城市的命運(yùn)，也關(guān)系到中國城市的發(fā)展生態(tài)，攸關(guān)整個(gè)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的成色。

對于資源衰退型地區(qū)，要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，核心是大力發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，同時(shí)解決一些最突出的歷史遺留問題。在資源型地區(qū)開采高峰時(shí)期，很難具備發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)的動(dòng)力，慢慢形成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、發(fā)展過于依賴資源型產(chǎn)業(yè)、難以抗擊波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的隱患。到了資源開采后期，社保虧欠、失業(yè)人員比重過大、設(shè)施老舊不堪等諸多矛盾凸顯出來。此時(shí)，讓經(jīng)濟(jì)支柱已開始崩塌、財(cái)力入不敷出的地區(qū)再去考慮轉(zhuǎn)型問題，難度很大。另外，還有很多發(fā)展意識(shí)、發(fā)展慣性的問題難以扭轉(zhuǎn)。因此，資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵在于依靠現(xiàn)有基礎(chǔ)和科技創(chuàng)新培育壯大替代產(chǎn)業(yè)。

資源富裕型地區(qū)作為中國資源能源供應(yīng)地，其現(xiàn)實(shí)地位難以改變，此類地區(qū)仍是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可或缺的力量。在發(fā)展過程中，資源富裕型地區(qū)并不一定要擺脫資源型經(jīng)濟(jì)，需要?jiǎng)?chuàng)造性地構(gòu)建適合自己的轉(zhuǎn)型道路，避免未來資源枯竭造成發(fā)展波動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，未來可轉(zhuǎn)型成為資源型產(chǎn)業(yè)的技術(shù)提供者。

目前，一些資源型地區(qū)已依托各自特色優(yōu)勢探索出了轉(zhuǎn)型路徑。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，轉(zhuǎn)型將有更廣袤的外延空間。例如，中國“鋅都”廣東韶關(guān)主動(dòng)融入粵港澳大灣區(qū)，在交通、產(chǎn)業(yè)、科技、金融、民生等方面開展深入合作;山東棗莊傾力打造“互聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)”，積極布局電子商務(wù)、大數(shù)據(jù)、產(chǎn)學(xué)研轉(zhuǎn)化等產(chǎn)業(yè);廣西“煤都”合山立足工業(yè)研學(xué)，通過整修礦山、礦井、老火車站、鐵軌等遺跡，努力打造獨(dú)樹一幟的“一城一軌一園”特色工業(yè)旅游品牌。由此可見，一些地區(qū)已成功轉(zhuǎn)身，另一些地區(qū)仍在努力探路。

變廢為寶，轉(zhuǎn)型路上一個(gè)“絕招”

隨著工業(yè)化進(jìn)程加快，中國遺留了一批資源枯竭型城市。根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》（ 2013-2020年），目前全國共有資源型城市262個(gè)，其中69個(gè)城市（縣、區(qū)）被先后確定為資源枯竭型城市。同時(shí).中央財(cái)政給予這69個(gè)城市轉(zhuǎn)移支付資金支持。由于早期大量開采，資源枯竭型城市留下了許多“歷史的傷疤”，環(huán)境污染、過度開發(fā)、貧富差距、經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重衰退等問題顯著。

面對“轉(zhuǎn)型”這道終極課題，各地資源型城市給出了不同的解題思路。然而，受制于資源、環(huán)境、制度、技術(shù)乃至人才等多方面因素，轉(zhuǎn)型困難重重。20年來，轉(zhuǎn)型效果如何，有哪些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，未來的出路在哪里等，仍然是中國資源型地區(qū)在命運(yùn)十字路口需要直面的拷問。

以山西省大同市為例，其一直是中國重要煤炭能源基地，建國以來累計(jì)為國家貢獻(xiàn)優(yōu)質(zhì)動(dòng)力煤30多億噸和超過3000億千瓦時(shí)電能，對全國經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)。但是，依靠能源發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也付出了沉重代價(jià)，大同市形成了“一煤獨(dú)大”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和1687平方公里的采煤沉陷區(qū)。

“滴翠流霞，川原欲媚。坡草茂盛，群羊點(diǎn)綴……挹其芳瀾，郁蔥可冷?！薄对浦锌ぶ巍酚涊d了歷史上大同市的秀麗風(fēng)景。但隨著長時(shí)期、大規(guī)模的煤炭開采，一提及大同市便會(huì)讓人聯(lián)想到“黑色能源”、空氣污染。近年來，大同市致力于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，探索資源枯竭型城市未來發(fā)展之路，積極發(fā)展尋找新動(dòng)力支撐，其甩掉“昔日煤都”的努力有目共睹。

早在2015年，“大同市太陽能資源十分豐富，發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)具有獨(dú)特優(yōu)勢”得到廣泛認(rèn)可。經(jīng)過深入調(diào)研和反復(fù)論證后，山西省決定在大同市設(shè)立采煤沉陷區(qū)國家先進(jìn)技術(shù)光伏示范基地，建成光伏新技術(shù)示范地、領(lǐng)跑技術(shù)實(shí)踐地和先進(jìn)技術(shù)聚集地，有效解決了土地資源利用、搬遷農(nóng)民生活和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整問題。

土地利用是制約光伏項(xiàng)目落地的一大難題。針對大同采煤沉陷區(qū)地表植被條件較差，主要為小型灌木林地和移林地的實(shí)際情況，大同市設(shè)計(jì)了“林光互補(bǔ)一體化”方案。同時(shí)，對用地政策進(jìn)行認(rèn)真研究，用足用好政策紅利。

實(shí)施“林光互補(bǔ)”具有明顯好處：一是解決了規(guī)模化開發(fā)建設(shè)光伏項(xiàng)目用地難題;二是促進(jìn)了采煤沉陷區(qū)環(huán)境綜合治理;三是生態(tài)效益顯著;四是采煤沉陷區(qū)“借光”重生，不用政府進(jìn)行生態(tài)修復(fù)投入，樹木成活率、養(yǎng)護(hù)等均由電站投資企業(yè)負(fù)責(zé)。

作為中國首個(gè)百萬千瓦級光伏“領(lǐng)跑者”基地，大同基地各項(xiàng)目所采用的光伏組件全部達(dá)到領(lǐng)跑者參數(shù)要求。大同還建成了國家級信息技術(shù)創(chuàng)新中心，全面打造與國家新能源信息互聯(lián)互通的大數(shù)據(jù)監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)和分析平臺(tái)，加強(qiáng)基地項(xiàng)目管理，為領(lǐng)跑者項(xiàng)目提供全方位的信息支撐。

實(shí)踐證明，利用廢棄礦井建設(shè)可再生能源項(xiàng)目，不僅有效利用了沉陷區(qū)土地，廢棄礦井周邊已不用的變電站、輸電管網(wǎng)等也被有效利用。“廢棄礦井，變廢為寶”，發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，成為資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型的一條絕佳路徑。

騰籠換鳥，“包袱”變成財(cái)富

20世紀(jì)90年代初，福建安溪石材加工業(yè)開始發(fā)展。2007年，安溪全縣已有各類石材開采加工企業(yè)700多家.完成工業(yè)總產(chǎn)值28.72億元。2008年，全縣規(guī)模以上石板材加工企業(yè)完成工業(yè)總產(chǎn)值12.23億元，占全縣工業(yè)總產(chǎn)值3.39%。經(jīng)過20年的發(fā)展，石材加工業(yè)已成為安溪支柱產(chǎn)業(yè)之一，從業(yè)人員兩萬多人。

雖然石材業(yè)為全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)，但礦山開采造成了嚴(yán)重的污染——花崗巖礦采坑和廢棄礦山面積大、荒料石碴多、遺留采礦坑多……更為揪心的是，安溪距離泉州、廈門只有1個(gè)小時(shí)車程，本應(yīng)是一方投資熱土，卻因惡劣生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致許多優(yōu)質(zhì)企業(yè)不愿來、不敢來。

在資源尚未枯竭情況下，安溪主動(dòng)“求變”。2009年，安溪決定分階段、分批關(guān)停石材企業(yè)。到201 1年，安溪在全省范圍內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)整個(gè)石材行業(yè)全面徹底退出。退出后，安溪共關(guān)閉石材采礦企業(yè)73家、石材加工企業(yè)637家，縣財(cái)政一年減少收入1.5億元（相當(dāng)于當(dāng)年財(cái)政總收入的十分之一）。然而，正是安溪當(dāng)時(shí)率先在全省實(shí)施石材業(yè)退出，為安溪發(fā)展贏得寶貴空間，通過騰籠換鳥、筑巢引鳳，引進(jìn)了一大批高新企業(yè)。

安溪采取三種模式修復(fù)礦山，即變礦山跡地為耕地（或茶園）、農(nóng)業(yè)綜合體和生態(tài)景觀。如利用礦山跡地開墾茶園1450多畝;引進(jìn)建設(shè)休閑農(nóng)莊項(xiàng)目;建設(shè)獅子寨東片區(qū)休閑公園、鐵峰山半天飛、風(fēng)空口觀景涼亭、龍門鎮(zhèn)美頂村村民休閑廣場等一批景觀景點(diǎn)。

通過生態(tài)治理，安溪直接增加建設(shè)用地3386畝、耕地4218畝，環(huán)?！鞍ぁ弊兂韶?cái)富。在此基礎(chǔ)上，安溪積極培育新興產(chǎn)業(yè)。循著信息技術(shù)、現(xiàn)代物流、智能制造的開發(fā)定位，按照“石材退出、恢復(fù)生態(tài)，山上復(fù)綠、山下建廠”思路，相繼成功引進(jìn)一批好項(xiàng)目。如安溪?dú)v史名山鐵峰山主峰下的弘橋智谷（泉州）電商產(chǎn)業(yè)園，曾是一片石材加工區(qū)，如今這里變成福建省規(guī)模最大、配套最齊全的電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。該電商產(chǎn)業(yè)園的負(fù)責(zé)人林志強(qiáng)，原來曾經(jīng)營石材加工。從石材業(yè)退出后，他看準(zhǔn)電子商務(wù)發(fā)展商機(jī)，通過投資轉(zhuǎn)型成功。

隨著中國國際信息技術(shù)福建產(chǎn)業(yè)園、海峽兩岸金融研究中心、天湖生態(tài)旅游休閑中心、連捷溫泉世界等一批大項(xiàng)目的落戶，安溪實(shí)現(xiàn)了從吃“石頭飯”到賺“綠色錢”的轉(zhuǎn)變，拓展了經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，加快了產(chǎn)業(yè)向中高端邁進(jìn)。點(diǎn)綠成金，定位“強(qiáng)相關(guān)” “強(qiáng)特色”

筆者認(rèn)為，在推動(dòng)資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型中，各地政府不妨以企業(yè)經(jīng)營的視角規(guī)劃產(chǎn)業(yè)。具體來說，考慮以下三點(diǎn)：

首先，找準(zhǔn)定位。挖掘地方難以被替代或復(fù)制的優(yōu)勢，以及與本地“強(qiáng)相關(guān)”、而非“放之四海皆準(zhǔn)”的機(jī)遇，并將這些獨(dú)特優(yōu)勢和機(jī)遇組合并聯(lián)，提煉出具備本地“強(qiáng)特色”的定位。

其次，以戰(zhàn)略投資的邏輯配置財(cái)政。在厘清了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向、目標(biāo)和內(nèi)容后，產(chǎn)業(yè)政策需要具備操作性強(qiáng)的“抓手”和發(fā)力點(diǎn)。可以說，任何政策都有“機(jī)會(huì)成本”，有限的財(cái)政資金如果分散在眾多部門和項(xiàng)目中，不但造成和戰(zhàn)略定位脫節(jié)，更難以實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型升級。對此，政府可借鑒戰(zhàn)略投資理念，市場化、專業(yè)化、高績效地配置財(cái)政資金。但是，這并不意味著與提供公共服務(wù)相矛盾，而是在眾多公共服務(wù)和財(cái)政出資的各類項(xiàng)目中，體系化地“呼應(yīng)”戰(zhàn)略定位。

在清晰產(chǎn)業(yè)定位指引下，資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型可采用“賦能平臺(tái)+政府引導(dǎo)基金”模式，實(shí)現(xiàn)體制內(nèi)外并肩、招商引商并重、創(chuàng)新孵化并舉、線上線下并行的效果。當(dāng)然，這需要一整套適合當(dāng)?shù)厍闆r的運(yùn)行機(jī)制與盈利模式，并有賴于充分發(fā)揮政府資源調(diào)配能力、頭部企業(yè)與科研機(jī)構(gòu)的技術(shù)攻堅(jiān)能力以及頭部企業(yè)的行業(yè)與市場資源。

第三，以產(chǎn)品營銷理念塑造品牌。在規(guī)劃和賦能準(zhǔn)備充足的情況下，招商自然“水到渠成”。政府可借鑒產(chǎn)品營銷理念，塑造城市品牌。

（責(zé)編

王茜 美編

劉曉瑩）