張 旭，王 雷，楊 杰，崔延松

（1.江蘇宿遷市宿豫區(qū)水利局，223800，宿遷；2.南通大學(xué)，226019，南通）

一、對宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的認(rèn)識

宿遷市宿豫區(qū)位于江蘇省北部，境內(nèi)大部分地區(qū)屬于黃泛沖積平原，京杭大運(yùn)河、故黃河貫穿南北，是國家重要商品糧基地，也是南水北調(diào)東線節(jié)點(diǎn)性過水走廊。 受季風(fēng)影響，宿豫區(qū)降水量年度分布不均，可用于農(nóng)業(yè)灌溉的水資源不足，受南水北調(diào)東線沿線用水約束的過境水資源較為豐富，發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉是水資源管理的重點(diǎn)。

宿豫區(qū)是2013—2015 年國家農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點(diǎn)地區(qū)，在全國率先推行了“分型改革、分區(qū)考核、分類定價、分項(xiàng)補(bǔ)貼”改革方法，即按照用水類型確定用水定額，根據(jù)灌區(qū)水源特點(diǎn)實(shí)行針對性考核，依據(jù)農(nóng)業(yè)種植類型分別制定用水價格，針對糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物實(shí)行農(nóng)業(yè)灌溉用水財政補(bǔ)貼。2016 年開始根據(jù)國家和省農(nóng)業(yè)水價綜合改革政策規(guī)定，在完善細(xì)化“四分”改革方法的同時立足農(nóng)業(yè)灌溉用水計量短板，根據(jù)平原河網(wǎng)地區(qū)“一站一控”灌溉特點(diǎn)，將干支渠系計量口下移至支渠以下，實(shí)行終端用水計量，全面推行終端泵站“以電折水”計量，即根據(jù)終端灌溉泵站用電量直接推求灌溉用水量，匹配用水定額、水價水平、獎罰措施、補(bǔ)貼方法等要素，創(chuàng)設(shè)了“精準(zhǔn)計量、精準(zhǔn)考核、精準(zhǔn)補(bǔ)貼、 精準(zhǔn)節(jié)水” 典型經(jīng)驗(yàn)，在2020 年江蘇省的驗(yàn)收考核中率先完成農(nóng)業(yè)水價綜合改革階段性任務(wù)。

宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革已歷經(jīng)7 年多，結(jié)合“四分”改革方法、“四精”典型經(jīng)驗(yàn)以及此后的考核和驗(yàn)收體會，形成以下3 點(diǎn)認(rèn)識。

1.改革的最突出特點(diǎn)是以其“綜合性”實(shí)現(xiàn)了“四性”

農(nóng)業(yè)水價改革在30 余年實(shí)踐探索基礎(chǔ)上， 到2016 年國務(wù)院辦公廳以《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》（國辦發(fā)〔2016〕2 號）文件印發(fā)時，首次將改革定位為“綜合性”改革。 改革的綜合性特點(diǎn)決定了行政推動手段具有多元性，改革內(nèi)容具有農(nóng)業(yè)區(qū)域覆蓋性，改革成效具有農(nóng)業(yè)節(jié)水可達(dá)性，改革途徑體現(xiàn)了農(nóng)戶自律性。

2.改革在試點(diǎn)推廣中存在一些困難和問題

根據(jù)國家有關(guān)部委的文件精神，改革內(nèi)容可歸納為水權(quán)分配和定額管理、水價標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行機(jī)制、供水方式和計量措施、 精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵、工程管護(hù)和管水組織5 個核心要素，改革思路是依據(jù)計量結(jié)果、對照定額標(biāo)準(zhǔn)以水價杠桿和財政補(bǔ)貼進(jìn)行雙向調(diào)節(jié)。但在推進(jìn)過程中,卻因水價調(diào)節(jié)敏感性不足、縣級財政補(bǔ)貼規(guī)模不夠、農(nóng)田水利工程管護(hù)運(yùn)行機(jī)制不健全等問題導(dǎo)致啟動易、 推動難、推廣更難。

3.考核驗(yàn)收應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)辦法增強(qiáng)操作性

2017 年國家有關(guān)部委印發(fā)了《農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作績效評價辦法》， 就工作評價和任務(wù)評價2 項(xiàng)內(nèi)容設(shè)立20 項(xiàng)評價指標(biāo)形成近60 個考核評分要點(diǎn)。2018 年明確由省級組織績效考核，國家只對省級考核“改革實(shí)施面積”1 項(xiàng)指標(biāo)。 2019 年明確由省級出臺驗(yàn)收辦法、國家以省級為單元組織驗(yàn)收。 這一考核和驗(yàn)收的辦法不利于縣級改革主體依據(jù)考核和驗(yàn)收目標(biāo)推進(jìn)改革實(shí)效落實(shí)。

二、農(nóng)業(yè)水價綜合改革背景下的農(nóng)水工程管護(hù)政策分析

長遠(yuǎn)看，農(nóng)業(yè)水價綜合改革最直接的影響對象是農(nóng)田水利工程的管護(hù)。 其相關(guān)的政策分析如下。

1.國家部委層面的政策

早在2002 年國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)〔2002〕40 號文件轉(zhuǎn)發(fā)《水利工程管理體制實(shí)施意見》， 明確了建立職能清晰、權(quán)責(zé)明確的水利工程管理體制，建立市場化、專業(yè)化和社會化的維修養(yǎng)護(hù)體系等內(nèi)容；水利部、財政部2013 年以水建管 〔2013〕169 號文件印發(fā)《關(guān)于深化小型水利工程管理體制改革的指導(dǎo)意見》， 要求重點(diǎn)解決管護(hù)主體、管護(hù)責(zé)任和管護(hù)經(jīng)費(fèi)等問題；2016 年《農(nóng)田水利條例》頒布，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“建管并重”，明確小型農(nóng)田水利工程交由受益農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)民等使用和管理；2019 年國家發(fā)展改革委等部門以發(fā)改價格〔2019〕855 號文件印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的通知》， 明確農(nóng)田水利工程管護(hù)要形成良性機(jī)制，末級渠系工程所有權(quán)和使用權(quán)要明晰，管護(hù)責(zé)任要落實(shí)到位；2020 年國家發(fā)展改革委等部門以發(fā)改價格〔2020〕1262 號文件印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作的通知》，明確“先建機(jī)制，后建工程”， 堅(jiān)持工程建設(shè)和管護(hù)機(jī)制建設(shè)并重。

2.江蘇省層面的政策

2020 年江蘇省頒布《江蘇省農(nóng)村水利條例》， 在相關(guān)條目中規(guī)定農(nóng)田水利骨干工程由基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)或灌區(qū)管理單位運(yùn)行維護(hù)和管理，其他水利工程由村民委、 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民用水合作組織、受益農(nóng)戶負(fù)責(zé)運(yùn)行維護(hù)和管理；2020 年江蘇省發(fā)展改革委等部門以蘇發(fā)改農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2020〕807 號文件印發(fā) 《關(guān)于深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)體制改革的實(shí)施方案的通知》，明確制定農(nóng)田水利工程設(shè)施管護(hù)實(shí)施方案、編制縣級管護(hù)責(zé)任清單、完善農(nóng)村農(nóng)田水利工程設(shè)施管護(hù)體制機(jī)制；2021 年省水利廳等部門以蘇水農(nóng)〔2021〕2 號文件印發(fā)《關(guān)于鞏固深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革成果的通知》，要求持續(xù)強(qiáng)化工程管護(hù)，從機(jī)制完善、資金保障、隊(duì)伍建設(shè)等方面強(qiáng)化工程管護(hù)運(yùn)行，規(guī)范工程管護(hù)組織，優(yōu)化其功能定位、管理機(jī)制、服務(wù)范圍等， 有效提升工程管護(hù)水平；2021 年省水利廳等部門以蘇水農(nóng)〔2021〕6 號文件印發(fā) 《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)全省農(nóng)村水利建設(shè)與管護(hù)工作的意見》，要求建立健全農(nóng)村水利長效管護(hù)機(jī)制，從落實(shí)管護(hù)責(zé)任主體、明確管護(hù)范圍標(biāo)準(zhǔn)、完善管護(hù)配套制度、創(chuàng)新工程管護(hù)模式等方面作了明確規(guī)定。

3.農(nóng)業(yè)水價綜合改革背景下上述政策的適應(yīng)性評價

總體看，上述政策是適合農(nóng)業(yè)水價綜合改革的試點(diǎn)推動的。 一是著力解決了管護(hù)主體缺位問題。 農(nóng)村水利工程設(shè)施具有面廣量大、 功能多向、類型多樣、受益多元等特點(diǎn)，實(shí)效推進(jìn)農(nóng)村水利工程設(shè)施管護(hù)機(jī)制建設(shè)，必須明確管護(hù)主體及其相應(yīng)的管護(hù)范圍。 二是著力解決了管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問題。 由于各類型農(nóng)村水利工程設(shè)施分布的區(qū)域差異、水系差異、功能差異等因素的影響，必須立足制定農(nóng)村水利工程設(shè)施管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，明確管護(hù)目標(biāo)、質(zhì)量要求、管護(hù)方法、操作規(guī)程、經(jīng)費(fèi)定額等規(guī)定。 三是著力解決了信息缺失的動態(tài)化管理問題。農(nóng)村水利工程設(shè)施作為農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施之一，多部門牽頭管理是客觀需要，將農(nóng)村水利工程設(shè)施列入農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)范疇，實(shí)行“多位一體”綜合管護(hù)，必須借助信息化手段，實(shí)現(xiàn)動態(tài)管理。

三、宿豫區(qū)推進(jìn)農(nóng)水工程管護(hù)的主要路徑

1.編制農(nóng)水工程設(shè)施管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)

立足宿豫區(qū)農(nóng)村水利工程設(shè)施運(yùn)行管護(hù)現(xiàn)狀， 通過細(xì)化設(shè)施分類，明確管護(hù)主體和職責(zé)范圍，從而明確維修管護(hù)內(nèi)容及其管護(hù)人員的責(zé)任清單； 根據(jù)功能特點(diǎn)和良性運(yùn)行條件，明確管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)及其維修養(yǎng)護(hù)定額，產(chǎn)生的費(fèi)用列入農(nóng)業(yè)水價成本， 在不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的前提下， 落實(shí)區(qū)鎮(zhèn)兩級政府對農(nóng)業(yè)水價的財政補(bǔ)貼責(zé)任，從而解決宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革財政補(bǔ)貼規(guī)模不夠、工程管護(hù)運(yùn)行機(jī)制不健全等問題。宿豫區(qū)農(nóng)村水利工程設(shè)施管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)編制流程見圖1。

圖1 宿豫區(qū)農(nóng)村水利工程設(shè)施管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)編制流程圖

2.推進(jìn)工程管護(hù)示范區(qū)建設(shè)

根據(jù)編制印發(fā)的《宿豫區(qū)農(nóng)村水利工程設(shè)施管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)》， 建設(shè)涵蓋管護(hù)目標(biāo)、質(zhì)量要求、管護(hù)方法、操作規(guī)程、經(jīng)費(fèi)定額等內(nèi)容的示范區(qū)，實(shí)現(xiàn)點(diǎn)面互促推進(jìn)，從而因地制宜解決宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革實(shí)效落地問題。 宿豫區(qū)農(nóng)村水利工程設(shè)施管護(hù)示范區(qū)建設(shè)技術(shù)路線見圖2。

圖2 宿豫區(qū)農(nóng)村水利工程設(shè)施管護(hù)示范區(qū)建設(shè)技術(shù)路線圖

3.細(xì)化完善工程管護(hù)考核內(nèi)容

根據(jù)示范區(qū)建設(shè)取得的經(jīng)驗(yàn)，借助農(nóng)村水利工程設(shè)施管護(hù)的全域覆蓋性，利用信息化手段融合宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革成果的“上圖入庫”，分季度細(xì)化考核內(nèi)容，從而解決宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革管護(hù)覆蓋性、節(jié)水可達(dá)性、農(nóng)戶自律性問題。 宿豫區(qū)農(nóng)村水利工程設(shè)施管護(hù)考核重點(diǎn)內(nèi)容見表1。

表1 宿豫區(qū)農(nóng)村水利工程設(shè)施管護(hù)考核內(nèi)容欄式表

四、對深化推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的建議

農(nóng)業(yè)供水方式具有結(jié)構(gòu)多樣、水源多型、規(guī)模參差、目標(biāo)多元、管理粗放等特點(diǎn)，決定了農(nóng)業(yè)用水定價的復(fù)雜性。 現(xiàn)行政策要求 “政府定價”與“協(xié)商定價”并行，實(shí)行“政府定價”則由于財務(wù)檔案不健全致使成本監(jiān)審缺位，實(shí)行“協(xié)商定價”則由于管理方式和用水差異致使區(qū)域水價缺乏面上應(yīng)用價值。 不規(guī)范的農(nóng)業(yè)水價測算方法會使出臺的水價水平缺乏精準(zhǔn)性從而影響農(nóng)業(yè)水價機(jī)制有序運(yùn)行。

農(nóng)業(yè)節(jié)水具有動態(tài)性和持續(xù)性，長效機(jī)制的建立需要依靠強(qiáng)有力的行政推動。 而縣級財政支付能力不足約束著相關(guān)部門的行政作為， 特別是農(nóng)村水利工程設(shè)施的長效管護(hù)是農(nóng)村公共服務(wù)范疇， 財政支持能力弱化勢必制約農(nóng)業(yè)水價綜合改革其他制度的有效落實(shí)。對此提出以下政策建議：一是規(guī)范農(nóng)業(yè)水價測算方法， 盡可能依據(jù)相關(guān)方法測算出農(nóng)業(yè)用水全成本水價和運(yùn)行維護(hù)水價。 改革中期階段所執(zhí)行的水價水平總體上達(dá)到運(yùn)行維護(hù)水價， 在不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)前提下使全成本水價和運(yùn)行維護(hù)水價的差額通過財政分階段實(shí)行精準(zhǔn)補(bǔ)貼制度。 二是定期開展“回頭看”，評估農(nóng)業(yè)水價綜合改革各項(xiàng)機(jī)制運(yùn)行情況和實(shí)際成效，與時俱進(jìn)調(diào)整完善農(nóng)業(yè)水價綜合改革政策措施， 圍繞農(nóng)村水利工程設(shè)施長效管護(hù)這項(xiàng)實(shí)體性工作， 持續(xù)鞏固和深化改革成果。 ■