魏瓊瓊 新沂市財(cái)政局

2015年1月1日，新《預(yù)算法》正式施行，明確賦予地方政府通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借政府債務(wù)的權(quán)力，我國(guó)地方政府債券自發(fā)自還工作在全國(guó)全面正式推開(kāi)。6年以來(lái)，地方政府債券作為地方政府舉債融資的唯一“正門(mén)”，發(fā)展速度迅猛，已成為我國(guó)債券市場(chǎng)第一大券種，在地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮出穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需、補(bǔ)短板的重要而積極作用。對(duì)于X市而言，做好地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的管理，重要在于堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走”的原則，做到“借的來(lái)、用的好、還得起”，確保及時(shí)形成實(shí)物工作量，充分發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)債券資金的使用效益。

一、X市政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行使用基本情況

按照政府專(zhuān)項(xiàng)債券的募集資金用途以及償債資金來(lái)源是否具體針對(duì)到單一或者多個(gè)具體項(xiàng)目，可以把政府專(zhuān)項(xiàng)債券劃分為普通專(zhuān)項(xiàng)債券和項(xiàng)目收益專(zhuān)項(xiàng)債券。2017年，財(cái)政部試點(diǎn)發(fā)行項(xiàng)目收益專(zhuān)項(xiàng)債券，試點(diǎn)品種包括土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券、收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券和棚改專(zhuān)項(xiàng)債券。

2015—2020年，X市共轉(zhuǎn)貸發(fā)行86.4億元地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券，其中普通專(zhuān)項(xiàng)債券14.2億元、項(xiàng)目收益專(zhuān)項(xiàng)債券72.2億元，共對(duì)應(yīng)44個(gè)專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目。X市自2016年專(zhuān)項(xiàng)債券首次發(fā)行以來(lái)，債券發(fā)行情況呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是發(fā)行規(guī)模逐年遞增，從2016年的6.2億元發(fā)展到2020年的39.2億元，增幅為532.26%；二是投向領(lǐng)域日漸豐富，從2016年的交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，逐步拓展到2020年的社會(huì)事業(yè)、生態(tài)環(huán)保、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、保障性安居工程等多個(gè)領(lǐng)域；三是發(fā)行期限更加合理，從2016年的3年期、5年期，拓展到2020年的10年期、15年期，更加匹配項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期限。歷年發(fā)行情況詳見(jiàn)上圖①。

二、X市政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行使用中存在的問(wèn)題及成因分析

(一)發(fā)行階段

1.發(fā)行規(guī)模偏小，難以滿(mǎn)足地方政府融資需求

近年來(lái)，面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的宏觀(guān)環(huán)境和新冠肺炎疫情的嚴(yán)重沖擊，X市經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)不斷加重，有限的財(cái)政收入難以滿(mǎn)足公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域高速增長(zhǎng)的投資需求，融資缺口越來(lái)越大，政府專(zhuān)項(xiàng)債券供需矛盾日漸突出。特別是近兩年來(lái)，省級(jí)政府要求申報(bào)地方債券需求數(shù)量不得超過(guò)上一年度隱性債務(wù)化解規(guī)模，導(dǎo)致地方政府債券需求量被壓縮，“開(kāi)前門(mén)”力度不足，難以滿(mǎn)足地方政府公益類(lèi)項(xiàng)目投融資的需求。

2.項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足，發(fā)行前期準(zhǔn)備工作不充分

一是儲(chǔ)備的項(xiàng)目不夠成熟，大部分項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作仍然不足，包括立項(xiàng)、選址、用地規(guī)劃、不動(dòng)產(chǎn)登記、施工許可等等，導(dǎo)致部分項(xiàng)目需求上報(bào)后，尚未到正式發(fā)行階段便以流產(chǎn)告終。二是項(xiàng)目?jī)?chǔ)備力度不夠。項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作流于形式，未能廣泛征求住建、交通、教育、衛(wèi)生健康、民政、自然資源、農(nóng)業(yè)等各部門(mén)意見(jiàn)，認(rèn)真梳理符合要求的領(lǐng)域，并重點(diǎn)對(duì)接國(guó)家和省市的大戰(zhàn)略部署，重大建設(shè)規(guī)劃支持的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)項(xiàng)目建設(shè)，導(dǎo)致儲(chǔ)備的項(xiàng)目數(shù)量不多，質(zhì)量不夠，無(wú)法通過(guò)省級(jí)發(fā)改和財(cái)政部門(mén)的審核，無(wú)法滿(mǎn)足地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行需求。

(二)使用階段

1.部分項(xiàng)目進(jìn)度緩慢，影響債券資金使用效益

債券使用環(huán)節(jié)的管理，需要完善項(xiàng)目管理和債券資金管理的銜接問(wèn)題，債券項(xiàng)目主要包括建設(shè)階段和運(yùn)營(yíng)階段。在兩個(gè)階段存在的主要問(wèn)題，一是沒(méi)有形成協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，未能明確主管部門(mén)、代建部門(mén)、項(xiàng)目單位的責(zé)任及協(xié)同要求。二是未能從項(xiàng)目整體目標(biāo)出發(fā)，統(tǒng)籌項(xiàng)目決策、項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)維的各個(gè)階段。三是有些項(xiàng)目未能按照市場(chǎng)化方式確定項(xiàng)目施工單位，業(yè)主和施工方的權(quán)責(zé)關(guān)系以及獎(jiǎng)懲約束機(jī)制不夠完善，四是未能設(shè)立地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券資金的專(zhuān)門(mén)監(jiān)管賬戶(hù)，使得部分單位無(wú)法明確區(qū)分專(zhuān)項(xiàng)債券資金和財(cái)政一般專(zhuān)項(xiàng)資金，從而無(wú)法保證資金的撥付與項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度的同步，以及下?lián)苜Y金不閑置在任何中間環(huán)節(jié)。

2.調(diào)整機(jī)制不夠靈活，造成結(jié)余債券資金閑置

政府專(zhuān)項(xiàng)債券資金由省級(jí)政府統(tǒng)一發(fā)行并轉(zhuǎn)貸到地方政府后，某些債券項(xiàng)目因?yàn)榍捌跍?zhǔn)備不足或者后續(xù)情況變化，比如某些項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)規(guī)模調(diào)整，導(dǎo)致一部分專(zhuān)項(xiàng)債券資金無(wú)法使用或出現(xiàn)結(jié)余，但目前關(guān)于債券資金調(diào)整用途方面國(guó)家尚未出臺(tái)具體管理辦法，導(dǎo)致部分債券資金結(jié)余閑置，與此同時(shí)財(cái)政部門(mén)每月在墊付債券利息，這嚴(yán)重背離了地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券資金發(fā)行拉動(dòng)投資、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初衷。

(三)償還階段

1.使用單位償債意識(shí)不足，工作主動(dòng)性不夠

目前，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行模式為：首先財(cái)政部向省級(jí)政府分配額度，省級(jí)政府統(tǒng)一發(fā)行并轉(zhuǎn)貸給地方政府，再由地方政府按照需求申報(bào)時(shí)的項(xiàng)目安排分配給使用單位。這種“借、用、還、”主體不一的專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行方式，導(dǎo)致責(zé)任不清，特別是部分使用單位償債意識(shí)不足。一些使用單位甚至把地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券資金與財(cái)政其他專(zhuān)項(xiàng)資金混為一談，認(rèn)為公益性項(xiàng)目的建設(shè)前期籌劃、資金籌集、還本付息等均屬于財(cái)政部門(mén)的工作，至少有地方政府進(jìn)行債務(wù)兜底，而并沒(méi)有對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券資金進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)使用監(jiān)管，從而出現(xiàn)“錢(qián)等項(xiàng)目”或者“錢(qián)等進(jìn)度”的情況，導(dǎo)致預(yù)測(cè)的項(xiàng)目收益無(wú)法按期實(shí)現(xiàn)與歸集。

2.項(xiàng)目收益測(cè)算盲目樂(lè)觀(guān)，地方政府償債壓力大

第一，在債券發(fā)行階段，為了確保專(zhuān)項(xiàng)債券成功發(fā)行，地方政府對(duì)于部分項(xiàng)目的收益測(cè)算盲目趨于樂(lè)觀(guān)。其次因?yàn)檎畬?zhuān)項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)項(xiàng)目收益實(shí)現(xiàn)時(shí)間與還本付息時(shí)間的錯(cuò)配，導(dǎo)致地方政府財(cái)政不得不墊付債券資金本息，同時(shí)地方政府每年需完成隱性債務(wù)10年化解的剛性任務(wù)，償債壓力巨大。

三、提高政府專(zhuān)項(xiàng)債資金使用效益的建議

(一)完善項(xiàng)目管理體系，確保債券資金及時(shí)落地

項(xiàng)目是整個(gè)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行的核心部分，對(duì)政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目的科學(xué)、合理的預(yù)判，是專(zhuān)項(xiàng)債券市場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

一是項(xiàng)目選擇的時(shí)候，要明確屬性，明確區(qū)分有一定收益的公益性項(xiàng)目、純公益性項(xiàng)目、純商業(yè)化項(xiàng)目、以及政府與社會(huì)資本合作(PPP)的項(xiàng)目，專(zhuān)項(xiàng)債嚴(yán)格適用于一定收益的公益性項(xiàng)目，不能干擾純商業(yè)化項(xiàng)目和PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，減小市場(chǎng)擠出效應(yīng)。

二是項(xiàng)目收益與平衡方案的編制應(yīng)當(dāng)真實(shí)可靠、有理有據(jù)，嚴(yán)防注水。首先，從項(xiàng)目本身出發(fā)，根據(jù)獨(dú)立機(jī)構(gòu)的可行性研究報(bào)告和調(diào)研報(bào)告，嚴(yán)格分析項(xiàng)目的可持續(xù)性和經(jīng)濟(jì)性，合計(jì)預(yù)估盈利能力，同時(shí)著力減少項(xiàng)目打包發(fā)行，明確每個(gè)項(xiàng)目的期限、總投資、建設(shè)等方面的差異性，防止融資搭便車(chē)。其次，做實(shí)做細(xì)具體工作，設(shè)置合理參考對(duì)象，項(xiàng)目收益平衡方案應(yīng)根據(jù)典型項(xiàng)目的內(nèi)部收益率的上下區(qū)間測(cè)定收益水平，解決部分項(xiàng)目收益預(yù)測(cè)虛高問(wèn)題。

三是加快項(xiàng)目的推進(jìn)力度，提高資金使用效益。第一，項(xiàng)目主管部門(mén)、項(xiàng)目實(shí)施單位和財(cái)政、經(jīng)發(fā)、環(huán)保、住建等要素保障部門(mén)要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，齊心協(xié)力加快項(xiàng)目立項(xiàng)審批、規(guī)劃選址、用地、環(huán)評(píng)、安評(píng)等前期準(zhǔn)備工作，加大對(duì)部分項(xiàng)目征地拆遷、市政配套、水電接入等推進(jìn)力度。第二，財(cái)政部門(mén)和主管部門(mén)要做好資金分配和使用監(jiān)管的工作，及時(shí)撥付債券資金至項(xiàng)目單位，對(duì)于預(yù)算安排的項(xiàng)目可以靈活提前調(diào)度國(guó)庫(kù)資金確保項(xiàng)目如期開(kāi)工，債券資金到位后及時(shí)回補(bǔ)資金。第三，及時(shí)了解項(xiàng)目單位資金支付進(jìn)度，按期通報(bào)債券資金使用情況，防止債券資金結(jié)存在項(xiàng)目單位，督促債券項(xiàng)目及時(shí)形成實(shí)物工作量。

(二)加強(qiáng)資金績(jī)效管理，強(qiáng)化債券信息公開(kāi)披露

一是按照《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》文件要求，堅(jiān)持“舉債必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的績(jī)效管理原則，將績(jī)效評(píng)價(jià)貫穿于專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目申請(qǐng)、運(yùn)行、評(píng)價(jià)、使用等各個(gè)流程，建立全生命周期績(jī)效監(jiān)管體系，加大債券的風(fēng)險(xiǎn)處置與監(jiān)管力度，杜絕“新官不理舊賬”，逐步建立起專(zhuān)項(xiàng)債券終生跟蹤問(wèn)效機(jī)制。二是進(jìn)一步強(qiáng)化債券信息的公開(kāi)，目前債券信息的公開(kāi)僅限于債券發(fā)行階段項(xiàng)目的名稱(chēng)、簡(jiǎn)要描述、總投資、運(yùn)營(yíng)期和建設(shè)期、項(xiàng)目總收益及收益預(yù)測(cè)依據(jù)等基本信息，而債券存續(xù)期內(nèi)的地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券資金使用情況、對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度和運(yùn)營(yíng)情況、項(xiàng)目收益和項(xiàng)目對(duì)應(yīng)形成的資產(chǎn)情況、以及重大事項(xiàng)、違法違規(guī)行為債券資金用途調(diào)整情況尚未得到真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)的公開(kāi)。因此，政府專(zhuān)項(xiàng)債券信息公開(kāi)要強(qiáng)調(diào)全生命周期，并積極拓展信息公開(kāi)渠道，使得債券資金的使用陽(yáng)光透明。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)信息披露真實(shí)性的監(jiān)督和考核，以及虛假信息公開(kāi)的處罰力度，以真正達(dá)到以公開(kāi)促規(guī)范的目的。

(三)健全地方償債機(jī)制，提高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控能力

一是提高認(rèn)識(shí)，理順權(quán)責(zé)利關(guān)系，做到心中有數(shù)，實(shí)現(xiàn)“借用還”主體相統(tǒng)一，提前謀劃，制定可行的還本付息計(jì)劃，并建立健全償還機(jī)制。二是加強(qiáng)項(xiàng)目收入管理，督促債券項(xiàng)目單位及時(shí)上交對(duì)應(yīng)項(xiàng)目產(chǎn)生的政府性基金收入和項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)收入，做到應(yīng)收盡收，顆粒歸倉(cāng)。嚴(yán)禁主管部門(mén)和項(xiàng)目單位等在還本付息前，擠占或者挪用項(xiàng)目收入。建立償債收益歸集專(zhuān)戶(hù)，建立資金收支臺(tái)賬，嚴(yán)格賬戶(hù)管理；三是加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)，科學(xué)安排還本付息預(yù)算，探索建立償債準(zhǔn)備金制度，從而使到期債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)可防可控。

注釋?zhuān)?/p>

①數(shù)據(jù)來(lái)源于江蘇省預(yù)決算統(tǒng)一公開(kāi)平臺(tái)。