張靜

5月29日，山東省泰安市某學(xué)校，學(xué)生們在閱讀課文

2021年9月1日，新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱“實施條例”）正式實施。

實施條例規(guī)定：地方人民政府不得利用國有企業(yè)、公辦教育資源舉辦或者參與舉辦實施義務(wù)教育的民辦學(xué)校。

在此之前，“民轉(zhuǎn)公”已經(jīng)成為教育界的熱詞。

8月5日，眉山天府新區(qū)恒邦嘉祥外國語學(xué)校由民辦學(xué)校轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校的消息刷屏了四川家長群。

家長接到短信證實：眉山天府新區(qū)嘉祥外國語學(xué)校被撤銷辦學(xué)許可證，并停止招生，將轉(zhuǎn)設(shè)為公辦。

這是民辦教育實施新政前后，四川第一例由民辦轉(zhuǎn)設(shè)公辦的義務(wù)教育學(xué)校，天府嘉祥的性質(zhì)將就此發(fā)生改變，家長和學(xué)生們或許將重新選擇。

“擇校熱”和“學(xué)區(qū)房熱”相互推動，造成了一系列與推進義務(wù)教育均衡發(fā)展目標相悖的現(xiàn)象。

7月8日，教育部等八部門發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦民辦義務(wù)教育學(xué)校的通知》（以下簡稱《通知》），要求公辦學(xué)校單獨舉辦的民辦、公辦學(xué)校與地方政府及相關(guān)機構(gòu)合作舉辦的義務(wù)學(xué)校，應(yīng)辦為公辦學(xué)校;不再審批新的“公參民”學(xué)校，公辦學(xué)校也不得以舉辦者變更，集團辦學(xué)、品牌輸出等變相舉辦民辦義務(wù)教育。

“民轉(zhuǎn)公”大潮來襲。截至目前，重慶市已有至少10所“公參民”學(xué)校確定擬轉(zhuǎn)為公辦;7月，山西太原9所學(xué)校宣布轉(zhuǎn)公;7月28日，河南周口市一所知名民辦學(xué)校宣布“整體捐獻給政府”……

誰要轉(zhuǎn)？

對“民轉(zhuǎn)公”，首先要厘清這里的“民”指的是哪種民辦，有不少人理解《通知》的發(fā)布意味著民辦學(xué)校退出歷史舞臺，實際上，退出的只是“公參民”這種辦學(xué)模式，并不是要所有義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校都退出。

“公參民”辦學(xué)模式從何而來？

我國義務(wù)教育階段的“公參民”辦學(xué)模式，是從上個世紀90年代初興起的，當時得到了國家的大力支持。

1993年發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》（以下簡稱《綱要》）明確，必須充分發(fā)揮各級政府、社會各方面和人民群眾的辦學(xué)積極性，堅持以財政撥款為主、多渠道籌措教育經(jīng)費。要改革辦學(xué)體制，改變政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會各界共同辦學(xué)的體制。

《綱要》還描述了當時公辦學(xué)校的現(xiàn)狀：“我國教育在總體上還比較落后，不能適應(yīng)加快改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的需要。教育的戰(zhàn)略地位在實際工作中還沒有完全落實;教育投入不足，教師待遇偏低，辦學(xué)條件較差。”

而利用公辦資源舉辦民辦學(xué)校，按民辦收費，就成為快速擴寬教育資源的重要措施。

在“名校辦民校”的背景下，政府給予民辦學(xué)校用地、師資、稅收等方面的支持。

民辦學(xué)校創(chuàng)辦初期，公立學(xué)校往往派遣了大量的管理人員和骨干教師“支援”民校。有的會派中層管理人員擔任民辦學(xué)校校長，甚至直接由公辦學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)兼民辦學(xué)校校長。

然而，發(fā)展一段時間后，這些“國有民辦”“公辦民助”“民辦公助”等改制學(xué)校，被認為雖然一定程度擴大了義務(wù)教育資源，卻涉嫌國有資產(chǎn)流失、破壞教育公平。于是，在2003年9月1日施行的《民辦教育促進法》以及2006年9月1日新修訂施行的《義務(wù)教育法》中，均提出對這類改制校進行清理整頓。

但是十多年過去了，這些學(xué)校依然存在，并且有的甚至在當?shù)爻蔀槌^部分公辦學(xué)校的名校，家長紛紛擠破頭送孩子進這種和“公”有著千絲萬縷聯(lián)系的民辦學(xué)校。

例如由上海張江（集團）有限公司和上海中學(xué)聯(lián)合創(chuàng)辦的上海張江集團學(xué)校，從建校以來常年保持浦東新區(qū)中考成績第一。

有分析認為，這類學(xué)校之所以被家長趨之若鶩，是因為走的是應(yīng)試教育路線，狠抓升學(xué)率，甚至“掐尖”招生，在初升高考試中有極大幫助，這是對家長和學(xué)生的直接利好。

對地方政府而言，這種模式可以直接減少財政對義務(wù)教育的投入，并且可以通過教育名校辦分校的模式與發(fā)展房地產(chǎn)結(jié)合。“擇校熱”和“學(xué)區(qū)房熱”相互推動，造成了一系列與推進義務(wù)教育均衡發(fā)展目標相悖的現(xiàn)象。

此次八部門發(fā)布的《通知》，就是在推進解決這個歷史遺留問題。

怎么轉(zhuǎn)？

最近一波對民辦教育的監(jiān)管從什么時候開始？

自2018年起，針對民辦義務(wù)教育的監(jiān)管就已趨于嚴格。當年全國教育大會提出要嚴控學(xué)前教育階段和義務(wù)教育階段民辦教育的逐利行為。此后，2019年“公民同招”政策出臺，終結(jié)了部分民辦義務(wù)教育學(xué)校提前“掐尖”招生的傳統(tǒng)。

此外，在今年5月修訂頒布的《民辦教育促進法實施條例》規(guī)定，實施義務(wù)教育的民辦學(xué)校不得與利益關(guān)聯(lián)方進行交易。任何社會組織和個人不得通過兼并收購、協(xié)議控制等方式控制實施義務(wù)教育、非營利性學(xué)前教育的民辦學(xué)校。此舉被認為切斷了民辦學(xué)校營利的渠道。

隨后，湖南、江蘇、四川等地教育部門發(fā)文指出，將調(diào)減本省內(nèi)民辦義務(wù)教育占比，民辦初中、小學(xué)在校生人數(shù)占義務(wù)教育在校生總數(shù)的比例，將調(diào)減至5%以下，原則上不再審批新的民辦義務(wù)教育學(xué)校。

6月27日，西安市八十九中，新城區(qū)民辦學(xué)校電腦隨機錄取在各方代表的見證下進行

值得注意的是，《通知》將“公參民”義務(wù)教育學(xué)校分為三類：公立學(xué)校單獨舉辦的學(xué)校、公立學(xué)校和地方政府及相關(guān)機構(gòu)舉辦的學(xué)校，以及公辦學(xué)校與其他社會組織或個人合作舉辦的學(xué)校。

對于前兩類，《通知》要求回歸公立學(xué)校。對于第三類，《通知》中提出了“六獨立”要求，包括獨立法人資格、校園校舍及設(shè)備、專任教師隊伍、財會核算、招生和畢業(yè)證發(fā)放。不滿足該要求的，地方政府要限期整改，整改不到位的應(yīng)轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校或終止辦學(xué)。

《通知》還對原有“公參民”學(xué)校的配套建設(shè)和教師編制做出規(guī)定：既有居住社區(qū)配套建設(shè)的“公參民”學(xué)校或轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校，或由政府以購買服務(wù)的方式提供學(xué)位、繼續(xù)辦學(xué);地方政府和公辦學(xué)校不得向民辦義務(wù)教育學(xué)校新增派具有事業(yè)編制的教職工，已經(jīng)派出的，分階段分步驟有序引導(dǎo)退出。

在政府發(fā)揮主體作用，加大對義務(wù)教育的投入后，民辦義務(wù)教育學(xué)校的功能將不再是補充教育資源不足，而是促進學(xué)校辦學(xué)競爭，提高義務(wù)教育質(zhì)量，為受教育者提供差異化教育選擇。

此外，《通知》要求各地不再審批設(shè)立新的“公參民”學(xué)校，公辦學(xué)校也不得以舉辦者變更、集團辦學(xué)、品牌輸出等方式變相舉辦民辦義務(wù)教育學(xué)校;嚴格規(guī)范招生，公辦學(xué)校不得以民辦的名義開展選拔招生或考試招生，也不得以借讀、掛靠等名義變相違規(guī)招生。

《通知》要求，各地應(yīng)因地制宜、審慎推進，在8月底完成專項摸底排查，通過一省一方案的方式，力爭兩年左右理順“公參民”辦學(xué)模式的體制機制、實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。

動了誰的奶酪？

只給兩年時間，存在近30年的“公參民”模式能這么快轉(zhuǎn)過來嗎？會給公地方政府、公立學(xué)校和民辦學(xué)校帶來哪些影響？

首先，對于地方政府而言，“公參民”學(xué)校正式進入公辦學(xué)校，意味著學(xué)費收入降低，地方政府的開支增加。

這直接涉及義務(wù)教育經(jīng)費保障機制問題。據(jù)悉，我國義務(wù)教育經(jīng)費保障還采取以縣級財政為主的方式，這導(dǎo)致對義務(wù)教育的保障力度，受縣級財政的影響，財政實力薄弱的地區(qū)保障力度就不夠。

錢少了，教育水平能夠保持現(xiàn)狀已實屬不易，如果教學(xué)質(zhì)量下滑，最后吃虧的還是在就讀的孩子。

從大環(huán)境看，對本身財政實力就不強的縣級市、中西部城市來說，增加的教育經(jīng)費支出，勢必要從其他領(lǐng)域“找補”回來，是否會影響其他公共事務(wù)支出不得而知。

所以，21世紀教育研究院院長熊丙奇認為，要加大對義務(wù)教育的保障力度，就有必要調(diào)整義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，由省級財政統(tǒng)籌義務(wù)教育經(jīng)費保障，這也是進一步推進義務(wù)教育均衡發(fā)展，縮小省域內(nèi)地區(qū)教育差距的需要。還要把民辦義務(wù)教育學(xué)校納入生均撥款體系，給實施義務(wù)教育的民辦學(xué)校一樣的生均撥款。

其次，招生范圍縮小。原來非戶籍生與戶籍生均可報考，轉(zhuǎn)制后，將隨政府安排，戶籍生搖號入學(xué)。

推進“民轉(zhuǎn)公”，要根據(jù)學(xué)校實際辦學(xué)情況，依法進行規(guī)范。民辦義務(wù)教育學(xué)校情況各有不同，除了社會公眾關(guān)注的優(yōu)質(zhì)民辦小學(xué)、初中外，還有一些民辦學(xué)校，是滿足一些進城務(wù)工人員子女的義務(wù)教育求學(xué)需求，這種情況在廣深地區(qū)尤為普遍。如果不能降低城市學(xué)校入學(xué)門檻，讓隨遷子女享有平等的進入公辦學(xué)校的機會，那么，這部分民辦學(xué)校的退出，則可能導(dǎo)致進城務(wù)工人員子女新的入學(xué)難。更有違教育公平的初衷。

第三，教職工如何安置？

教師待遇和編制問題直接影響教師的去留，而師資的變動難免會影響在校學(xué)生的學(xué)習。所以在兩年緩沖期內(nèi)，如果轉(zhuǎn)成公辦，那些沒有編制的老師怎么安排？只有開源，增加編制，這對地方政府來講又是一項經(jīng)費支出。

不宜一刀切

根據(jù)2019年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報，2019年，我國普通小學(xué)在校生10561.24萬人，其中民辦小學(xué)在校生944.91萬人，占比8.9%。初中學(xué)校在校生4827.14萬人，其中民辦初中在校生687.40萬人，占比14.24%。對“公參民”模式進行規(guī)范后，剩下的將是真的“民辦”。

這些真的“民辦”將來如何定位？取決于如何看待民辦學(xué)校。

浙江大學(xué)教育學(xué)院教授吳華向《瞭望東方周刊》分析，發(fā)展民辦教育形成了一種有效的社會協(xié)作機制，是“先富帶后富”的成功實踐，是對教育公平的積極推動。

公辦教育存在體制局限，需民辦教育助推教育公平。

吳華介紹，在推動義務(wù)教育均衡發(fā)展，政府也在推動教育公平，比如2020年收官的全國義務(wù)教育基本均衡縣驗收，在推動義務(wù)教育均衡發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。但即便如此，驗收完的縣，公辦學(xué)校之間的差距仍然是3到8倍，這是全國性的普遍情況。不是政府不用心，不是公辦學(xué)校老師不用心，不是公辦學(xué)校的校長不用心，這是公辦教育的體制性局限。

所以，民辦學(xué)校存在的價值就體現(xiàn)出來了。

熊丙奇認為，要把發(fā)展民辦義務(wù)教育學(xué)校，作為推進教育現(xiàn)代化建設(shè)一部分。民辦義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)要堅持公益屬性，在政府發(fā)揮主體作用，加大對義務(wù)教育的投入后，民辦義務(wù)教育學(xué)校的功能將不再是補充教育資源不足，而是促進學(xué)校辦學(xué)競爭，提高義務(wù)教育質(zhì)量，為受教育者提供差異化教育選擇。

至于實踐中，究竟是以民辦學(xué)校還是以公辦學(xué)校實現(xiàn)義務(wù)教育，是多一點民辦學(xué)校還是多一點公辦學(xué)校，吳華認為，應(yīng)該尊重當?shù)氐慕?jīng)濟、社會、教育發(fā)展水平和文化傳統(tǒng)，不應(yīng)該也沒有必要預(yù)先設(shè)定比例。