戴成宸

【摘要】本文對古德諾的“政治與行政二分法”理論進行了淺析，之后總結(jié)出目前我國行政管理體制改革的困境，并將“二分法”理論與我國行政管理體制改革的困境相結(jié)合，從理論中提取出“二分法”對于我國行政管理體制改革的的有效啟示。

【關(guān)鍵詞】古德諾;政治與行政二分法;行政管理體制改革

一、古德諾政治與行政二分法淺析

（一）古德諾政治與行政二分法基本內(nèi)容。

1.古德諾主張政治與行政的兩分法，其認(rèn)為行政學(xué)不研究政治問題，而是研究政府的行政效率，為了提高行政效率，最好將政府、政治權(quán)利等政治因素排斥在行政之外。1

2.古德諾認(rèn)為與國家意志的表達有關(guān)的職能即政治功能，包括憲法的制定、議會立法和官員選舉等方面的內(nèi)容。國家意志的執(zhí)行功能稱之為行政職能，包括司法行政和政府行政兩方面的內(nèi)容。

（二）我國行政管理改革邏輯下的古德諾政治與行政二分法。

改革開放40 多年以來，我國行政管理體制改革大體上歷經(jīng)了三個階段，即沖破高度集中的計劃經(jīng)濟體制束縛階段（ 1978—1992年） ，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制階段（ 1993—2012年） ，推進政府治理現(xiàn)代化階段（ 2013年至今）2。

在古德諾的政治與行政二分法中有兩種價值是貫穿全部理論的，一是效率，二是民主。行政管理體制改革的第一階段的重點是經(jīng)濟的發(fā)展，即重點主要是放在效率方面;而隨著人們的生活水平不斷提高，第二階段的重點越來越偏向于民主和社會矛盾方面。古德諾強調(diào)政治與行政的協(xié)調(diào)，也就是保證國家意志的執(zhí)行不偏離正確的軌道，最大限度的保證人民意志的實現(xiàn)。這與我國目前行政管理體制改革的主要問題有著相同的源頭。

二、我國行政管理體制改革困境

我國加快行政管理體制改革的主要任務(wù)是通過改革，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府組織機構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府。3

（一）服務(wù)型政府建設(shè)困境。

1.政府部門服務(wù)意識薄弱。

許多倡導(dǎo)服務(wù)型政府的理論都認(rèn)為政府應(yīng)更好地為社會提供公共資源，努力滿足公眾日益增長的需要。而在一些政府部門中部分官員仍有著濃厚的父母官思想，忽視公眾需求對政府工作的指向性作用，導(dǎo)致一些基礎(chǔ)性建設(shè)忽視了甚至損害了民眾的利益，浪費了許多政府的資源，還降低了政府的信譽度。

2.政府部門職能職責(zé)定位不清晰。

首先，政府部門中的很多工作并不能將職責(zé)權(quán)限精準(zhǔn)地界定出來，這就導(dǎo)致政府各個部門之間在實際工作中經(jīng)常會存在相互推諉的現(xiàn)象，最終造成群眾幾經(jīng)輾轉(zhuǎn)問題也不能夠得到解決，從而損害了公眾的利益。其次，我國的政府除了具有服務(wù)的職能之外還有管理的職能，而對于政府服務(wù)與管理職能的定位與界定，目前政府管理人員仍未做出較精準(zhǔn)清晰的界定。

（二）政府機構(gòu)改革困境

1.政府機構(gòu)精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”。

隨著社會事務(wù)的不斷增加，政府所需要管理的事務(wù)越來越多，當(dāng)社會事務(wù)管理達到一定量的時候，政府機構(gòu)就需要增加相應(yīng)的管理機構(gòu)和崗位編制，這就容易形成機構(gòu)和人員的惡性膨脹;當(dāng)政府意識到惡性膨脹的問題時會忽視政府職能的轉(zhuǎn)變而減少機構(gòu)，而隨著社會的發(fā)展，機構(gòu)承擔(dān)的事務(wù)不斷增加，造成之前精簡掉的機構(gòu)又回到政府中，這就形成了政府機構(gòu)改革的經(jīng)典困境“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”。

2.政府部門間協(xié)調(diào)機制不暢。

目前，由于存在某個事項需要多個部門的共同管理，這可能會造成管理效率和決策效能，也無法建立完整的責(zé)任追究機制。而已經(jīng)實現(xiàn)整合的大部門多數(shù)只是實現(xiàn)了組織形態(tài)的整合，內(nèi)設(shè)機構(gòu)整合和職能融合的程度還不夠，與大部門的新定位、新要求相比還有改進和完善的空間。

3.中央、地方政府機構(gòu)之間缺乏互動。

目前，我國的政府結(jié)構(gòu)中權(quán)力主要是集中在中央、上級政府機構(gòu)，這就容易造成權(quán)力的過于集中而難以發(fā)揮地方和基層的積極性。不僅如此，中央機構(gòu)又要管宏觀又要管微觀，既要管行業(yè)又要管企業(yè)，國民經(jīng)濟的宏觀調(diào)控職能和微觀調(diào)控職能混合，沒有中間層次，容易造成“一管就死，一放就亂”的局面。因此中央機構(gòu)和地方機構(gòu)之間缺乏互動就容易造成許多混亂的問題。

（三）政府依法行政困境。

1.行政法制意識淡薄。

目前有法不依、以權(quán)代法等現(xiàn)象在我國行政領(lǐng)域中仍然存在，某些基層行政機關(guān)工作人員尤其是某些基層領(lǐng)導(dǎo)干部人治觀念和官本位觀念嚴(yán)重，認(rèn)為法律對自己沒有任何約束，以權(quán)壓法，置法律于不顧。

2.行政法律制度不健全。

不同的地方政府很難形成一致的法律理念。各級地方政府都認(rèn)為自己掌握著制定地方性法規(guī)的權(quán)力，并且各地的具體情況存在著差異，因此各地政府推出了不同的法規(guī)文件，這勢必會使得部分法規(guī)的相關(guān)規(guī)定存在重大的不一致。

三、古德諾“政治與行政二分法”理論對我國行政管理體制改革困境的啟示

我國的行政管理體制改革有其自身的特色與問題，不能夠簡單地套用古德諾的政治與行政二分法理論，但這也并非意味著我們要完全否定他的理論價值。尤其是，當(dāng)前我國正在進行行政管理體制的改革，該理論所體現(xiàn)的精神內(nèi)涵還是值得我們思考的;它或多或少地對我們的改革尚有一定的啟發(fā)意義。

（一）協(xié)調(diào)好政治與行政關(guān)系，建設(shè)服務(wù)型政府。

1.改善黨員兼任行政官員的現(xiàn)象。

政府可以適度使黨的官員和行政系統(tǒng)的官員分工，黨的官僚體系和行政系統(tǒng)的官僚體系盡量不要重合，二者各自享有各自的職權(quán)。為了不使行政部門在執(zhí)行國家意志的過程中出現(xiàn)曲解或是黨難以實現(xiàn)對行政部門的領(lǐng)導(dǎo)，可以建立一種專門的溝通機制，這種溝通機制可以是黨設(shè)置專門的機構(gòu)監(jiān)督行政部門的決策執(zhí)行過程，而不一定要通過黨的官員直接參與行政。

2.使政府部門樹立正確的服務(wù)觀念。

正確政府新服務(wù)觀的重點就在于政府的天職和其存在合法性的前提是政府要提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，其次要樹立以人為本的思想，要革除官本位的思想，樹立公民優(yōu)先、全心全意為人民服務(wù)的理念。要實現(xiàn)這種新服務(wù)觀，政府行政人員需將實現(xiàn)公共利益作為一切公共行為優(yōu)先考量的指導(dǎo)。

（二）協(xié)調(diào)好政治與行政關(guān)系，將行政效率放在首位。

古德諾認(rèn)為為了提高行政效率，最好將政府的因素和政治權(quán)利等政治排斥在行政之外，這也與我國推進的行政管理體制改革的服務(wù)型政府建設(shè)有異曲同工之妙。

1.推進政府機構(gòu)改革，提升政府行政效率。

政府首先要理順政府部門之間的關(guān)系，健全部門職責(zé)體系，嚴(yán)格按照權(quán)責(zé)一致、分工明確的原則，明確各部門職責(zé)分工，建立嚴(yán)格的工作責(zé)任制和崗位責(zé)任制，在省、市、縣對職能相近的政府機關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公，從制度上機構(gòu)部門上解決職能不清、人浮于事、多頭領(lǐng)導(dǎo)、政出多門的弊端。

2.強化行政監(jiān)督，保證政府有效效率。

古德諾認(rèn)為，政治對行政的控制方式有兩種：一是法定制度，二是法外調(diào)節(jié)，即政黨。也就是說我國應(yīng)加強政黨對于政府機構(gòu)的監(jiān)督，從而保證行政的效率。

為了更好的建設(shè)法治社會，提高監(jiān)督工作質(zhì)量可以從兩方面入手，一是從監(jiān)督的屬性上做出改變，完善領(lǐng)導(dǎo)體制。二是提高預(yù)防工作，監(jiān)督部門的監(jiān)督工作以往值注重結(jié)束監(jiān)督，這讓許多問題在開始和過程中發(fā)生，所以想要提高監(jiān)督質(zhì)量就需要從行為發(fā)生前入手只有這樣才能讓那些心思不正的人員徹底放棄僥幸心理。

注釋：

1張國慶.公共行政學(xué)（第四版）[M].北京：北京大學(xué)出版社，2017：22.

2 余興安.當(dāng)代中國的行政改革[M].北京： 中國社會科學(xué)出版社，2017： 4-6.

3《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》.http：//www.gov.cn/gongbao.htm