王平 曹娟

摘?? 要：扎緊制度籠子有三個工作環(huán)節(jié)：發(fā)掘時代價值、優(yōu)選原材料、改進編扎技術。它們分別回答了“為何”“用何”以及“如何”扎緊制度籠子的問題。相應的，扎緊制度籠子有五個工作指標：認同度、精準度、震懾度、靈敏度、覆蓋度，用它們分別對時代價值的發(fā)掘程度、原材料的優(yōu)選水準、編扎技術的改進狀況進行評估。為了實現(xiàn)指標優(yōu)化，需要在上述三個環(huán)節(jié)同時發(fā)力：進一步發(fā)掘時代價值，提升認同度;進一步優(yōu)選原材料，提升精準度、震懾度、靈敏度;進一步改進編扎技術，提升覆蓋度。

關鍵詞：扎緊制度籠子;工作環(huán)節(jié);工作指標

中圖分類號：D630.9???????????????? 文獻標識碼：A??????????????? 文章編號：1674-9170（2021）05-0075-06

在習近平總書記治國理政思想中，扎緊制度籠子的相關論述一直處于突出地位。只有扎緊“不能腐”的制度籠子，才能在根本上構建起具有中國特色的監(jiān)督體系。

從邏輯順序來講，扎緊制度籠子具有發(fā)掘時代價值、優(yōu)選原材料、改進編扎技術三個工作環(huán)節(jié)。它們分別回答了“為何”“用何”以及“如何”扎緊制度籠子的問題。相應的，認同度、精準度、震懾度、靈敏度、覆蓋度是對上述三個環(huán)節(jié)予以評估的五大指標。在扎緊制度籠子方面，當代中國遇到如下問題：一是對扎緊制度籠子的時代價值發(fā)掘不充分，導致少數(shù)干部對扎緊制度籠子有抵觸心理，缺乏認同度;二是對扎緊制度籠子的原材料優(yōu)選不到位，導致原材料缺乏精準度、震懾度、靈敏度;三是對扎緊制度籠子的編扎技術改進不到位，導致編扎出來的籠子有漏洞，缺乏覆蓋度。

有鑒于此，本文擬從習近平總書記重要論述出發(fā)，在厘清相關問題及其成因基礎上，給出對策建議。

一、進一步發(fā)掘扎緊制度籠子的時代價值，提升認同度

當代中國在扎緊制度籠子方面，遇到的第一個問題是：少數(shù)干部對扎緊制度籠子認同度不高，甚至存在抵觸心理。

抵觸心理表現(xiàn)有二：一方面，扎緊制度籠子讓一些干部“心里不舒服”，總覺得扎緊制度籠子是組織不信任自己，他們認為單憑人格力量完全可以管控權力，扎緊制度籠子是“多此一舉”。另一方面，扎緊制度籠子讓少數(shù)干部“身體不舒服”，覺得把公權力關進籠子里，行為受到方方面面的束縛，沒有以前那樣天馬行空、自由自在了。

各級干部既是扎緊制度籠子的重要主體，又是制度籠子努力管控的對象客體。他們如果對扎緊制度籠子缺乏認同度，不能做到內化于心、外化于行，必然會因工作動力機制匱乏以及遵紀意識薄弱等因素影響工作推進。因此，有必要進一步發(fā)掘扎緊制度籠子的時代價值，疏導他們的抵觸情緒。

第一，對一些干部的“心里不舒服”，要把“信任不能代替監(jiān)督”以及扎緊制度籠子的必要性說清楚。

首先，組織上選用一位干部，是建立在充分信任的基礎上。從程序上講，任用一位干部，需要通過各種嚴肅的考察環(huán)節(jié)包括廣泛聽取群眾意見。在考察過程中，如果發(fā)現(xiàn)一位干部在人格力量方面存在問題，根據(jù)“疑人不用”以及不能“帶病上崗”“帶病提拔”原則，自然不會繼續(xù)任用。因此，每一位干部都不能懷疑組織以及人民群眾對自己的信任，同時要珍惜這種信任。

其次，組織對干部的信任不是無條件的信任，而是建立在監(jiān)督基礎上的有條件信任。質言之，信任不能代替監(jiān)督、更不能排斥監(jiān)督，各級干部不能把信任和監(jiān)督對立起來。相反，若因對干部信任而拆毀監(jiān)督體系包括制度籠子，那么，這種信任就不能持久，信任就會變成放任、甚至造成權力濫用。其中原理如下：一是各級干部為了履行公職，手中往往有一定的權力。權力既能為老百姓服務，也能違規(guī)為不法分子“辦事”。二是為了拉攏干部及其手中權力，不法分子會拿出各種誘惑對干部展開圍獵。人們常說的“權力是最大的腐蝕劑”就是這個意思。三是隨著圍獵和誘惑不斷升級，在“五色令人目盲，五音令人耳聾”的頭暈目眩中，一些干部的人格力量難以支撐、最終敗下陣來。正是在這個意義上，習近平總書記指出：“沒有監(jiān)督的權力導致腐敗，這是一條鐵律?！盵1]25

最后，只有讓干部的人格力量和制度籠子兵合一處，打“組合拳”，才能抵抗外在誘惑的多輪侵襲。制度籠子作為人格力量的“同盟軍”，在兩個方面發(fā)揮關鍵作用：一是扎緊制度籠子讓干部行使權力更加規(guī)范，有權不能任性。由于干部權力的“辦事能力”縮水，圍獵分子提供的誘惑也會相應縮水。這讓干部的人格力量較少遇到致命誘惑。二是扎緊制度籠子讓干部感到頭上有一把達摩克里斯之劍。當誘惑來襲，因為擔心眾目睽睽的監(jiān)督、規(guī)章制度的嚴格控制以及懼怕頭頂利劍，干部就會對誘惑產(chǎn)生拒斥心理，就會增強“拒腐蝕，永不沾”的人格力量。打個比方，在沒有制度籠子的情況下，干部人格力量的指數(shù)是100，致命誘惑的指數(shù)是200，100<200，干部容易被誘惑拖下水。一旦有了制度籠子，干部人格力量的指數(shù)由于外在監(jiān)督提升到200，而外在誘惑指數(shù)由于權力“辦事能力”縮水，不法分子圍獵興趣降低，相應降低至100，200>100，干部就容易抵御誘惑、堅守底線?？梢姡刹康娜烁窳α恐愿邼?、堅定，恰是與制度籠子這個“同盟軍”共同奮戰(zhàn)的結果。

總之，組織對干部的人格力量是充分信任的，但是單純依靠干部人格力量很難抵御權力腐蝕，扎緊制度籠子不是“多此一舉”，而是“關鍵之舉”。如果干部自毀長城，把制度籠子這個“同盟軍”趕走，面對權力帶來的各種致命誘惑，腐敗就不可避免。

第二，對一些干部的“身體不舒服”，要把扎緊制度籠子的各種收益說清楚。

首先，把權力關進制度籠子里，的確讓干部行為受到很多束縛，但這種束縛能讓干部“心安”。因為干部行為受到制度籠子束縛，權力就不能亂作為、不作為，就會給老百姓帶來數(shù)量更多、品質更高的公共服務。就此，習近平總書記指出：“我們不舒服一點、不自在一點，老百姓的舒適度就好一點、滿意度就高一點，對我們的感覺就好一點?！盵1]67各級干部都懷有“以百姓心為心”的人民情懷，通過自己的“身體不舒服”，給老百姓帶來舒心，能讓他們“心安”。

其次，制度籠子帶來的“身體不舒服”，能讓干部得到長遠意義上的“平安”。如上所述，一旦有干部因為“身體不舒服”，不愿意把權力關進制度籠子里，就會因為權力濫用而腐敗。等到腐敗日益嚴重而東窗事發(fā)，干部就會鋃鐺入獄。質言之，要么把權力關進籠子，要么把人關進籠子，這是非此即彼的選擇，也是兩害相權取其輕的選擇。就此，習近平總書記多次強調“嚴管就是厚愛”。他說：“發(fā)現(xiàn)問題該提醒的提醒、該教育的教育、該處理的處理，讓干部感到身邊有一把戒尺，這是對干部的愛護?！盵1]76

最后，制度籠子讓干部“身體不舒服”，能夠給社會帶來長治久安。歷史反復說明：一旦制度籠子松松垮垮，大量官員不受制度約束，就會讓腐敗成為常態(tài)。而腐敗發(fā)展到民不聊生之際，“水能載舟，亦能覆舟”的歷史周期律就會啟動。就此，習近平總書記說：“如果管黨不力、治黨不嚴，人民群眾反映強烈的黨內突出問題得不到解決，那我們黨遲早會失去執(zhí)政資格，不可避免被歷史淘汰?！盵2]79又說：“大量事實告訴我們，腐敗問題越演越烈，最終必然會亡黨亡國！”[1]3因此，從確保社會長治久安考慮，哪怕制度籠子的確帶來諸多“身體不舒服”，也決不能怕“得罪人”把籠子撤掉，而是要當黑臉包公，把籠子越扎越緊。

總之，盡管扎緊制度籠子會帶來“身體不舒服”以及“束縛干部手腳”等制度成本，但和制度籠子會帶來“心安”“平安”以及“長治久安”相比，這些制度成本完全可以接受，甚至可以忽略不計。

二、進一步優(yōu)選扎緊制度籠子的原材料，提升精準度、震懾度、靈敏度

在這部分，先來解釋扎緊制度籠子的原材料和編扎技術分別指什么。事實上，世界上并不存在一個巨大的籠子，繼而把所有公權力都熙熙攘攘地關在里面。扎緊制度籠子、把公權力關進籠子，是一個形象的說法。這里的籠子，更多指管控公權力濫用的制度措施，以讓公權力“法無授權不可為”以及“法有授權必須為”。

由于公權力在邏輯上分為“點”上的特定公權力，以及“面”上的整體性公權力，那么，扎緊制度籠子就有兩個邏輯步驟。第一步，運用一套規(guī)范性、可復制的制度措施把某個特定公權力管控起來，確保它沒有濫用可能，以解決“點”上問題。第二步，運用制度擴展方法，把上述規(guī)范性措施，不斷復制到所有公權力身上，以解決“面”上問題。打個比方，第一步好比唐僧給孫悟空頭上戴上金箍圈，并在實踐中檢驗該金箍圈能否管住孫悟空。第二步就是把孫悟空頭上的金箍圈進行復制，然后推廣到豬八戒、沙和尚等徒弟身上，實現(xiàn)無差別對待。從上述兩個邏輯步驟出發(fā)，可把管控“點”上特定公權力的規(guī)范性措施，稱之為原材料;把以“點”帶“面”的制度擴展方法，稱之為編扎技術。

從邏輯回到現(xiàn)實，當代中國在扎緊制度籠子方面，遇到的第二個問題是：由于管控“點”上特定公權力的規(guī)范性措施存在缺陷，導致原材料在精準度、震懾度、靈敏度等指標體系上都有待優(yōu)化。

第一，在精準度方面，由于相關規(guī)范性措施存在“刻度模糊”“原則性規(guī)定太多”等缺陷，致使公權力的自由解釋空間和自由裁量空間過大，甚至可使它們在監(jiān)督體系中隨意穿行。就此，習近平總書記指出：“黨的紀律規(guī)定要不斷完善，確保系統(tǒng)配套、務實管用，防止脫離實際、內容模糊不清、滯后于實踐?！盵2]55這里的“內容模糊不清”，就是指規(guī)范性措施在精準度方面設計不科學，只有一些大而化之的輪廓性要求，結果公權力成為武俠小說中的“任我行”。此外，因為規(guī)范性措施缺乏精準度，導致相關執(zhí)行標準像“橡皮筋”一樣伸縮自如、可大可小。對此，習近平總書記批評道：“堅決維護制度的嚴肅性和權威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是‘橡皮筋。”[1]131

第二，在震懾度方面，相關規(guī)范性措施需要進一步提升懲戒威力，不能“到處都是高壓線，就是一根不帶電”，更不能魚目混珠，拿植物纖維如“麻桿”來編扎制度籠子。就此，習近平總書記指出：“我們的制度有些還不夠健全，……制度柵欄是用麻稈做的?！盵2]52顯然，這里的“麻桿柵欄”，意指相關規(guī)范性措施缺乏震懾度，打在身上不疼，甚至一碰就斷。

第三，在靈敏度方面，相關規(guī)范性措施有成為“稻草人”的可能。就此，習近平總書記指出：“我們的制度不少，可以說基本形成，但不要讓它們形同虛設，成為‘稻草人?！盵2]81所謂“稻草人”，就是說相關措施缺乏“牽一發(fā)而動全身”的靈敏度，看見公權力違法亂紀也只是無動于衷、睜一只眼閉一只眼。

要優(yōu)化管控“點”上特定公權力的規(guī)范性措施，需要引入建立在“雙重枷鎖”基礎上的公權力運行閉環(huán)體系。閉環(huán)體系示意圖如下：

在上圖中：（1）特定公權力要根據(jù)責任清單和權力清單向老百姓提供公共服務，履行自己的“分內之事”。“分內之事”構成管控特定公權力的“第一重枷鎖”，實現(xiàn)了“公權力運行的可查詢”。（2）如果特定公權力不能切實履行自己的“分內之事”，老百姓作為公權力濫用的受害人，能第一時間反饋不滿和訴求，實現(xiàn)了“權力越界的可反饋”。（3）收到反饋后，監(jiān)督者會根據(jù)問責清單去追究特定公權力的“不利后果”?！安焕蠊睒嫵晒芸靥囟ü珯嗔Φ摹暗诙丶湘i”，實現(xiàn)了“權力責任的可追溯”。（4）老百姓、特定公權力、反饋者、監(jiān)督者構成一個循環(huán)運行、首尾相連的閉環(huán)體系。在這個閉環(huán)體系中，特定公權力被牢牢套上“分內之事”和“不利后果”的雙重枷鎖，不敢越雷池半步。

一旦把建立在“雙重枷鎖”基礎上的公權力運行管控閉環(huán)體系優(yōu)選為原材料，即可在精準度、震懾度、靈敏度三個方面優(yōu)化原材料的指標體系。

第一，對精準度的提升，是指在閉環(huán)體系中，通過第一重枷鎖（即責任清單和權力清單）的明確化與可查詢，能為特定公權力劃定“白紙黑字”的行為邊界，讓特定公權力行之有矩、動之有規(guī)。習近平總書記十分重視通過建設責任清單和權力清單來提升精準度。關于責任清單，習近平總書記說：“主要負責同志要種好自己的‘責任田?！盵2]116這里的“責任田”，就是“責任清單”的形象說法。關于權力清單，習近平總書記說：“反腐倡廉法規(guī)制度建設要圍繞授權、用權、制權等環(huán)節(jié)，合理確定權力歸屬，劃清權力邊界，厘清權力清單，明確什么權能用、什么權不能用?！盵3]189

第二，對震懾度的提升，是指在閉環(huán)體系中，通過第二重枷鎖（即問責清單）的嚴厲化，能讓制度籠子“長牙齒”，強化威懾力。習近平總書記十分重視提升問責清單的震懾力，他說：“使制度真正成為……硬約束?！盵4]379又說：“讓制度、紀律成為帶電的‘高壓線?！盵2]84

第三，對靈敏度的提升，是指雙重枷鎖構成的閉環(huán)體系，在公權力“運行可查詢、越界可反饋、責任可追溯”的基礎上，實現(xiàn)了“手莫伸，伸手必被抓”的懲戒必然性。也就是說，在閉環(huán)體系中，只要老百姓對公權力打出差評，監(jiān)督者就會發(fā)起問責。習近平總書記極為重視提升閉環(huán)體系的靈敏度。他說，“要健全責任分解、檢查監(jiān)督、倒查追究的完整鏈條，有錯必究，有責必問”[2]116，“要理清責任鏈條，擰緊責任螺絲，提高履責效能，打通關節(jié)、疏通堵點、激活全盤”[5]。這里的“健全……完整鏈條”以及“打通”“疏通”和“激活”，都是為了確保閉環(huán)體系真正具有靈敏度。

三、進一步改進扎緊制度籠子的編扎技術，提升覆蓋度

僅有一流原材料，而無過硬編扎技術，也無法把制度籠子織密織牢。

當代中國在扎緊制度籠子方面，遇到的第三個問題是：由于編扎技術（即以“點”帶“面”的制度擴展方法）存在缺陷，導致編扎出來的制度籠子覆蓋度不高、有漏洞。就此，習近平總書記指出，“我們的制度有些還不夠健全，已經(jīng)有的鐵籠子門沒關上，沒上鎖”[2]81，“要把籠子扎緊一點，牛欄關貓是管不住的，空隙太大，貓可以來去自如”[1]125。

關于覆蓋度不高，有兩個方面的表現(xiàn)。第一，制度籠子橫向層面的覆蓋度不高，即制度籠子在橫向上沒有做到“一碗水端平”。特別是，相比對普通干部的監(jiān)督，對“一把手”的監(jiān)督很多時候流于形式，存在漏監(jiān)與虛監(jiān)。就此，習近平總書記說：“領導干部特別是一把手的權力受不到有效制約。不能‘你有你的關門計，我有我的跳墻法?！盵3]207第二，制度籠子縱向層面的覆蓋度不高，即制度籠子在縱向上要強化“監(jiān)督者也要受監(jiān)督”。在公權力的縱向體系中，監(jiān)督執(zhí)紀部門的監(jiān)督權，主要任務是監(jiān)督其他公權力。然而，監(jiān)督執(zhí)紀部門的監(jiān)督權并非天然免于腐敗，它也需要刀口向內的監(jiān)督。就此，習近平總書記說：“各級紀委要解決好‘燈下黑的問題，自覺遵守黨紀國法，你們是查人家的，誰查你們呢？這個問題也要探索解決?！盵6]

要進一步改進扎緊制度籠子的編扎技術，需要從橫向覆蓋和縱向覆蓋兩個方面出發(fā)：

所謂橫向覆蓋，指在編扎制度籠子時，要確保所有橫向上的公權力都被套上前述“雙重枷鎖”構成的權力運行閉環(huán)體系，做到“主體上全覆蓋、時間上全覆蓋、空間上全覆蓋、級別上全覆蓋以及數(shù)額上全覆蓋”。習近平總書記十分重視制度建設中的橫向覆蓋。他說：“法治之下，任何人都不能心存僥幸，都不能指望法外施恩，沒有免罪的‘丹書鐵券，也沒有‘鐵帽子王?！盵2]87又說：“我們黨反腐敗不是看人下菜的‘勢利店，不是爭權奪利的‘紙牌屋，也不是有頭無尾的‘爛尾樓?！盵2]195

所謂縱向覆蓋，指在編扎制度籠子時，要確保所有縱向上的公權力也要被套上“雙重枷鎖”構成的權力運行閉環(huán)體系，從而解決監(jiān)督者更要接受監(jiān)督的問題。習近平總書記非常重視縱向覆蓋。他說，“執(zhí)紀者必先守紀，律人者必先律己”，要讓“懲惡揚善的利劍永不蒙塵”。[2]72上述論斷說明，扎緊制度籠子在縱向覆蓋方面沒有禁區(qū)，也沒有特區(qū)。

要說明的是，為了徹底做到縱向覆蓋，必須建設公權力監(jiān)督的循環(huán)體系[7]。所謂公權力監(jiān)督的循環(huán)體系，指公權力監(jiān)督要形成一個首尾銜接、無縫對接的環(huán)狀監(jiān)督鏈條。非如此，要么某一層級的監(jiān)督權處于不受監(jiān)督的“裸奔”狀態(tài);要么陷入無休止的追問中，公權力A后面要設置公權力B監(jiān)督，公權力B后面要設置公權力C監(jiān)督，公權力C后面要設置公權力D監(jiān)督……。

要成功構建公權力監(jiān)督的循環(huán)體系，關鍵在于發(fā)揮人民群眾的力量。人民群眾有雙重身份：一方面，單個的老百姓“處江湖之遠”，作為行政相對人，自然要受到公權力的管理;另一方面，聚合的老百姓“居廟堂之高”，作為整體性的人民，能夠通過各級人民代表大會管控各類公權力。

顯然，正是人民群眾的雙重身份，才讓權力監(jiān)督的循環(huán)體系得以建成，并最終打通縱向覆蓋的“最后一公里”。其基本邏輯如下：（1）公權力A1、A2、A3作為行政權，管理“處江湖之遠”的老百姓;（2）公權力B作為監(jiān)督權，對所有的公權力A1、A2、A3實施監(jiān)督，以做到橫向覆蓋;（3）公權力C作為更高層級的監(jiān)督權，對作為監(jiān)督權的公權力B實施監(jiān)督，以做到初步的縱向覆蓋;（4）整體性的人民群眾“居廟堂之高”，運用手中的“人民問責權”，對更高層級的監(jiān)督權即公權力C實施監(jiān)督，以做到更進一步的縱向覆蓋。關于在監(jiān)督體系中引入“人民問責權”的重要性，習近平總書記說：“只有讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，才能更好地把政府職能轉變過來。”[4]391又說：“老百姓是天，老百姓是地?！覀円冀K接受人民群眾批評和監(jiān)督?！盵2]58（5）非常關鍵的一步，“人民問責權”如果濫用（特別是不作為），會受到公權力A1、A2、A3的監(jiān)督。質言之，公權力A1、A2、A3作為行政權，會運用提供劣質公共服務的方法，對“人民問責權”實施另類意義上的監(jiān)督。進一步說，懾于公權力A1、A2、A3有可能提供劣質公共服務，“人民問責權”不敢不作為，從而獲得監(jiān)督公權力C的持續(xù)動力，并由此實現(xiàn)徹底的縱向覆蓋。循環(huán)體系示意圖如下：

總之，從“為何”層面進一步發(fā)掘扎緊制度籠子的時代價值，以提升認同度;從“用何”層面進一步優(yōu)選扎緊制度籠子的原材料，以提升精準度、震懾度、靈敏度;從“如何”層面進一步改進扎緊制度籠子的編扎技術，以提升覆蓋度。五“度”齊抓，制度籠子自然越扎越緊，進而發(fā)揮其“法網(wǎng)恢恢，疏而不漏”的功效。

參考文獻：

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[3] 中共中央文獻研究室.習近平關于全面從嚴治黨論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2016.

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[6] 王雅婧.誰來監(jiān)督紀委？用制度盯人管權防止“燈下黑”[N].中國紀檢監(jiān)察報，2017-10-09.

[7] 王平，張玲赟.制度問責化與問責制度化[J].廉政文化研究，2019（2）：23-28.

Working Links and Index Optimization for Tightening the Cage of Institutions

WANG Ping， CAO Juan （School of Marxism， Anhui University， Hefei 230039， Anhui， China）

Abstract： There are three working links in tightening the system cage： exploring the value of the times， optimizing raw materials， and improving the weaving technology. These correspond to the issues of “why”， “how to use” and “how to tighten the cage” respectively. Correspondingly， there are five working indicators for tightening the system cage： recognition， accuracy， deterrence， sensitivity and coverage， respectively evaluating the degree of the value of the times， the optimization level of raw materials， and the improvement of weaving technology. In order to achieve the indicator optimization， we need to work at simultaneously in the above three aspects： further exploring the value of the times， enhancing the degree of recognition， further optimizing raw materials to improve accuracy， deterrence power and sensitivity; further improving binding technology to improve coverage.

Key words： tightening the system cage; working links; working indexes