長(zhǎng)江

博彩業(yè)是全球受本次疫情衝擊最大的幾個(gè)相關(guān)行業(yè)之一。自2020年年初以來，受到澳門本地疫情防控措施和珠澳之間因疫情不斷變化的出入境措施的影響，能入境澳門並進(jìn)入博彩場(chǎng)所進(jìn)行消費(fèi)的旅客急劇減少，使得2020年博彩業(yè)的收入大幅下降。數(shù)據(jù)顯示，2020年澳門博彩業(yè)總收入為639.39億澳門元，較2019年的2960.85億澳門元下降了78.4%。

疫情重創(chuàng)澳門就業(yè)市場(chǎng)

博彩業(yè)收入的下降為澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來的最主要的影響是：本地就業(yè)市場(chǎng)的穩(wěn)定受到了沖擊。2021年第二季度數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前澳門從事博彩業(yè)的就業(yè)人員為7.75萬人，占總就業(yè)人口的20.6%;這說明博彩業(yè)吸納了澳門大約五分之一的就業(yè)人口。疫情對(duì)博彩業(yè)造成的負(fù)面衝擊使得博彩企業(yè)和相關(guān)旅遊業(yè)、高端零售業(yè)的企業(yè)為了自保，紛紛鼓勵(lì)員工休無薪假、甚至進(jìn)行裁員：2021年第二季度，尋找新工作的失業(yè)人士中有24.5%之前是博彩業(yè)從業(yè)人員。

疫情造成的失業(yè)率上升，特別是博彩業(yè)失業(yè)人數(shù)的增加，為澳門的社會(huì)穩(wěn)定帶來了兩方面潛在風(fēng)險(xiǎn)。一方面，回歸後，博彩業(yè)的飛速發(fā)展在為澳門勞動(dòng)者提供大量就業(yè)機(jī)會(huì)的同時(shí)，也拉大了澳門的貧富差距;博彩業(yè)對(duì)其他行業(yè)的擠出作用造成財(cái)富短時(shí)間內(nèi)僅僅集中在博彩業(yè)，其他行業(yè)的成員難以從中受惠。因此，許多勞動(dòng)者從其他收入較低的行業(yè)轉(zhuǎn)入博彩業(yè)，這會(huì)進(jìn)一步加劇博彩業(yè)“一業(yè)獨(dú)大”的狀況，造成博彩業(yè)的負(fù)外部性進(jìn)一步顯現(xiàn)。另一方面，博彩業(yè)作為勞動(dòng)密集型的服務(wù)行業(yè)，入職門檻較低;這使得澳門本土的博彩業(yè)從業(yè)人員在總體上呈現(xiàn)出“低學(xué)曆、高收入”的特征：在財(cái)富方面已經(jīng)達(dá)到中產(chǎn)化，但學(xué)曆和素質(zhì)並不能與中產(chǎn)階層相比。在疫情造成的失業(yè)浪潮下，這部分失業(yè)群體由於工作經(jīng)驗(yàn)的局限、職業(yè)通道的狹窄，再就業(yè)出現(xiàn)困難，會(huì)更加傾向於通過社會(huì)運(yùn)動(dòng)而非制度性渠道表達(dá)失業(yè)的不滿。

政府博彩業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃缺失

關(guān)於澳門博彩業(yè)單極化發(fā)展對(duì)澳門經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展帶來的負(fù)面影響，許多學(xué)術(shù)研究早有討論。然而，澳門為何會(huì)出現(xiàn)如今如此絕對(duì)依賴博彩業(yè)的狀況？賭權(quán)開放後澳門的博彩公共政策也許是一個(gè)重要因素。

在2001年頒佈的《澳門娛樂場(chǎng)幸運(yùn)博彩經(jīng)營(yíng)法律制度》中，對(duì)於博彩業(yè)的發(fā)展，立法者只提到博彩業(yè)是為“促進(jìn)澳門特別行政區(qū)之旅遊、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，並未對(duì)博彩業(yè)進(jìn)行一個(gè)明確的、系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)定義，也並未解釋澳門為何要經(jīng)營(yíng)博彩業(yè)，經(jīng)營(yíng)博彩業(yè)的目標(biāo)是什麼，博彩業(yè)對(duì)於澳門到底是“無用產(chǎn)業(yè)”、還是對(duì)經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要的產(chǎn)業(yè)？這產(chǎn)生了一定的路徑依賴效應(yīng)：《博彩法》頒佈後，澳門行政當(dāng)局和學(xué)術(shù)界對(duì)於博彩業(yè)都採(cǎi)取一種“只做不說”、缺乏計(jì)劃的淡化態(tài)度。文獻(xiàn)表明，到2013年左右，澳門的政府施政報(bào)告和施政方針均沒有發(fā)現(xiàn)關(guān)於博彩業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃。關(guān)於賭場(chǎng)“副牌”也即轉(zhuǎn)批給的法律依據(jù)，也並未進(jìn)一步進(jìn)行解釋。

正是因?yàn)槿狈Σ┎蕵I(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃，澳門的博彩公司規(guī)模擴(kuò)大過快，進(jìn)而聚集財(cái)富，最終在一定程度上造成了當(dāng)前的“一業(yè)獨(dú)大”狀況。在近年，這種缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃的狀況有所好轉(zhuǎn)：2020和2021年的施政報(bào)告均提出需要改變產(chǎn)業(yè)單一的局面，促進(jìn)博彩業(yè)“健康發(fā)展”;雖然仍舊沒有發(fā)現(xiàn)具體的規(guī)劃，但這也體現(xiàn)出政府對(duì)這一問題的重視。相信在《博彩法》修改後，博彩業(yè)單極化發(fā)展的情況能進(jìn)一步得到改善。

修訂完善博彩法勢(shì)在必行

修訂博彩法的《諮詢文本》日前由澳門政府提出，政府希望通過修改博彩法達(dá)到三個(gè)目標(biāo)：（1）明確幸運(yùn)博彩的發(fā)展方向及規(guī)模（對(duì)批給數(shù)量、批給期限進(jìn)行限制，並規(guī)定禁止博彩經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)批給）;（2）加強(qiáng)對(duì)幸運(yùn)博彩經(jīng)營(yíng)者和業(yè)界的資格審查和規(guī)範(fàn)機(jī)制;（3）明確承批公司應(yīng)承擔(dān)及推動(dòng)的非博彩元素項(xiàng)目、以及應(yīng)履行的社會(huì)責(zé)任等等。

總體來說，這一《諮詢文本》表明了，政府希望以《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》的出臺(tái)為契機(jī)，從幸運(yùn)博彩法律法規(guī)入手，控制博彩業(yè)發(fā)展規(guī)模、促進(jìn)博彩業(yè)健康發(fā)展並引入非博彩元素，最終逐漸淡化澳門經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)於博彩業(yè)的絕對(duì)依賴狀況，引導(dǎo)澳門經(jīng)濟(jì)向適度多元發(fā)展過渡。這一措施值得肯定，但在45天諮詢期結(jié)束前，肯定不可避免地會(huì)引起相關(guān)股票波動(dòng)，這應(yīng)是正?，F(xiàn)象。

需要注意到的是，《諮詢文本》提到，澳門2001年頒布的《娛樂場(chǎng)幸運(yùn)博彩經(jīng)營(yíng)法律制度》已實(shí)施20年，“在法律的實(shí)踐和監(jiān)管工作上都出現(xiàn)了不同程度的不足和滯後”。事實(shí)上，正如《諮詢文本》所言，在《博彩法》頒布時(shí)，博彩專營(yíng)批給制度作為一套折中的管理制度，有利於保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定和賭權(quán)開放的成功。但在該制度已經(jīng)開始實(shí)施20年後，批給制度是否還能適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，則是存疑的。一方面，2001年的《博彩法》並未對(duì)博彩專營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)批給（“副牌”）作出規(guī)定。關(guān)於轉(zhuǎn)批給問題，法律界曾經(jīng)存在一定程度上的爭(zhēng)議：“轉(zhuǎn)批給”這一行為不僅與“博彩業(yè)作為公共財(cái)產(chǎn)”的法律理念相矛盾，更有違反公開競(jìng)投的正當(dāng)程序之嫌。另一方面，沒有獲得博彩經(jīng)營(yíng)權(quán)的第三方公司或中介可通過與承批公司合作開設(shè)“衛(wèi)星賭場(chǎng)”和“貴賓廳”的方式曲線進(jìn)入澳門博彩市場(chǎng);這也在一定程度上體現(xiàn)出了當(dāng)前《博彩法》的管理漏洞。

今年的《諮詢文本》提到：建議在法律中明文規(guī)定“禁止將幸運(yùn)博彩的經(jīng)營(yíng)權(quán)作出轉(zhuǎn)批給”，並對(duì)博彩中介人和合作人加強(qiáng)審查機(jī)制。事實(shí)上，這不僅僅體現(xiàn)了特區(qū)政府在控制博彩業(yè)規(guī)模方面作出的努力，也是一定程度上的對(duì)當(dāng)前博彩批給制度的一系列弊端（尤其是“轉(zhuǎn)批給”行為和“貴賓廳”監(jiān)管難點(diǎn)）的矯正。最重要的是，對(duì)轉(zhuǎn)批給制度的進(jìn)一步規(guī)定維護(hù)了“博彩業(yè)作為公共財(cái)產(chǎn)”這一最基本的法律理念;而在筆者看來，這一法律理念為澳門促進(jìn)社會(huì)正義的福利政策提供了理論支撐，因而是十分值得肯定的。

博彩旅遊產(chǎn)品轉(zhuǎn)型至關(guān)重要

澳門這樣經(jīng)濟(jì)門類不完整且結(jié)構(gòu)單一的微型經(jīng)濟(jì)體，博彩業(yè)的一業(yè)獨(dú)大阻礙了本土內(nèi)生的、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力的形成，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)對(duì)外抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力下降。疫情發(fā)生後，博彩旅遊業(yè)收入的大幅度下滑造成的經(jīng)濟(jì)下行壓力就凸顯出了澳門經(jīng)濟(jì)的脆弱性。因此，要促進(jìn)博彩業(yè)健康發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)韌性，就需要推動(dòng)博彩旅遊產(chǎn)品轉(zhuǎn)型;對(duì)澳門來說，就是持續(xù)增加博彩經(jīng)濟(jì)中的非博彩元素。很顯然，行政當(dāng)局已經(jīng)注意到增加非博彩元素對(duì)於澳門經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要性：2021年《施政報(bào)告》和修改博彩法的《諮詢文本》均提到，需要鼓勵(lì)幸運(yùn)博彩承批公司加大非博彩業(yè)務(wù)投入、並惠及本地企業(yè)。