吳忠平

（中共鎮(zhèn)坪縣委黨校，陜西安康 725000）

農(nóng)村的集體土地是農(nóng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的重要資源要素，是農(nóng)民生活生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)保障，是全面深化農(nóng)村改革的重點(diǎn)。隨著工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化、信息化的加快推進(jìn)，農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)管理也出現(xiàn)了一些不容忽視的問(wèn)題，需要我們?cè)谕七M(jìn)深化農(nóng)村改革過(guò)程中認(rèn)真研究并切實(shí)加以解決。

1 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理存在的突出問(wèn)題

1.1 農(nóng)村土地資源底數(shù)不清

按照有關(guān)法律規(guī)定和政府部門職能劃分，農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)管理、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、宅基地管理分屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、自然資源多個(gè)部門，由于部門之間的資源普查銜接不到位、確權(quán)銜接不到位、專項(xiàng)規(guī)劃不協(xié)調(diào)、技術(shù)口徑不一致以及資源普查中的一些歷史問(wèn)題，導(dǎo)致土地林地登記重復(fù)、宅基地用地沒(méi)有從相應(yīng)的耕地林地權(quán)屬中變更、自然資源部門統(tǒng)計(jì)的耕地保有量遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)部門耕地統(tǒng)計(jì)數(shù)量等問(wèn)題存在，致使農(nóng)村各類土地資源數(shù)量不清甚至相互矛盾，對(duì)鎮(zhèn)坪縣委縣政府在總體規(guī)劃、推進(jìn)農(nóng)村改革中決策參考依據(jù)不充分，特別是在產(chǎn)業(yè)布局上難以準(zhǔn)確把握。

1.2 各類規(guī)劃滯后且不銜接

實(shí)際工作推進(jìn)中，鎮(zhèn)坪縣土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、縣城建設(shè)總體規(guī)劃等規(guī)劃滯后且不銜接，甚至相互矛盾，導(dǎo)致一些可以最優(yōu)化利用的荒山荒地劃入了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，影響城鄉(xiāng)建設(shè)和工業(yè)化用地；一些好田好地主要可用于糧食生產(chǎn)的又被規(guī)劃為建設(shè)用地；農(nóng)民無(wú)序無(wú)規(guī)劃建房；基本沒(méi)有安排預(yù)留集體建設(shè)用地和規(guī)?；r(nóng)業(yè)設(shè)施用地，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)面臨有項(xiàng)目無(wú)土地的現(xiàn)狀，規(guī)?；r(nóng)業(yè)設(shè)施無(wú)序建設(shè)。

1.3 統(tǒng)分結(jié)合中統(tǒng)的集體功能力基本喪失

一方面農(nóng)民的集體土地管理法制意識(shí)缺乏，另一方面農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理弱化。主要表現(xiàn)在：一是變相買賣土地，農(nóng)民相互之間高價(jià)轉(zhuǎn)讓土地建房，俗稱“買屋場(chǎng)”；企業(yè)或者個(gè)人直接與農(nóng)民交易土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)；農(nóng)民之間以買賣房屋的形式，不經(jīng)發(fā)包方經(jīng)過(guò)一定的程序，將土地轉(zhuǎn)讓，俗稱賣房子搭地；未經(jīng)發(fā)包方同意，進(jìn)行土地互換、出租。

1.4 部門管理職能虛化

除上面所說(shuō)的規(guī)劃管理外，政府職能還有很多虛化和履職不到位的地方。（1）鄉(xiāng)村規(guī)劃許可管理、宅基地等集體建設(shè)管理權(quán)下放的弱化、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性土地管理等方面的問(wèn)題，機(jī)構(gòu)改革后將自然資源管理所（原國(guó)土資源所）下放到鎮(zhèn)，2018年，縣住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門又委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展鄉(xiāng)村規(guī)劃許可管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)在面臨的都是1人所，且沒(méi)有專業(yè)人員，也沒(méi)有開展過(guò)專業(yè)培訓(xùn)，鄉(xiāng)村規(guī)劃許可、宅基地審批基本處于停滯狀態(tài)。（2）縣鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門職能職責(zé)不健全?？h級(jí)沒(méi)有土地仲裁機(jī)構(gòu)，很多可以通過(guò)土地仲裁機(jī)構(gòu)解決的土地糾紛，往往導(dǎo)致法院無(wú)法受理、鎮(zhèn)村調(diào)解無(wú)門的尷尬局面；縣鎮(zhèn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理部門缺乏相應(yīng)的技術(shù)、法律專業(yè)人員，在農(nóng)村土地確權(quán)登記、土地糾紛處理等方面缺乏應(yīng)有指導(dǎo)。（3）執(zhí)法打擊力度不夠，對(duì)買賣土地、非法占用耕地、先建后批、未經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)等違法行為缺乏有效打擊，尤其是農(nóng)村非法建房問(wèn)題比較突出。

1.5 林權(quán)制度改革中的遺留問(wèn)題突出

（1）政策宣傳不到位，一些基層干部群眾沒(méi)有吃透集體林權(quán)制度改革的精神，導(dǎo)致少數(shù)外出的沒(méi)有確權(quán)；（2）程序不到位，一些地方?jīng)]有嚴(yán)格按照程序操作，沒(méi)有做到陽(yáng)光透明，致使一些承包集體林大戶群眾不知曉、有些權(quán)源依據(jù)不足而確權(quán)，群眾意見大；（3）技術(shù)勘測(cè)不到位、不規(guī)范，當(dāng)時(shí)改革依托的技術(shù)單位為一些大學(xué)，主要以學(xué)生為主體，勘測(cè)面積不準(zhǔn)，甚至有少數(shù)沒(méi)有上山踏界進(jìn)行測(cè)量，導(dǎo)致面積不準(zhǔn)不實(shí)、四界權(quán)屬重復(fù)、總面積大于二調(diào)面積、大戶面積增大、重復(fù)發(fā)證、村組之間、國(guó)有集體林之間界權(quán)重復(fù)等問(wèn)題，群眾意見大。

1.6 “后搬遷”時(shí)代農(nóng)村集體土地面臨的問(wèn)題

進(jìn)入后搬遷時(shí)代的農(nóng)村也面臨一些突出問(wèn)題，在農(nóng)村集體土地方面：（1）由于鎮(zhèn)坪縣土地零碎的顯著特征，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的投入產(chǎn)出效益較低，且缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致大量耕地荒蕪。（2）一定時(shí)期內(nèi)，搬遷群眾還難于融入新搬遷社區(qū)的生活生產(chǎn)方式，還有少數(shù)群眾離不開原有房屋和一定的土地，宅基地騰退緩慢，一戶兩宅的現(xiàn)象依然存在。（3）新搬遷社區(qū)絕大多數(shù)為高層和多層安置，農(nóng)民宅基地的辦理和產(chǎn)權(quán)的明確需要與現(xiàn)行法律政策銜接，一方面要解決搬遷群眾產(chǎn)權(quán)放心的問(wèn)題，另一方面要有效銜接深化農(nóng)村改革中的房屋抵押、質(zhì)押?jiǎn)栴}。

2 對(duì)策與建議

2.1 全面準(zhǔn)確盤清農(nóng)村土地資源

以“三調(diào)”為契機(jī)，依托過(guò)硬的技術(shù)單位為技術(shù)支撐，根據(jù)土地現(xiàn)狀和確權(quán)政策，全面盤清土地、林地、“四荒地”、宅基地底數(shù)，特別要扎實(shí)做好土地確權(quán)登記工作，重點(diǎn)要摸清土地利用現(xiàn)狀，要堅(jiān)決避免簡(jiǎn)單的“過(guò)底數(shù)”的做法，不要簡(jiǎn)單的依托原有耕地保有量、基本農(nóng)田數(shù)據(jù)等作為三調(diào)的基礎(chǔ)，把高速路建設(shè)征占用、新區(qū)開發(fā)征占用、城鎮(zhèn)建設(shè)、新搬遷社區(qū)建設(shè)、農(nóng)民建房占用等建設(shè)性用地查清查實(shí)，把原有承包耕地已自然變成林地的查清查實(shí)，把基本農(nóng)田查清查實(shí)，把用于糧食生產(chǎn)的土地查清查實(shí)，真正把農(nóng)村集體土地盤清，為各項(xiàng)規(guī)劃編制打好基礎(chǔ)，為縣委、縣政府推進(jìn)農(nóng)村改革提供最真實(shí)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

2.2 統(tǒng)籌推進(jìn)各類規(guī)劃的有效銜接

明確一個(gè)部門統(tǒng)籌把關(guān)，拿出一定的資金聘請(qǐng)高水平的第三方規(guī)劃評(píng)估機(jī)構(gòu)，逐一對(duì)相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行銜接性評(píng)審，切實(shí)解決多規(guī)合一而合不起來(lái)，規(guī)劃銜接而本身在資源利用上就銜接不起來(lái)的問(wèn)題。要注重基本農(nóng)田的劃定、糧食生產(chǎn)功能區(qū)劃定、生態(tài)紅線劃定與各類規(guī)劃，尤其是城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的有機(jī)統(tǒng)一，防止規(guī)劃無(wú)法實(shí)施。要注重在土地利用規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃中適當(dāng)規(guī)劃集體建設(shè)用地，預(yù)留出一定的集體建設(shè)用地，特別是可用于發(fā)展生態(tài)旅游、康養(yǎng)旅游的建設(shè)性用地，為鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定好基礎(chǔ)。

2.3 切實(shí)履行好農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理職責(zé)

（1）要加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，加快推進(jìn)黨支部書記、村委會(huì)主任、村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”，加大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織人員農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理培訓(xùn)，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)指導(dǎo)，深入推進(jìn)農(nóng)村基層治理體系和治理能力建設(shè)，充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理農(nóng)村的能力。（2）要深入推進(jìn)法治、自治融合建設(shè)，加大新修訂的《土地管理法》、農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)法以及陜西省實(shí)施辦法的宣傳普及力度，將農(nóng)村土地的管理作為村民自治的主要內(nèi)容，進(jìn)行引導(dǎo)教育，推動(dòng)農(nóng)民自覺(jué)遵法、守法。（3）要全面開展土地管理行業(yè)重點(diǎn)治理，依法嚴(yán)厲打擊買賣土地、非法占用耕地、先建后批、未經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)等違法行為，對(duì)符合用地條件的農(nóng)民建房，及時(shí)補(bǔ)辦用地手續(xù)，加快進(jìn)行規(guī)范。（4）要規(guī)范加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。抓緊建設(shè)縣級(jí)農(nóng)村土地交易平臺(tái)，為推進(jìn)農(nóng)村土地集約規(guī)模化經(jīng)營(yíng)提供有效載體，促進(jìn)農(nóng)村集體土地有序流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)；注重加強(qiáng)鄉(xiāng)村兩級(jí)土地流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)，規(guī)范開展土地流轉(zhuǎn)，防止土地流轉(zhuǎn)違法違規(guī)和社會(huì)矛盾，堅(jiān)決防止以土地流轉(zhuǎn)為名圈占土地和進(jìn)行農(nóng)地非農(nóng)化活動(dòng)。（5）要規(guī)范部門職能，要依照法律賦權(quán)明確部門職責(zé)，不能隨意下劃職責(zé)和責(zé)任，防止出現(xiàn)基層有責(zé)無(wú)執(zhí)法權(quán)的問(wèn)題；要及時(shí)跟進(jìn)《土地管理法》修訂以后的部門職能、人員建設(shè)，及時(shí)配強(qiáng)縣鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理部門專人人員，確保農(nóng)村集體建設(shè)用地管理職責(zé)由自然資源部門轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)部門后的有效銜接。

2.4 深入推進(jìn)“后搬遷”時(shí)代農(nóng)村改革

（1）要加快推進(jìn)農(nóng)村“三變改革”，盤清農(nóng)村集體資源、農(nóng)戶閑置土地、林地、宅基地資源，依托全域旅游，大力發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)形態(tài)，盤活農(nóng)村土地資源。（2）要加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地騰退，依法拆除復(fù)墾農(nóng)村宅基地，抓緊探索解決新搬遷社區(qū)農(nóng)民宅基地、房屋產(chǎn)權(quán)辦理問(wèn)題，有效實(shí)現(xiàn)法律、農(nóng)村改革的有效對(duì)接。（3）要加快推進(jìn)搬遷社區(qū)社區(qū)工廠建設(shè)、新搬遷社區(qū)黨組織、社區(qū)服務(wù)組織建設(shè)、新民風(fēng)建設(shè)，培育提高搬遷群眾融入新搬遷社區(qū)生產(chǎn)生活能力。（4）要圍繞搬遷社區(qū)大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)新業(yè)態(tài)，特別要注重發(fā)展勞動(dòng)密集、需要重體力業(yè)態(tài)，確保更多的搬遷壯勞力轉(zhuǎn)變成產(chǎn)業(yè)工人，加強(qiáng)技術(shù)技能培訓(xùn)，讓更多的有條件的搬遷人口穩(wěn)定就業(yè)，做好搬遷后半篇文章。