田萍

（北京市衛(wèi)生健康委黨校，北京 100095）

0 引言

突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有無預測性、傳播廣泛性、原因多樣性、分布差異性、空間群體性、危害嚴重性等特點，一旦發(fā)生重大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，會對社會各行業(yè)、各群體帶來一系列不良的連鎖反應，這對人們的身體健康與財產(chǎn)安全、社會穩(wěn)定發(fā)展以及國家發(fā)展產(chǎn)生不利的影響。2020年爆發(fā)的新冠肺炎便是典型的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，其在短短幾個月的時間內(nèi)便在全球數(shù)十個國家和地區(qū)蔓延肆虐，嚴重危害人類的生命安全與社會發(fā)展。

應急管理能力從本質(zhì)上看，既指一個國家或社會所具備的應急資源，也指在應急突發(fā)時間中對資源的合理配置和有效運用，應急管理能力應當滿足這兩個方面的能力。我國自2003 年爆發(fā)“非典”之后，就不斷加強對突發(fā)事件應急管理的建設，并建立了較為完善的應急管理體系。該管理體系在建立初期發(fā)揮出了較好的作用，但在長期實踐過程中，也暴露出該管理體系的許多不足；尤其是在此次新冠肺炎疫情應急防控中，暴露出應急體制缺乏主動性、應急機構難以綜合協(xié)調(diào)等缺陷。本文主要針對我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理過程中面臨的挑戰(zhàn)和不足，提出優(yōu)化突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理能力的路徑，以期完善我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系。

1 我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系的概述

我國自2003 年“非典”事件后，就不斷加強與支持公共衛(wèi)生應急體系的建設。在國家的不懈努力下，我國應急管理體系也從全災害管理向全過程管理轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)應急管理綜合化。依據(jù)我國《突發(fā)事件應對法》所表述的對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理全過程，主要分為四個階段：

首先，預防與應急準備階段。主要是通過設定應急預案、開展應急培訓演練、應急物資儲備等措施來降低甚至是消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生及產(chǎn)生的危害。其中，應急預案的設定，各地相關部門結合實際情況，并協(xié)同疾控中心等衛(wèi)生領域的專家，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急管理措施進行科學的編制，確保應急管理工作能夠按照計劃及時有效的開展。而應急培訓演練的開展，應當確保其常態(tài)化，以此對應急預案進行檢驗，并直接鍛煉應急能力，從而為應急管理工作高效開展提供強有力的保障。應急物資儲備則是以政府儲備為主，主要分為實物儲備和能力儲備，具體包括藥品、設備、人員等。

其次，監(jiān)督與預警階段。主要是起到預防和減少突發(fā)公共衛(wèi)生事件危害的積極作用。目前我國已形成了大規(guī)模的突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測系統(tǒng)。如在此次新冠肺炎疫情防控中，國家衛(wèi)生健康委員會各級機構監(jiān)測所屬范圍內(nèi)的疫情情況，實現(xiàn)對公共衛(wèi)生事件專業(yè)化的風險識別與評估，制定及組織疫情防控的規(guī)劃及干預措施。同時，各級衛(wèi)生行政部門也積極上本級政府及上級衛(wèi)生行政部門報告疫情的情況，并由國家衛(wèi)生行政部門向社會發(fā)布疫情的信息。

再次，應急處置與救援階段。主要涉及應急救援、應急物資運輸、信息發(fā)布、社會協(xié)同等內(nèi)容。由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響范圍和程度具有不確定性，所以需要政府與社會各階層形成應急共識，并在應急聯(lián)動機制下統(tǒng)一行動，集中力量對突發(fā)公共衛(wèi)生事件進行處置與救援。在此次新冠肺炎疫情中，全國各地向武漢實施救援，便是應急資源整合、信息互通、醫(yī)療互助、物資互濟，形成對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理有效合力的體現(xiàn)。

最后，事后恢復與重建階段。主要是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件得到有效處置后，通過有效的措施促使社會和經(jīng)濟恢復正常。如我國取得新冠肺炎疫情防控階段性勝利后，積極推進“復工復產(chǎn)”，各地各部門圍繞推進復工復雜和助企紓困，精準有力及時推出了一系列政策措施，化解疫情帶來的不利影響，促使經(jīng)濟社會平穩(wěn)有序發(fā)展。當然，事后恢復與重建，除了要進行復工復產(chǎn)等社會經(jīng)濟恢復以外，也應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理中暴露的不足進行完善，也要對應急管理過程中存在的失職、瀆職等行為的相關責任人、機構、單位予以問責，反思應急管理的不足，總結應急管理成功的經(jīng)驗，從而全面提升對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急管理能力。

2 我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理面臨的挑戰(zhàn)和不足

目前我國新冠肺炎疫情得到了有效控制，但也暴露出我國對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理過程中的不足，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1 應急物資保障還有待增強

應急物資保障是開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理工作的關鍵環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)主要的工作任務是應急物資的及時供給和配送。通過此次新冠肺炎事件來看，出現(xiàn)了醫(yī)療和生活物資緊缺、分配不均等問題。比如在疫情發(fā)生初期，全國各地均存在醫(yī)用防護服、醫(yī)用口罩、呼吸機等醫(yī)療物資緊缺的問題，原有儲備的醫(yī)療物資難以滿足現(xiàn)實的需求；如在醫(yī)療物資運輸期間，還出現(xiàn)了云南大理惡意扣留重慶、黃石醫(yī)療物資的不當行為，主要因為未建立有效的物資動態(tài)管理系統(tǒng)，使得應急物資在調(diào)配環(huán)節(jié)出現(xiàn)滯后、混亂等問題。而這些問題的存在，都說明了在我國現(xiàn)行的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系中，應急物資保障能力還有待加強。

2.2 各部門聯(lián)合協(xié)作還有待加強

導致此次新冠肺炎疫情預警不及時的一個重要原因，便是負責突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理的相關部門之間合作不順暢，各部門之間的協(xié)調(diào)能力較弱。在此次新冠肺炎疫情中，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測系統(tǒng)主要是對全國疫情網(wǎng)絡直報系統(tǒng)進行監(jiān)測，疫情信息則由國務院衛(wèi)生行政部門或經(jīng)授權的各級衛(wèi)生行政機構公布。而地方政府作為以屬地管理為主的應管理體制中的主體，往往是通過程序化的方式層層上報信息，且過度依賴上級決策，一定程度使得疫情初期的控制難度升級。同時，在疫情防控期間，也存在多部門職能交叉、權責范圍不清晰、多頭管理的混亂情況，各地基層人員每天需要填寫多個部門的防疫表格，且填寫內(nèi)容基本相似，只是不同部門要求的格式不同，大大增加了基層人員的工作負擔。此外，上下部門之間也缺乏有效的溝通，也使得疫情防控控制難以有效落實到位。

2.3 社會應急力量參與有效性還有待提升

在對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置中，離不開社會應急力量的有效參與。但在此次疫情期間，社會應急力量在參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件上的有效性并不足，甚至產(chǎn)生了負面影響。如在新冠肺炎疫情嚴重時，多地查貨了大量假冒偽劣口罩等醫(yī)療防護物資；疫情期間，多地還出現(xiàn)哄抬防護用品和生活物質(zhì)價格的違法行為；負責社會捐贈物資的湖北紅十字會，出現(xiàn)物資調(diào)配錯誤的問題。

3 優(yōu)化和完善我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系的建議

3.1 加快應急物資保障系統(tǒng)的完善

優(yōu)化我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理能力，需要加快應急物資保障系統(tǒng)的完善。具體需要科學對應急物資儲備的內(nèi)容進行優(yōu)化，包括應急物資的數(shù)量、種類、規(guī)格等。在物資儲備的日常管理期間，應以科學化、標準化、精細化的標準進行管理，促使物資儲備質(zhì)量及快速分配能力提升。同時，在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急的階段，需要重視應急物資企業(yè)生產(chǎn)積極性的調(diào)動，應開通綠色通道，確保應急物資高質(zhì)量有效的供應。此外，也需要加大應急物資保障系統(tǒng)的研發(fā)，在設施建設、內(nèi)部管理、應急物資調(diào)配等方面運用更多的科研成果，如利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等現(xiàn)代科技手段，積極構建高效的物資分配與運輸系統(tǒng)，確保應急物資安全、及時、全數(shù)運至所需地點。

3.2 加強各部門的協(xié)調(diào)合作

加強各部門的協(xié)調(diào)合作也是優(yōu)化突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理能力的重要途徑。對此，應先厘清中央與地方的權責范圍，適當擴大地方政府對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置權限。同時建立起以中央指導、地方政府屬地化的應急管理體系，以及統(tǒng)一的公共衛(wèi)生監(jiān)測評估報告系統(tǒng)，一旦發(fā)現(xiàn)當?shù)赜型话l(fā)公共衛(wèi)生事件時，當?shù)丶部刂行囊谝粫r間向上級衛(wèi)生行政機構及當?shù)卣畧蟾?，地方相關部門立即相應及相應的處置，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響范圍縮小，避免擴散及傳播。還需要重視基礎部門應急管理建設，合理進行公共衛(wèi)生資源的配置，完善管理體系的同時，促使公共衛(wèi)生服務下沉。另外，要建立橫向的跨部門信息溝通網(wǎng)絡，形成多部門合作的長效機制，減少溝通成本，以此形成銜接順暢、職責清晰的全方位應急管理合作機制，提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急能力。

4 結語

總之，優(yōu)化突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系，提升應急管理能力是新形勢下的當務之急。各部門、各機構應當加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和思想統(tǒng)一，總結此次新冠肺炎疫情應急管理中存在的不足與經(jīng)驗，從多個維度加強突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急管理能力建設，從而實現(xiàn)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理能力的現(xiàn)代化建設。