王明勝，周小春，李海峰，王媛媛

（安徽省林業(yè)局濕地管理處，安徽 合肥 230001）

生態(tài)濕地蓄洪區(qū)承擔(dān)了分蓄超額洪水、防洪減災(zāi)的重任，彌補(bǔ)了我國江河洪水峰高量大、而中下游地區(qū)河道泄洪能力不足的缺陷。但由于特殊的歷史條件和資源狀況，我國有大量人口居住在生態(tài)濕地蓄洪區(qū)內(nèi)。屢屢發(fā)生的洪澇災(zāi)害，使得生態(tài)濕地蓄洪區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生命財(cái)產(chǎn)的安全受到嚴(yán)重威脅。

目前，對于生態(tài)濕地蓄洪區(qū)的研究較少，對其也沒有準(zhǔn)確的定義。但是根據(jù)蓄洪區(qū)的定義，可以大致將其理解為包括分洪口在內(nèi)的河堤背水面以外臨時(shí)貯存洪水的低洼地區(qū)濕地及湖泊濕地等。生態(tài)濕地蓄洪區(qū)可持續(xù)發(fā)展意指將蓄洪區(qū)的分洪運(yùn)用與濕地保護(hù)相結(jié)合，通過生態(tài)濕地行蓄洪功能和生態(tài)保護(hù)功能以提高蓄洪區(qū)的防洪能力，并盡可能發(fā)揮出蓄洪區(qū)的生態(tài)功能及綜合性效益。

1 生態(tài)濕地蓄洪區(qū)研究現(xiàn)狀

生態(tài)濕地蓄洪區(qū)一般地處經(jīng)濟(jì)相對貧困落后的區(qū)域，維護(hù)其安全與當(dāng)?shù)厝罕娫鍪铡⒔?jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境同等至關(guān)重要。眾所周知，維護(hù)生態(tài)濕地蓄洪區(qū)的良好濕地環(huán)境，不僅可以調(diào)節(jié)和分蓄洪水，提升地區(qū)的防洪能力，還可以保護(hù)生態(tài)濕地蓄洪區(qū)生物多樣性，維系區(qū)域生態(tài)平衡。

近年來，生態(tài)濕地蓄洪區(qū)可持續(xù)發(fā)展己漸漸引起國內(nèi)各方面的注意，尤其是2020 年多地區(qū)遭遇特大洪水以后，恢復(fù)生態(tài)濕地蓄洪區(qū)的行蓄洪功能和生態(tài)保護(hù)功能成為國內(nèi)眾多學(xué)者研究熱門。對于生態(tài)濕地蓄洪區(qū)的可持續(xù)發(fā)展研究，目前仍處于探索階段，尚未形成一套完整的理論與可持續(xù)發(fā)展模式。

1.1 國外生態(tài)濕地蓄洪區(qū)研究進(jìn)展

美國、英國、日本等國家在流域的防洪減災(zāi)體系中同樣設(shè)有蓄洪區(qū)，并對其進(jìn)行嚴(yán)格管理，根據(jù)受洪水威脅的風(fēng)險(xiǎn)程度，繪制洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，規(guī)定什么范圍內(nèi)不能居住；汛期時(shí)，完全封閉，非防汛人員不得進(jìn)入。對于可能行洪的低洼地區(qū)，美國和日本提出住宅建筑要求，明確房基高程、耐水強(qiáng)度等。澳大利亞則是將部分無人居住的區(qū)域開發(fā)為濕地，恢復(fù)濕地生態(tài)功能，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，以發(fā)揮其行蓄洪功能和生態(tài)保護(hù)功能。

美國對于不適合居住的蓄洪區(qū)，國家給予一次性補(bǔ)償，原土地所有者仍可以有條件地使用土地，但會(huì)通過高額保險(xiǎn)費(fèi)率及收購高風(fēng)險(xiǎn)房產(chǎn)的措施，促使居民遷出蓄洪區(qū)；對于仍居住在內(nèi)的居民，政府及時(shí)向其通報(bào)汛情，提醒居民做好安全工作。日本蓄洪區(qū)土地由國家收購，屬蓄洪專用土地，個(gè)人無土地使用權(quán)，不能在其中建設(shè)住宅；除汛期分洪外，平時(shí)作為自然保護(hù)區(qū)，可在其中發(fā)展旅游業(yè)，促進(jìn)蓄洪區(qū)良性發(fā)展。

1993 年的大洪水促使美國政府出臺(tái)了《國家洪泛平原管理統(tǒng)一規(guī)劃》，首次主張“制定更全面、更協(xié)調(diào)的措施保護(hù)并管理人與自然系統(tǒng)，以確保長期的經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展”。1998 年，英國率先提出“可持續(xù)發(fā)展的治水觀”，提倡人們放棄“洪水是敵人，而要與之作戰(zhàn)到底”的錯(cuò)誤思維理念。

1.2 國內(nèi)生態(tài)濕地蓄洪區(qū)研究進(jìn)展

一直以來，國內(nèi)水利和生態(tài)專家學(xué)者們對行蓄洪區(qū)在流域防洪體系中的作用、區(qū)內(nèi)安全建設(shè)、補(bǔ)償機(jī)制、移民建鎮(zhèn)、生態(tài)修復(fù)、洪水保險(xiǎn)等進(jìn)行了一系列研究。王先達(dá)、徐迎春、廖義偉等人通過研究流域防洪體系，認(rèn)為行蓄洪區(qū)在短期內(nèi)是不可替代的。北京航空航天大學(xué)原平新、河海大學(xué)袁汝華等人對蓄洪區(qū)的安全建設(shè)措施、環(huán)境容量分析等進(jìn)行研究，提出蓄洪區(qū)的安全建設(shè)要因地制宜，以耕地和水資源的人日容量作為安全建設(shè)的主要指標(biāo)。中國水利水電科學(xué)研究院劉樹坤、王東勝等提出蓄洪區(qū)人水爭地矛盾突出，最好的解決辦法是移民建鎮(zhèn)，并提出了實(shí)施意見。山東大學(xué)王薇等對行蓄洪區(qū)的功能進(jìn)行了擴(kuò)展，提出行蓄洪區(qū)的多目標(biāo)利用模式，充分考慮洪水資源化和濕地生態(tài)修復(fù)功能。

基于可持續(xù)發(fā)展的理念，唯有對生態(tài)濕地蓄洪區(qū)的行蓄洪功能和生態(tài)保護(hù)功能進(jìn)行有效保護(hù)和恢復(fù)，才能使生態(tài)濕地蓄洪區(qū)功能更加突出、生物資源更加豐富、資源合理利用和區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到可持續(xù)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)濕地蓄洪區(qū)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏。

2 安徽生態(tài)濕地蓄洪區(qū)基本概況

安徽地跨長江、淮河、新安江三大流域，境內(nèi)河流縱橫，湖泊密布。巢湖為全國第五大淡水湖。沿江大型湖泊集中成片，構(gòu)筑了長江中下游區(qū)域享有盛名的華陽河湖群。豐富的水系資源孕育出了大面積的類型多樣、生境獨(dú)特、資源豐富的生態(tài)濕地蓄洪區(qū)，如阜南王家壩蒙洼蓄洪區(qū)、肥東十八聯(lián)圩等。這些地區(qū)在維持區(qū)域生態(tài)平衡，以及涵養(yǎng)水源、蓄洪防旱等方面均起到了重要的作用。

歷史上，這些自然塑造的河流湖泊和生態(tài)濕地長期發(fā)揮著水文“調(diào)節(jié)器”作用。20 世紀(jì)50 至80 年代，由于人口劇增、糧食產(chǎn)量低，向湖灘要糧、與水爭地達(dá)到高峰，眾多湖泊和濕地被辟為農(nóng)田和村莊。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全省湖泊圍墾面積約2 000 km，占原湖泊面積的36.4%。生態(tài)濕地蓄洪區(qū)蓄洪削峰、輔助行洪，為防洪和城市安全作出了積極貢獻(xiàn)，因水土條件較好、土地肥沃，吸引大量群眾聚集于此生息。

3 生態(tài)濕地蓄洪區(qū)發(fā)展面臨的問題

3.1 用地空間不夠自由

生態(tài)濕地行蓄洪區(qū)既是洪水滯蓄的場所，又是區(qū)內(nèi)群眾賴以生存的生產(chǎn)生活基地。該區(qū)域生產(chǎn)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)人口多，土地開發(fā)利用程度較高。隨著社會(huì)發(fā)展，此處耕地實(shí)行“占補(bǔ)平衡”原則，導(dǎo)致被圍墾的天然濕地被確認(rèn)為永久基本農(nóng)田。隨著各項(xiàng)工程建設(shè)占用和人為的亂占濫用，生態(tài)濕地空間拓展與基本農(nóng)田保護(hù)矛盾不斷加大。

3.2 規(guī)劃銜接不夠充分

生態(tài)濕地蓄洪區(qū)規(guī)劃涉及防洪、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、漁業(yè)發(fā)展、旅游、水污染防治、濕地保護(hù)等多個(gè)規(guī)劃，但不同規(guī)劃往往存在空間布局上的重疊、功能定位上的矛盾、工程措施上的不一致等現(xiàn)象，缺少系統(tǒng)性、整體性和同步性。同時(shí)，有的規(guī)劃對生態(tài)濕地蓄洪區(qū)內(nèi)群眾對美好生活的向往前瞻性體現(xiàn)也不夠。

3.3 功能定位不夠明晰

濕地蓄洪區(qū)所處地理位置不同，發(fā)展要求不同，與其他生態(tài)濕地在功能上既有共同性也存在差異性，應(yīng)精準(zhǔn)定位，科學(xué)發(fā)展。如環(huán)巢湖十大濕地，目前對現(xiàn)有的十大濕地功能定位仍比較籠統(tǒng)，未對每個(gè)濕地的功能進(jìn)行科學(xué)定位，導(dǎo)致發(fā)展方向、目標(biāo)和重點(diǎn)不夠清晰。部分退耕還濕工程會(huì)占用較大面積現(xiàn)有耕地，這與現(xiàn)行國家耕地保護(hù)政策相矛盾，導(dǎo)致還濕工程推進(jìn)難度大。

3.4 生態(tài)補(bǔ)償不夠到位

生態(tài)濕地蓄洪區(qū)屬于高洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，一旦啟用，恢復(fù)生產(chǎn)和重建家園將極為困難；受區(qū)域功能定位的影響，生態(tài)濕地蓄洪區(qū)在制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，對產(chǎn)業(yè)升級、項(xiàng)目投資、公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面均進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，這給區(qū)域內(nèi)發(fā)展造成的制約是長期性的、持續(xù)性的。然而，目前對生態(tài)濕地蓄洪區(qū)實(shí)施的補(bǔ)償政策主要局限于承擔(dān)了分洪任務(wù)的年份和地區(qū)，對未承擔(dān)分洪任務(wù)的年份和地區(qū)還未有相關(guān)補(bǔ)償政策，致使生態(tài)濕地蓄洪區(qū)居民搬遷難度大，功能恢復(fù)步履維艱。

4 生態(tài)濕地蓄洪區(qū)發(fā)展建議

近年來，隨著科技水平和經(jīng)營水平不斷提高，糧食產(chǎn)量較上世紀(jì)有了大幅提升；加之人們追求健康飲食，食物來源趨于多元化，原圍湖造田的土地出現(xiàn)了拋荒現(xiàn)象，許多生態(tài)濕地蓄洪區(qū)已陸續(xù)實(shí)施“退耕還濕”“退建還濕”“退居還濕”“退漁還濕”工程，如環(huán)巢湖流域以十五里河、南淝河、兆河等33條入湖河流、灘涂濕地為重點(diǎn)，建設(shè)肥東十八聯(lián)圩、肥西三河、巢湖半島等10 處濕地，總面積近100 km，投資概算約95 億元，現(xiàn)已修復(fù)濕地5 340 hm。在2020 年特大洪水中，環(huán)巢湖十大濕地蓄水2.69億m，為保護(hù)合肥城市安全作出了巨大貢獻(xiàn)。同時(shí)，同時(shí)期的水鳥調(diào)查結(jié)果顯示，巢湖濕地水鳥種類、數(shù)量較以往有了明顯增加。

由此可見，現(xiàn)在已到了有條件、有能力解決生態(tài)濕地蓄洪區(qū)生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期。為此，針對生態(tài)濕地蓄洪區(qū)的未來發(fā)展提出如下建議：

4.1 樹立保護(hù)理念，實(shí)施濕地工程

牢固樹立山水田林湖草是一個(gè)生命共同體的理念，以保護(hù)生態(tài)濕地行蓄洪功能和生態(tài)保護(hù)功能為重要抓手，有序推進(jìn)“退耕”“退漁”“退居”“退建”等還濕工程，擴(kuò)大蓄洪區(qū)內(nèi)生態(tài)濕地空間，發(fā)揮濕地涵養(yǎng)水源、調(diào)蓄洪水、凈化水質(zhì)、維護(hù)生物多樣性等行蓄洪功能和生態(tài)保護(hù)功能。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對蓄洪區(qū)內(nèi)耕地糧食生產(chǎn)功能依賴程度將會(huì)越來越低，對蓄洪區(qū)生態(tài)服務(wù)功能要求則會(huì)越來越高，因此針對過去蓄洪區(qū)內(nèi)圍湖造田導(dǎo)致濕地被確認(rèn)為耕地的土地，在國土空間規(guī)劃中盡可能地重新調(diào)整為濕地。

4.2 科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)，尊重自然規(guī)律

對生態(tài)濕地蓄洪區(qū)內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀、資源本底進(jìn)行深入調(diào)查和細(xì)致研究，圍繞恢復(fù)生態(tài)濕地蓄洪區(qū)的行蓄洪功能和生態(tài)保護(hù)功能目標(biāo)，從維護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)完整性和發(fā)揮濕地涵養(yǎng)水源、調(diào)蓄洪水、凈化水質(zhì)、維護(hù)生物多樣性等行蓄洪功能和生態(tài)保護(hù)功能出發(fā)，明確未來發(fā)展方向。按照“多規(guī)合一”的要求，以“群眾生命安全放在首位，切實(shí)解決安全居住問題”為原則對蓄洪區(qū)進(jìn)行規(guī)劃，加強(qiáng)生態(tài)濕地蓄洪區(qū)內(nèi)相關(guān)規(guī)劃銜接，根據(jù)蓄洪區(qū)地形特點(diǎn)、人口分布、居住位置，科學(xué)謀劃蓄洪區(qū)規(guī)劃思路，以實(shí)現(xiàn)蓄洪區(qū)人們安居樂業(yè)。

4.3 精準(zhǔn)功能定位，科學(xué)合理利用

堅(jiān)持“保護(hù)第一、利用第二”的原則，正確處理好生態(tài)濕地蓄洪區(qū)內(nèi)生態(tài)保護(hù)與可持續(xù)利用的關(guān)系，讓廣大人民群眾既能守好濕地之美，又能分享濕地之福。

4.3.1 處理好濕地與水的關(guān)系

濕地是水的家園，是水源的“儲(chǔ)存器”、洪水的“緩沖器”、澇水的“排水器”和污水的“凈化器”。要突出蓄洪區(qū)內(nèi)生態(tài)濕地的水文功能，按照自然水位變化規(guī)律，季節(jié)性調(diào)控濕地水位，根據(jù)濕地生物多樣性和往年水位變化規(guī)律，豐水年時(shí)人為調(diào)控增大泄流量，枯水年時(shí)及時(shí)補(bǔ)水，以滿足濕地動(dòng)植物棲息需要，保證濕地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能穩(wěn)定性。

4.3.2 處理好濕地與就業(yè)的關(guān)系

在不破壞和不影響濕地生態(tài)功能的前提下，積極發(fā)揮濕地生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和文化綜合效益，統(tǒng)籌發(fā)展?jié)竦胤N養(yǎng)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)等新興業(yè)態(tài)，建立生態(tài)河道、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)景區(qū)等示范基地。設(shè)置準(zhǔn)入門檻，依法授權(quán)符合要求的組織在生態(tài)濕地蓄洪區(qū)的合理利用區(qū)內(nèi)進(jìn)行一定范圍和一定期限內(nèi)的以保護(hù)生態(tài)為目的經(jīng)營活動(dòng)。

4.3.3 處理好濕地與景觀的關(guān)系

蓄洪區(qū)內(nèi)濕地修復(fù)應(yīng)注重選擇鄉(xiāng)土樹種，如烏桕（Sapium sebiferum）等耐水濕植物，打造本土的濕地；突出顯濕露水，收放有序，打造賞心悅目的濕地；建設(shè)生態(tài)護(hù)岸，軟化駁岸，豐富親濕要素，打造能親近的濕地。條件允許的情況下，保持原生態(tài)，積極打造生態(tài)濕地蓄洪區(qū)特色的濕地公園，帶動(dòng)蓄洪區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4.4 健全保障制度，促進(jìn)地區(qū)發(fā)展

生態(tài)濕地蓄洪區(qū)屬于高洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，健全保障制度，落實(shí)補(bǔ)償政策，保障蓄滯洪區(qū)能及時(shí)有效地運(yùn)用；同時(shí)，在蓄滯洪區(qū)運(yùn)用之后幫助區(qū)內(nèi)群眾盡快恢復(fù)生產(chǎn)和生活。

4.4.1 設(shè)立補(bǔ)償基金

生態(tài)濕地蓄洪區(qū)屬于高洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，健全補(bǔ)償機(jī)制，落實(shí)補(bǔ)償政策，將對蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償所需的資金平均分布到每年的財(cái)政預(yù)算中去，緩解大災(zāi)年份啟用生濕態(tài)地蓄洪區(qū)對財(cái)政的沖擊，避免因財(cái)政緊張而拖延濕地蓄洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償款的及時(shí)足額發(fā)放。

4.4.2 加快調(diào)整步伐

對于運(yùn)用頻率高、且有條件移民的濕地蓄洪區(qū)，建議提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在進(jìn)行一次性高額補(bǔ)償后，將區(qū)內(nèi)居民全部遷出濕地蓄洪區(qū)，減輕國家行洪補(bǔ)償?shù)呢?fù)擔(dān)。

4.4.3 堅(jiān)持科技創(chuàng)新

借助科研、教學(xué)單位人才、技術(shù)優(yōu)勢，加大對濕地蓄洪區(qū)功能恢復(fù)重點(diǎn)課題研究。定期組織開展蓄洪區(qū)內(nèi)濕地資源、濕地利用狀況，濕地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能的調(diào)查和評估，實(shí)時(shí)掌握區(qū)內(nèi)濕地資源的動(dòng)態(tài)變化。探索采用各類新型金融創(chuàng)新模式，鼓勵(lì)社會(huì)資金投入建設(shè)，為生態(tài)濕地蓄洪區(qū)功能保護(hù)提供更充足的資金來源。

5 結(jié)語

生態(tài)濕地蓄洪區(qū)面積大、人口多、運(yùn)用頻繁，承擔(dān)著防洪保安功能，為保障流域安全和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，也做出了巨大犧牲。恢復(fù)生態(tài)濕地蓄洪區(qū)的行蓄洪功能和生態(tài)保護(hù)功能，能直接帶來調(diào)節(jié)洪水防洪效益、凈化水質(zhì)和補(bǔ)充地下水蓄水效益、豐富生物多樣性生態(tài)效益等，但是實(shí)現(xiàn)生態(tài)濕地蓄洪區(qū)可持續(xù)發(fā)展任重而道遠(yuǎn)，只有進(jìn)一步健全生態(tài)濕地蓄洪區(qū)用地規(guī)范、土地管理、生態(tài)修復(fù)和補(bǔ)償政策等，才能有效發(fā)揮出生態(tài)濕地蓄洪區(qū)的行蓄洪功能和生態(tài)保護(hù)功能。