□楊 潔

習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的重要講話中強調(diào)“發(fā)展全過程人民民主”。人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度，人民代表大會是實現(xiàn)全過程人民民主的主要渠道。人大代表來自人民、代表人民，在踐行全過程人民民主中發(fā)揮著重要作用。修改后的全國人大組織法就充分發(fā)揮全國人大代表在全過程人民民主中的作用專門作出規(guī)定?！斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》強調(diào)“更好發(fā)揮人大代表在起草和修改法律法規(guī)中的作用”。在地方立法中深入學習貫徹習近平總書記關(guān)于發(fā)展全過程人民民主的重要論述，就要圍繞更好發(fā)揮人大代表的作用狠下功夫，這是地方立法踐行全過程人民民主的應(yīng)有之義，也是提高地方立法質(zhì)量和效率的必然要求。

一、健全人大代表深度參與地方立法的制度保障

目前，代表參與地方立法在廣度和深度上還有一些差距，相關(guān)制度機制保障有待加強。要著眼于人大代表全過程參與立法，構(gòu)建一整套更加體系化、規(guī)范化的服務(wù)保障制度和工作流程。從立法規(guī)劃計劃編制到法規(guī)立項、起草、審議、論證、評估、宣傳等立法工作，都應(yīng)當通過不同方式擴大和深化代表參與。

要健全法規(guī)起草征求人大代表意見制度，增加人大代表列席常委會會議人數(shù)，黨的十八屆四中全會《決定》就此提出明確要求。十三屆全國人大履職以來，已邀請900余人次代表列席常委會會議，參與各項法律案審議，這也為地方人大作出了表率。要健全邀請代表參加立法調(diào)研、聽證、論證、評估等相關(guān)制度和流程，認真聽取和吸納代表意見建議。要健全代表履職學法制度，考慮到立法工作專業(yè)性比較強，應(yīng)當幫助代表不斷提高參與立法的能力，在代表履職學習中增加憲法法律法規(guī)知識、地方立法知識與實踐等相關(guān)內(nèi)容。要健全代表參與立法的履職記錄及評價等制度，發(fā)揮正向激勵作用，引導更多人大代表積極參與，為地方立法貢獻智慧力量。要健全代表參與立法宣傳制度，善于挖掘代表參與立法的生動事例，講好立法故事、全過程人民民主故事，增強地方立法透明度，充分展現(xiàn)全過程人民民主的優(yōu)勢。

圍繞更好發(fā)揮人大代表在立法中的作用，黨的十八屆四中全會《決定》作出一項重要制度安排，《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》作出重申，就是要逐步提高人大常委會專職委員特別是有法治實踐經(jīng)驗的專職委員比例。有的地方也已開始探索實踐，比如，浙江省委組織部去年出臺的關(guān)于加強新時代立法隊伍建設(shè)的若干意見中明確規(guī)定，“優(yōu)化人大常委會組成人員的年齡、知識和專業(yè)結(jié)構(gòu)，適當增加有法治實踐經(jīng)驗尤其是有立法經(jīng)驗的委員人數(shù)，比例一般不低于15%。”因此，要認真貫徹落實中央有關(guān)決策部署，健全相關(guān)配套制度，加快推進“增加有法治實踐經(jīng)驗的專職委員比例”這項重要工作，更好適應(yīng)新時代地方立法工作現(xiàn)實需要。

二、把辦理代表議案建議與地方立法緊密結(jié)合起來

提出議案和建議是人大代表依法履行職責的重要方式，蘊含著人大代表對有關(guān)工作的高度關(guān)注和深入思考，其中有不少涉及到立法事項。要尊重代表主體地位，強化系統(tǒng)思維，將辦理代表議案建議與地方立法工作緊密結(jié)合起來，加強對代表議案建議的研究梳理，科學論證相關(guān)建議法規(guī)項目的必要性、可行性等，將其作為編制地方立法規(guī)劃計劃、推進法規(guī)“立改廢”的重要參考，對于其中反映人民群眾關(guān)心關(guān)切、事關(guān)人民群眾切身利益的重要立項項目，要及時納入立法規(guī)劃和立法工作計劃。以山東省人大工作為例，省十三屆人大三次會議主席團交付審議的37件代表議案中，8件議案涉及的立法項目已經(jīng)審議通過，6件已進行初審，15件已列入立法計劃，充分體現(xiàn)了對代表議案建議的高度重視和充分吸納。

要主動加強與提議案建議代表的聯(lián)系溝通，通過邀請參加立法調(diào)研、立法論證聽證等多種方式，聽取代表意見，汲取代表智慧，凝聚共識合力。注重做好代表議案辦理進展情況的適時反饋，在重要時間節(jié)點，比如，代表議案涉及的法規(guī)項目列入立法規(guī)劃或年度立法工作計劃、常委會會議安排初次審議、經(jīng)常委會會議審議通過，可以通過信函、電話等方式將有關(guān)情況告知議案領(lǐng)銜代表，用心用力將好事辦好。同時，要堅持實事求是，盡力而為，量力而行，對代表議案涉及的法規(guī)項目，經(jīng)深入研究論證后，如果存在超越地方立法權(quán)限、暫不具備立法條件等情形的，要主動與議案領(lǐng)銜代表聯(lián)系溝通，做好解釋說明工作，取得代表的理解?？傊?，要緊緊圍繞更好發(fā)揮代表作用，努力實現(xiàn)立法工作和代表議案建議工作雙促進、雙提升。

三、注重發(fā)揮好有專業(yè)背景和專業(yè)特長的人大代表在立法中的作用

這既是更好發(fā)揮代表作用的務(wù)實舉措，也是提高地方立法質(zhì)量的有力依托。隨著地方立法工作的深入推進，專業(yè)性強的法規(guī)項目明顯增多，新興領(lǐng)域立法任務(wù)加重，迫切需要更多專業(yè)力量的參與和支持。人大代表來自各行各業(yè)，其中很多是相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域的專家，邀請他們參與相關(guān)立法、發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢至關(guān)重要。對于專業(yè)性強的法律草案，全國人大常委會法工委印發(fā)相關(guān)專業(yè)或領(lǐng)域的代表征求意見，這種做法值得地方人大學習借鑒。有的地方采取成立代表專業(yè)小組的做法，也具有一定參考價值。比如，四川省人大常委會于2020年組建了10個代表專業(yè)小組，小組成員一般由具有相關(guān)專業(yè)知識、從事相關(guān)專業(yè)工作的省人大代表組成；湖南省人大常委會于2020年成立了該省首個代表專業(yè)小組（社會領(lǐng)域）。這都有利于發(fā)揮代表的專長和優(yōu)勢，更好地推動立法等工作。

圍繞發(fā)揮好有專業(yè)背景和專業(yè)特長的人大代表在立法中的作用，還可以進行一些整體性、長遠性的謀劃和創(chuàng)新。比如，鑒于地方立法工作規(guī)劃的周期一般是五年，在時間節(jié)點上與每屆人大代表的任期基本一致，可以根據(jù)代表的專業(yè)特長、個人意愿，對照立法規(guī)劃中的法規(guī)項目，逐一“對號入座”，在代表任期伊始就列出邀請其參與相關(guān)法規(guī)項目的計劃表，另外考慮到新增法規(guī)項目等因素，可再根據(jù)每年的地方立法工作計劃對代表參與的具體法規(guī)項目作適度調(diào)整，這樣既能夠發(fā)揮代表專長、并且讓代表有充足的時間和精力投入到相關(guān)立法的調(diào)研和思考，也能夠確保每位代表在一屆任期內(nèi)至少參與一件法規(guī)的立法工作。

四、積極發(fā)揮人大代表聯(lián)絡(luò)站（點）在地方立法中的作用

人大代表聯(lián)絡(luò)站（點）是代表密切聯(lián)系群眾、依法履行職務(wù)的重要平臺載體，也是人大工作的重要前沿陣地。一些地方依托代表聯(lián)絡(luò)站（點）深入開展立法征求意見、普法宣傳教育等工作，取得了良好效果。比如，濟南市人大常委會法制工作室去年在萊蕪區(qū)召開《濟南市生活垃圾減量與分類管理條例（草案）》征求意見座談會，期間首次依托人大代表聯(lián)絡(luò)站聽取12名市、區(qū)人大代表的意見建議；今年6月北京市東城區(qū)人大常委會圍繞《北京市接訴即辦條例（草案）》，組織33名市人大代表、261名區(qū)人大代表，到16個代表之家、70個代表聯(lián)絡(luò)站，征求了1617名市民群眾對條例草案的意見建議448條；河北省人大常委會充分發(fā)揮全省人大代表之家、代表聯(lián)絡(luò)站的作用，定期組織代表進“站”入“家”，生動直觀向群眾宣傳憲法法律法規(guī)知識，人大代表之家、代表聯(lián)絡(luò)站成為憲法法律宣傳站。

隨著人大代表聯(lián)絡(luò)站（點）在立法中發(fā)揮著越來越有效的作用，近年來呈現(xiàn)出人大代表聯(lián)絡(luò)站（點）與基層立法聯(lián)系點融合發(fā)展的趨勢。比如，去年全國人大常委會法工委新增了5處基層立法聯(lián)系點，河北省正定縣正定鎮(zhèn)“人大代表之家”就位列其中；廣西南寧市人大常委會去年制定了《南寧市人大代表聯(lián)絡(luò)站與基層立法聯(lián)系點深度融合標準化建設(shè)方案》，推動代表工作和立法工作深度融合。

為此，建議有立法權(quán)的地方人大高度重視、積極發(fā)揮人大代表聯(lián)絡(luò)站（點）在地方立法中的作用，引導和支持人大代表依托聯(lián)絡(luò)站（點）更加普遍、更為深入地參與立法項目征集、法規(guī)草案征求意見、普法宣傳教育等工作，特別是對于一些事關(guān)群眾切身利益的法規(guī)項目，可以把立法聽證會、論證會放在代表聯(lián)絡(luò)站（點）中召開，廣泛聽取人大代表、基層干部群眾的意見建議，使立法更好地反映民意、集中民智、凝聚民心。在新增基層立法聯(lián)系點時，也可以對履職成效明顯的代表聯(lián)絡(luò)站（點）予以重點考慮，以利于發(fā)揮優(yōu)勢疊加效應(yīng)，更好服務(wù)和推進立法和代表工作。■