□薄其圣

習近平總書記“七一”重要講話，站在人民創(chuàng)造歷史的高度，強調(diào)“發(fā)展全過程人民民主”。這一重要論述思想深邃、內(nèi)涵豐富，為推進我國社會主義民主政治建設(shè)提供了根本遵循，也為做好地方人大智庫工作指出了明確方向。

習近平總書記關(guān)于全過程人民民主重要論述始于人大立法工作，始于立法聯(lián)系點。2019年11月，習近平總書記到上海市長寧區(qū)虹橋街道的全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點考察時指出，我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主。立法聯(lián)系點是智庫工作載體，立法智庫是提高立法質(zhì)量和效率的重要支撐；提高立法智庫工作機制科學化水平，是地方人大推進科學立法、民主立法、依法立法的必然要求。

黨的十八大以來，各地精神文明建設(shè)法治化進程取得歷史性進展。2013年的《深圳經(jīng)濟特區(qū)文明行為促進條例》是全國首部文明行為促進條例。截至2020年10月底，全國有77個地方制定了文明行為促進條例，包括北京、天津、河北、河南、廣西、甘肅、貴州等七個省級和七十個設(shè)區(qū)的市人大。2020年11月20日，全國精神文明建設(shè)表彰大會公布了第六屆“全國文明城市”入選名單。各地人大立法智庫的文明行為促進立法工作，有力推動精神文明建設(shè)法治化進程，也為完善智庫科學化工作機制提供了借鑒。

一、立法智庫及其工作機制

在廣義上，人大智庫是為各級人大及其常委會、人大代表依法履職提供咨詢服務(wù)的組織、機構(gòu)、機制和平臺。智庫組織有研究會、專家?guī)?、代表小組等；智庫機構(gòu)包括研究院、研究所、研究中心、研究咨詢基地、顧問公司等；智庫機制是人大發(fā)揮智庫作用的程序以及智庫運行工作機制；智庫平臺分民意互動平臺和民意征集平臺。平臺的特點是開放性，一般面向社會各界、各方面、各階層開放。基層立法聯(lián)系點，以及論證會、聽證會、座談會等人大智庫形式，具有一定互動性。民意征集平臺是人大機關(guān)利用廣播、電視、報刊、網(wǎng)站、兩微一端等，征求社會各方面意見。比如，地方人大立法，黨政群團機關(guān)職能部門及其智庫不可替代；黨中央關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見，鼓勵人大代表與智庫開展合作研究，這屬于廣義人大智庫。

地方人大為發(fā)揮立法主導作用建立的智庫體系，是狹義人大智庫。本文探討，狹義人大智庫貫徹全過程人民民主理念，參與地方人大立法，推進科學立法，提高立法工作質(zhì)量和效率的智庫運行工作機制。另外，職能部門及其智庫、人大代表參與人大立法，往往存在行業(yè)、能力等局限，不視為狹義人大智庫。

人大智庫不能簡單稱“外腦”。作為代表機關(guān)，人大制定的法律法規(guī)和作出的決議決定代表全民共同意志。有的地方人大面向全國招聘專家，其轄區(qū)外的專家和智庫為“外腦”，轄區(qū)內(nèi)人員和機構(gòu)屬于公眾對人大工作的有序參與。

地方人大智庫的建設(shè)、參與和運行機制，是智庫工作機制。人大立法、監(jiān)督工作，需要更好發(fā)揮智庫作用。智庫參與地方人大立法工作相對普遍。立法智庫參與文明行為促進立法工作情況，較全面地反映了人大智庫科學化工作機制建設(shè)水平。

二、立法智庫科學化工作機制

加強地方人大智庫建設(shè)，完善立法智庫科學化工作機制，是推進科學立法的重要保障。要堅持和踐行全過程人民民主，積極探索更好發(fā)揮人大主導立法作用的方式方法，強化主導意識，提升主導能力，發(fā)揮主導作用，用制度推進科學立法、民主立法、依法立法。

（一）全民參與，突出主體性。每個人都有機會成為國家決策的參與者，是全過程人民民主的重要魅力所在。傳統(tǒng)上，儒家孝道是國家統(tǒng)治、社會管理的工具，也是全體社會成員（天子至于庶民）都要遵守的行為規(guī)范。同樣，文明行為促進法規(guī)與區(qū)域內(nèi)全民日常生產(chǎn)生活和基本價值取向密切相關(guān)。文明城市人民建，城市文明惠人民。城市文明惠人民是出發(fā)點落腳點，文明城市人民建體現(xiàn)人民主體地位。人大智庫要建立健全人民群眾廣泛參與立法活動、反映民情、傾聽民意、匯聚民智的“直通車”工作機制，對社會公眾提出的意見建議，認真梳理分析，吸收合理意見完善法規(guī)草案，及時回應(yīng)社會關(guān)切，最大程度凝聚共識和力量。全民參與文明行為促進立法，確保法規(guī)接地氣、能落實、真管用。

（二）匠心引領(lǐng)，增強權(quán)威性。人大智庫要通過完整的制度程序和完整的參與實踐，增強立法工作科學性、專業(yè)性和權(quán)威性。

一是吸收專業(yè)人員參與。全過程人民民主保證人民當家作主地位，依靠人民參與，廣泛體現(xiàn)人民意志、真實保障人民權(quán)益、有效激發(fā)人民創(chuàng)造活力。人大智庫文明行為促進立法工作，要充分尊重人民主體地位，廣泛吸收業(yè)內(nèi)人士和權(quán)威專家參與。文明行為促進立法，職能部門及其智庫固然不可替代，但要更好發(fā)揮人大主導作用，必須在職能部門及其智庫之外，吸納各方面代表人物和專家參與，提高立法精細化、精準度和針對性。比如，文明行為促進法規(guī)是促進法，不是處罰法、管理法。各地出臺的法規(guī)，大多對不文明行為處罰和文明秩序管理進行重點規(guī)范，而缺少文明行為促進的方法、途徑、載體和舉措。立法工作存在對管理主體的依賴，而文明行為主體參與不足。文明單位（文明家庭）評選、道德模范評選、見義勇為獎勵、社會救助等，屬于文明行為促進方法。熱心公益、見義勇為、助人為樂、樂善好施等方面的組織和個人，是文明行為促進工作的行為主體，是法規(guī)實施的中堅力量，是不可缺少的立法參與主體。比如，志愿服務(wù)是文明行為促進工作常見的形式和載體。立法規(guī)范關(guān)于志愿服務(wù)的內(nèi)容，具有志愿精神的公民應(yīng)當參與。廣泛吸收富有專業(yè)精神的業(yè)內(nèi)人士參與相關(guān)立法工作，是提高地方人大智庫工作機制科學化水平的必然要求。

二是加強基礎(chǔ)理論研究。人大智庫完善科學化工作機制，必須加強基礎(chǔ)理論研究。文明行為促進立法偏重管理和處罰，而缺少促進舉措，凸顯理論準備不足。目前，地方人大立法智庫多是政法院校的法律專家參與，這些專業(yè)人才無法代替其他領(lǐng)域人才推動相關(guān)方面的工作創(chuàng)新。地方立法模式，一般是明確規(guī)范、設(shè)定罰則、加強管理。但文明行為促進工作是高尚無止境，更需發(fā)揮模范引領(lǐng)和潮流帶動作用。人大智庫參與文明行為促進立法，要用科學化的工作機制吸納各方面創(chuàng)新人才，以機制創(chuàng)新推動理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新。

三是注重前沿技術(shù)應(yīng)用。立法決策充分運用大數(shù)據(jù)，了解和駕馭實際情況，進行充分論證，做好定量分析和定性判斷，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)。智能技術(shù)助力，全過程人民民主能更好地將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。抓住立法質(zhì)量提升這個關(guān)鍵，扎實推進精細化立法，科技手段提供更多渠道，讓人民更全面、更深入、更直接、更便捷、更順暢、更有效地行使權(quán)利。

四是更好發(fā)揮代表作用。人民代表大會是實現(xiàn)全過程人民民主的主要渠道，人大代表是國家權(quán)力機關(guān)組成人員，代表人民的利益和意志。人大智庫要健全與人大代表開展合作研究的工作機制，邀請人大代表參加立法調(diào)研、論證、評估等工作。

（三）深耕全程，保證持續(xù)性。社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐。地方人大及其常委會立法工作機構(gòu)，對具體的立法項目一般都是全程參與，這要求人大智庫要保持工作連續(xù)性。立法智庫要在法規(guī)立法前、立法后開展全程性和經(jīng)常性工作，包括參與法規(guī)實施和人大法律監(jiān)督，從制度上和實際運行上保證立法、實施、修法、提高全過程，實現(xiàn)全鏈條化。以立法聯(lián)系點為例，《上海市人大常委會基層立法聯(lián)系點工作規(guī)則》要求，在立法前、立法中、立法后全過程參與立法及其相關(guān)活動，形成一套環(huán)環(huán)相扣“全鏈條式”立法民意征求流程。人大智庫需要完善參與文明行為促進具體實踐的科學機制，對文明行為促進法規(guī)的實施進行監(jiān)督和評估，積極探索改進相關(guān)工作，條件成熟時推動法規(guī)修改。

要把全過程人民民主融入地方人大立法智庫工作各方面，進一步拓展制度化實踐，搭建高質(zhì)量參與平臺，打造實踐全過程人民民主的鮮活載體?！?/p>