美國數(shù)字基建的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)*
2021-11-13 08:31:12陳小鼎李珊
現(xiàn)代國際關(guān)系 2021年10期
陳小鼎 李珊
[內(nèi)容提要]當前，數(shù)字基建被賦予經(jīng)濟發(fā)動機和加速器的重要角色。美國數(shù)字基建在存量上比較優(yōu)勢明顯，但在增量上與后發(fā)國家相比并不突出。美國在以大數(shù)據(jù)中心和人工智能為代表的儲存計算層依然強勢，在以智慧城市為代表的融合應用層具備較大發(fā)展?jié)摿?，而在?G為代表的網(wǎng)絡通信層先發(fā)優(yōu)勢已逐步被其他國家趕超。為確保競爭優(yōu)勢，美國政府在頂層設計、核心技術(shù)研究和復原能力提升，以及開拓融資渠道、筑牢全球數(shù)字基建領(lǐng)域主導權(quán)等方面采取了系列舉措。受成本高昂、投資短缺、人才不足、政策阻礙、隱私擔憂及標準主觀等多重挑戰(zhàn)的掣肘，美國數(shù)字基建推行不及預期。美國的經(jīng)驗教訓對我國新基建的結(jié)構(gòu)比例、融資渠道、人才培養(yǎng)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)及參與國際規(guī)則制定等方面具有重要參考價值。
第四次科技革命出現(xiàn)的新技術(shù)促進了傳統(tǒng)基礎(chǔ)設施的轉(zhuǎn)型升級，數(shù)字基建應運而生。在新冠疫情對全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈和價值鏈造成嚴重沖擊的大背景下，數(shù)字技術(shù)不僅可以使社會交往保持物理距離，還釋放出拉動經(jīng)濟、穩(wěn)定就業(yè)的巨大潛力，數(shù)字基建被賦予經(jīng)濟發(fā)動機和加速器的重要角色，成為提振經(jīng)濟的重要抓手。數(shù)字基建與尖端科技高度捆綁，已成為中美戰(zhàn)略博弈的關(guān)鍵領(lǐng)域。2021年6月12日，美國在G7峰會上宣布了名為“重建美好世界”的全球基建計劃，旨在幫助中低收入國家建設基礎(chǔ)設施，打造以“民主國家”為主體、由價值觀驅(qū)動的“高標準高透明”伙伴關(guān)系，用以對抗“一帶一路”倡議。美國學界和智庫對中國數(shù)字“一帶一路”十分關(guān)注，中國對美國數(shù)字基建的發(fā)展狀況研究較少。本文將系統(tǒng)剖析美國數(shù)字基建的發(fā)展現(xiàn)狀、主要舉措與風險挑戰(zhàn)。
一、美國數(shù)字基建的發(fā)展現(xiàn)狀
數(shù)字基礎(chǔ)設施建設簡稱“數(shù)字基建”，這一概念出自于2004年出版的《數(shù)字基建》一書，指由傳感器、執(zhí)行器、有線和無線通信網(wǎng)以及支持民用的計算機系統(tǒng)組成的互聯(lián)網(wǎng)絡。2016年5月,美國科技智庫信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會發(fā)布的《數(shù)字基礎(chǔ)設施的政策制定者指南》將數(shù)字定義為以電子方式收集、處理和傳輸信息的技術(shù)系統(tǒng)，數(shù)字基礎(chǔ)設施即是指全部或局部應用信息技術(shù)的基礎(chǔ)設施。基于此，數(shù)字基建可以定義為以信息網(wǎng)絡為基礎(chǔ)，提供數(shù)據(jù)感知、采集、存儲、傳輸、處理和應用等服務，用于支撐經(jīng)濟社會數(shù)字化發(fā)展的基礎(chǔ)設施建設。
數(shù)字基建與傳統(tǒng)基建一樣，具有基礎(chǔ)性、公共性和先行性等特征，但也存在明顯區(qū)別。一是服務對象上，數(shù)字基建面向數(shù)字社會，提供無形的數(shù)據(jù)和信息資源，支持比特（BIT）和算力的流通；傳統(tǒng)基建面向數(shù)字社會，提供有形的生產(chǎn)要素。二是技術(shù)經(jīng)濟特征上，數(shù)字基建輕資產(chǎn)，技術(shù)迭代快，競爭激烈，長期供給作用突出，邊際產(chǎn)出效益高；傳統(tǒng)基建是資本密集型行業(yè)，技術(shù)進步空間較小，邊際產(chǎn)出效益呈下降趨勢。三是應用場景上，數(shù)字基建可應用于工業(yè)、城市、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域的互聯(lián)互通，促進產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，滿足新型消費需求；傳統(tǒng)基建主要支撐城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展，應用于農(nóng)業(yè)、商貿(mào)、物流和制造業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，應用場景已經(jīng)得到充分挖掘。數(shù)字基建和傳統(tǒng)基建相互補充、統(tǒng)籌發(fā)展，傳統(tǒng)基建可經(jīng)數(shù)字化改造成為融合基建，既能有效提升傳統(tǒng)基建的性能，破解基礎(chǔ)設施老化的難題，又可以作為數(shù)字基建的輻射層，有力支撐數(shù)字經(jīng)濟社會的運轉(zhuǎn)。
目前，美國境內(nèi)的基礎(chǔ)設施整體建設較早但疏于管理，老齡化問題嚴重。根據(jù)世界經(jīng)濟論壇發(fā)布的《2019年全球競爭力報告》，美國基礎(chǔ)設施得分為87.9，在141個國家中排名第13位（表1）。雖然位居世界前列，但與美國的國際地位和經(jīng)濟實力并不相稱，信息通訊技術(shù)采用的排名更加靠后。2021年3月3日，美國土木工程師協(xié)會（American Society of Civil Engineers）發(fā)布《美國基礎(chǔ)設施現(xiàn)狀報告》,美國的平均績點僅為C-，基礎(chǔ)設施惡化的狀況仍沒有得到明顯改善。為破解基礎(chǔ)設施困境、實現(xiàn)基建升級，數(shù)字基建被寄予厚望。作為全球首屈一指的經(jīng)濟與科技強國，美國的數(shù)字基建具有良好的技術(shù)基礎(chǔ)和先發(fā)優(yōu)勢，目前發(fā)展領(lǐng)域主要涉及以5G為代表的網(wǎng)絡通信層，以數(shù)據(jù)中心和人工智能為代表的儲存計算層和以智慧城市為代表的融合應用層。
表1 美國基礎(chǔ)設施全球排名
美國是全球最早開發(fā)商用5G的國家，但進展并不順利。美國聯(lián)邦通信委員會和Verizon、T-Mobile、AT&T三大運營商至今沒有發(fā)布5G基站和用戶數(shù)量的準確數(shù)據(jù)。美國國防創(chuàng)新委員會報告指出，美國同中國、韓國、日本在5G領(lǐng)域處于第一梯隊，但排名相對靠后。網(wǎng)速方面，根據(jù)Speedcheck在2021年第一季度進行的速度測試，韓國以449Mbp網(wǎng)速排名第一，美國運營商只能提供43.4Mbps，速度僅為韓國的10%。覆蓋率方面，目前全球有1662個城市擁有5G網(wǎng)絡，美國以284個5G覆蓋城市數(shù)量居全球第二位，僅次于中國。截至2021年1月，美國三大運營商的5G網(wǎng)絡已經(jīng)覆蓋75%的國土面積，預計近期還將有5%的增長。用戶體驗和數(shù)量上，美國5G用戶大多位于人口集中的大城市，受限于高頻段網(wǎng)絡部署的高昂成本，目前全境覆蓋以低頻段為主，相比4G速率提升有限，用戶要不斷在5G和4G之間切換，網(wǎng)絡性能參差不齊，用戶體驗不佳，5G用戶發(fā)展相對緩慢。截至2020年底，美國5G滲透率僅為3%左右；預計到2021年底，5G連接率將增長至14.5%左右。全球移動通信系統(tǒng)協(xié)會智庫（GSMAIntelligence）預測，2025年美國5G滲透率將達到55%，連接數(shù)將達到2.02億。
美國在大數(shù)據(jù)中心建設方面具有突出優(yōu)勢。2021年全球十大數(shù)據(jù)中心的最新排名中，美國占據(jù)六席，分別是北弗吉尼亞、芝加哥、硅谷、達拉斯、西雅圖和紐約/新澤西。數(shù)量上，2020年底，由全球超大規(guī)模運營商主導的大型數(shù)據(jù)中心總數(shù)增至597個，自2015年底以來增加了一倍多，美國繼續(xù)占據(jù)主要云和互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心站點的40%。在超大規(guī)模運營商中，亞馬遜、微軟和谷歌投資建設的大數(shù)據(jù)中心達340個，占總數(shù)的一半以上。2020年亞馬遜和谷歌建設的大數(shù)據(jù)中心超60個，占2020年新增數(shù)據(jù)的一半。項目規(guī)模上，美國在超大型數(shù)據(jù)中心建設方面表現(xiàn)出色，2021年上半年北弗吉尼亞、硅谷、芝加哥和亞特蘭大的在建項目規(guī)模都在200MW以上。除了在建的1.2GW大型項目外，仍有219個總規(guī)模達3.3GW的項目在規(guī)劃籌備中。
美國在人工智能領(lǐng)域發(fā)展強勁。美國智庫數(shù)據(jù)創(chuàng)新中心根據(jù)人才、研究、開發(fā)、硬件、采用和數(shù)據(jù)等6方面的31項指標，對美國、中國和歐盟的人工智能發(fā)展進行了比較和分析，研究報告顯示，美國處于絕對領(lǐng)先地位，中國與歐洲位列二、三名。與2019年的研究數(shù)據(jù)相比，中美人工智能的差距在不斷縮小。融資能力與研發(fā)投入方面，美國擁有全球數(shù)量最多的人工智能初創(chuàng)企業(yè)，2019年美國人工智能領(lǐng)域獲得約143億美元的風險投資和私募股權(quán)基金。研發(fā)支出排名全球前100的軟件和計算機服務公司中，美國占58家，年均投入達1245億美元，是中國和歐盟總和的3倍之多。融合應用方面，德勤會計師事務所發(fā)布《全球人工智能發(fā)展白皮書》評選出的全球前20個人工智能創(chuàng)新應用城市中，有5個位于美國，分別是舊金山、波士頓、紐約、洛杉磯和達拉斯，全球人工智能高增長企業(yè)前50名中有31家美國公司，涉及數(shù)據(jù)服務、廣告營銷、無人駕駛、金融和芯片等領(lǐng)域。此外，美國在設計人工智能系統(tǒng)芯片方面仍然領(lǐng)先其他國家，2020年美國至少有62家公司在開發(fā)人工智能芯片，遠超中國的29家和歐盟的14家。
美國在智慧城市建設方面特色鮮明且潛力較大，但與后發(fā)國家實力差距不斷減小。2020年，美國智慧城市的市場規(guī)模占全球的26.7%，西歐和中國分別占24.1%和22.7%。美國目前在建智慧城市數(shù)量為88座，約占全球總數(shù)的7%，與中國490座試點城市數(shù)量相比，發(fā)展較為緩慢。由于智慧城市的創(chuàng)新應用場景融合了多種新技術(shù)，各國根據(jù)自身技術(shù)優(yōu)勢也有所側(cè)重。納瓦拉大學IESE商學院根據(jù)城市治理、科技應用和人力資本等101項指標提出了“城市動態(tài)指數(shù)”概念，據(jù)此評選出2020年全球十大智慧城市，紐約市/新澤西北部排名第二。作為美國智慧城市發(fā)展的領(lǐng)頭羊，紐約在人工智能融合應用方面的表現(xiàn)出色，市政府與思科公司合作在城市社區(qū)安裝具有觸摸和影音功能的智能屏幕，構(gòu)建了全美最大的城市WiFi網(wǎng)絡，并在曼哈頓西部的商住區(qū)安裝電子探測儀，利用數(shù)字技術(shù)實時觀測區(qū)內(nèi)交通、能源和空氣質(zhì)量等數(shù)據(jù)。
總體而言，美國數(shù)字基建在以5G為代表網(wǎng)絡通信層的先發(fā)優(yōu)勢已逐步被其他國家趕超，而在以大數(shù)據(jù)中心和人工智能為代表的儲存計算層仍保持領(lǐng)先地位，在以智慧城市為代表的融合應用層特色鮮明且潛力較大?？梢哉f，數(shù)字基建已經(jīng)成為美國實現(xiàn)基建升級、刺激經(jīng)濟增長和促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要抓手。在新冠疫情倒逼之下，數(shù)字基建更是迎來了難得的發(fā)展契機。
二、美國數(shù)字基建的主要舉措
自2008年全球金融危機以來，美國歷屆政府圍繞數(shù)字基建問題的討論就從未停止。第四次科技革命為基建升級提供了前所未有的數(shù)字技術(shù)，使數(shù)字基建成為美國政府重點關(guān)注的領(lǐng)域。當前，美國數(shù)字基建在存量上具有明顯的比較優(yōu)勢，但在增量上面臨后發(fā)國家的快速趕超。為確保數(shù)字基建領(lǐng)域的核心優(yōu)勢，美國政府采取了一系列措施推動數(shù)字基建發(fā)展，加強對中國的防范。
（一）加強頂層設計和戰(zhàn)略部署。2009年以來，美國在數(shù)字基建領(lǐng)域?qū)嵤┝恕睹绹鴱吞K與再投資法案》《美國國家空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設施戰(zhàn)略規(guī)劃草案（2014～2016年）》《聯(lián)邦大數(shù)據(jù)研發(fā)戰(zhàn)略計劃》《增強聯(lián)邦政府網(wǎng)絡與關(guān)鍵性基礎(chǔ)設施網(wǎng)絡安全》《美國重建基礎(chǔ)設施立法綱要》等戰(zhàn)略計劃，通過數(shù)字基礎(chǔ)設施建設提升產(chǎn)業(yè)競爭力、實現(xiàn)基礎(chǔ)設施現(xiàn)代化，達到拉動經(jīng)濟增長的目的。
2018年2月12日，特朗普政府出臺了《美國重建基礎(chǔ)設施立法綱要》，計劃發(fā)揮國會2000萬美元財政撥款的杠桿作用，撬動2萬億美元地方政府和私人資本投資基礎(chǔ)設施建設領(lǐng)域。其中基礎(chǔ)設施創(chuàng)新轉(zhuǎn)型項目的專項計劃部署了數(shù)字基建的內(nèi)容。2020年2月，美國聯(lián)邦通訊委員會宣布，為縮小數(shù)字鴻溝，政府將實施資金規(guī)模總額為204億美元農(nóng)村數(shù)字機會基金的財政援助計劃，引導寬帶網(wǎng)絡覆蓋農(nóng)村。
面對新冠疫情的沖擊，發(fā)展數(shù)字基建既能解決隔離政策下恢復正常生產(chǎn)生活秩序的難題，又能在較短時間內(nèi)形成有效投資、拉動經(jīng)濟增長，更能在中長期有力促進科技進步。2021年3月31日，拜登政府推出逾2萬億美元的基建與經(jīng)濟刺激計劃，包括6120億美元的基建計劃、6550億美元的家庭基建計劃、4000億美元的護理經(jīng)濟計劃和5800億美元的研發(fā)培訓計劃。其中，重點投入綠色基礎(chǔ)設施、清潔能源開發(fā)、寬帶普及和研發(fā)5G網(wǎng)絡等“未來的高成長行業(yè)”。拜登表示將通過提高企業(yè)稅來為這一龐大計劃買單，但企業(yè)稅的調(diào)整要到2036年才能產(chǎn)生所需要的2.3萬億美元資金。因此，計劃一經(jīng)提出便招致各界反對，8月10日在參議院審議通過的“基礎(chǔ)設施投資法案”金額縮水近一半。
（二）重視核心技術(shù)研究。核心技術(shù)的開發(fā)與研究是美國推進數(shù)字基建的關(guān)鍵步驟。2018年，聯(lián)邦政府發(fā)布的《美國重建基礎(chǔ)設施立法綱要》提出設立一項200億美元的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型項目計劃，用于發(fā)展自動駕駛、新軌道運輸、無人機和模塊化基礎(chǔ)設施等技術(shù)。根據(jù)計劃，政府將為具有商業(yè)價值的創(chuàng)新基建項目提供聯(lián)邦補助金和技術(shù)援助。2019年2月，特朗普簽署了第13859號總統(tǒng)令《保持美國在人工智能領(lǐng)域的領(lǐng)導地位》，將人工智能技術(shù)上升到國家戰(zhàn)略高度。2019年6月，美國國家科學技術(shù)委員會發(fā)布《國家人工智能研發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃2019更新版》，強調(diào)聯(lián)邦機構(gòu)在年度預算和規(guī)劃過程中要優(yōu)先考慮人工智能研發(fā)。2020年8月，白宮預算辦公室與科技政策辦公室聯(lián)合發(fā)布了美國2022財年研發(fā)預算優(yōu)先事項，重點投資包括人工智能、量子信息、5G通信網(wǎng)絡、自動駕駛、智能制造和工業(yè)機器人等新興技術(shù)領(lǐng)域。
拜登上臺后提出的“美國就業(yè)計劃”重點在于投資與基礎(chǔ)設施建設相關(guān)的新興技術(shù)。拜登呼吁國會向技術(shù)研發(fā)領(lǐng)域投資1800億美元，其中包括向國家科學基金會投資500億美元，建立專注于半導體、高速計算、先進通信、新型能源和生物工程等技術(shù)研發(fā)領(lǐng)域的技術(shù)局，以及投資400億美元用于升級全國實驗室的實體設備、計算能力和高速網(wǎng)絡等科研基礎(chǔ)設施。2021年5月12日，參議院商務委員會高票通過《無盡邊疆法案》，批準在五年內(nèi)投資1100多億美元用于人工智能、先進通信、生物技術(shù)、清潔能源等關(guān)鍵技術(shù)的基礎(chǔ)以及高級研究。這一法案一方面扭轉(zhuǎn)了美國關(guān)鍵科技主要依賴私營部門的局面，強化了聯(lián)邦政府的主導作用，另一方面承襲了特朗普時期“科技封鎖”政策，有助于確保美國在相關(guān)技術(shù)標準制定上的核心地位。
（三）提升基礎(chǔ)設施復原力?；A(chǔ)設施復原力是指基礎(chǔ)設施抵御自然或公共危機以及迅速恢復的能力。2015年9月，聯(lián)合國將建設具有復原力的基礎(chǔ)設施列為《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的目標之一。突發(fā)的新冠疫情暴露了各國生物和數(shù)字領(lǐng)域的安全漏洞，造成了巨大的公共衛(wèi)生危機和經(jīng)濟損失，使各國不得不更加重視提升基礎(chǔ)設施復原力。美國土木工程師協(xié)會特別針對基礎(chǔ)設施的恢復力提出建議，以加強經(jīng)濟部門的抗風險能力。在此背景下，拜登政府推出的“美國就業(yè)計劃”針對提升基礎(chǔ)設施的復原能力作出了特別部署，提出要推動各級政府對基礎(chǔ)設施進行投資，呼吁國會提供500億美元的專項資金，提高交通、電網(wǎng)以及城市基礎(chǔ)設施的復原力，在面臨類似新冠疫情等公共衛(wèi)生或其他危機時，使經(jīng)濟和社會更具彈性，實現(xiàn)安全、可靠和具有彈性的基礎(chǔ)設施愿景。政府還推出了聯(lián)邦緊急事務管理局的“建設彈性基礎(chǔ)設施和社區(qū)”項目，有針對性地提高弱勢社區(qū)的基礎(chǔ)設施復原力，利用數(shù)字技術(shù)建立基礎(chǔ)設施預防性維護系統(tǒng)，提高基礎(chǔ)設施的靈活性、延長生命周期，不僅比重建被損壞的基礎(chǔ)設施更節(jié)省成本，還有助于防止因基礎(chǔ)設施停擺而造成人身傷害和經(jīng)濟損失，從而產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟和社會效益。
（四）拓展多元融資渠道。為解決基礎(chǔ)設施融資難題，美國政府歷來重視發(fā)揮市場機制的作用，以減輕財政負擔。除政府投資外，目前美國數(shù)字基建的資金來源主要來自市政債券和私人資本。市政債券是美國地方政府融資的主要方式，極大解決了大規(guī)模公共投資的負擔問題。20世紀80年代初，美國開始以PPP（public-private partnership）公私合作制模式投資基建，利用項目未來收益引入私人資本，緩解資金壓力。早在2013年，奧巴馬總統(tǒng)就曾表示政府鼓勵私人資本參與基礎(chǔ)設施建設投資，鼓勵地方政府以發(fā)行債券等多種方式為基礎(chǔ)設施建設融資。2018年，美國政府推出《美國重建基礎(chǔ)設施立法綱要》，充分發(fā)揮聯(lián)邦基金的引導與杠桿作用，以2000億聯(lián)邦基金撬動后續(xù)2萬億美元基建投資，引導和鼓勵地方政府和私營資本進入數(shù)字基建投資領(lǐng)域，通過開展公私合營的方式，建立全新的投資收益模式，劃分權(quán)責、風險共擔，推進基礎(chǔ)設施更新。
（五）筑牢數(shù)字基建全球主導地位。作為兼容安全、政治、經(jīng)濟和科技的綜合議題，數(shù)字基建已然成為大國競爭的重要領(lǐng)域?！耙粠б宦贰痹跀?shù)字化和新型基礎(chǔ)設施建設方面取得的進展刺激美國開始重新審視自身的海外基建政策，不斷提升數(shù)字基建在國際議程中的政策優(yōu)先度。出于對沖“數(shù)字絲綢之路”的目的，美國利用盟友體系重塑基建規(guī)則，并通過將基建議題安全化等手段與中國展開競爭。
首先，美國依靠盟友資源通過組建“基建聯(lián)盟”和推進雙邊基建合作干擾中國數(shù)字“一帶一路”建設。具體表現(xiàn)在：一是組建聯(lián)盟，搶占規(guī)則制定權(quán)。2019年11月4日，美國海外私人投資公司聯(lián)合日本國際合作銀行和澳大利亞外交部共同推出“藍點網(wǎng)絡”合作倡議。這一“基建聯(lián)盟”是美國與盟友共同組建的多邊認證機構(gòu)，力圖將各國政府、私營部門和民間社會聯(lián)合起來形成“米其林式”的全球基礎(chǔ)設施發(fā)展標準和認證體系。美國雖然多次表示不應把“藍點網(wǎng)絡”計劃看作“一帶一路”的替代品，但卻一再毫無根據(jù)地污名化“一帶一路”，標榜“藍點網(wǎng)絡”計劃在環(huán)保、融資和人權(quán)上的優(yōu)勢，旨在主導全球數(shù)字基建領(lǐng)域的規(guī)則制定權(quán)。2021年G7峰會期間，大西洋理事會高級研究員卡烏什·阿哈更撰文指出“藍點網(wǎng)絡”是七國集團實施全球基礎(chǔ)設施倡議的秘訣。除此之外，2020年8月，美國推出了針對中國5G競爭的“清潔網(wǎng)絡”計劃，拉攏他國積極構(gòu)建“清潔聯(lián)盟”，制定以“美式標準”為藍本的網(wǎng)絡安全審查體系，將華為、中興等中國企業(yè)列入所謂“不可信電信供應商”實體清單，遏制中國5G發(fā)展，確保美國的網(wǎng)絡霸權(quán)。二是美日積極合作對抗數(shù)字“一帶一路”。2021年4月舉行的美日首腦會談就加強5G基站和海底電纜等通信基建合作達成共識，鼓勵其他國家采購由日本電氣公司和富士通等日本電信設備制造商主導的5G“開放”基站。根據(jù)協(xié)議，美日計劃分別投資25億和20億美元共同開發(fā)推廣5G與6G技術(shù)。此外，首腦會議還倡導建立“全球數(shù)字連接伙伴關(guān)系”框架，以確保通信安全。事實上，無論是多邊聯(lián)盟還是雙邊合作，都是美國利用金融霸權(quán)、國際話語權(quán)、盟友體系等優(yōu)勢，遏制中國在數(shù)字基建領(lǐng)域的影響力和競爭力。
其次，拜登政府將基建議題安全化的趨勢愈加明顯。拜登在宣布“美國就業(yè)計劃”的匹茲堡演講中6次指涉中國，多次把基建議題提升到中美戰(zhàn)略競爭的高度，毫不掩飾強烈的意識形態(tài)色彩，將矛頭對準中國，從而凝聚兩黨共識、加緊推進基建計劃。2021年3月3日，拜登政府發(fā)布的《臨時國家安全戰(zhàn)略方針》把建設面向21世紀的數(shù)字基礎(chǔ)設施列入國家安全范疇，并將進一步召集盟友召開全球民主首腦會議，在新興技術(shù)、網(wǎng)絡空間、氣候環(huán)境以及人權(quán)等領(lǐng)域形成共同規(guī)范，確保在共同價值觀下進行廣泛合作。3月,布魯金斯學會網(wǎng)站發(fā)布長篇報告，梳理了自1840年至2021年間大國重大電信領(lǐng)域競爭案例，稱當前中國政府及企業(yè)網(wǎng)絡建設對美國構(gòu)成“政治威脅”，必須從政治層面展開對華電信競爭，尤其需要警惕中國大力投入網(wǎng)絡基礎(chǔ)設施和標準建設。在此基礎(chǔ)上，美國參議院外交關(guān)系委員會于4月8日發(fā)布《2021年戰(zhàn)略競爭法案》，宣布將通過在科技、全球基礎(chǔ)設施建設、數(shù)字連接和網(wǎng)絡安全伙伴關(guān)系方面的投資，強化美國競爭力，把在印太區(qū)域推進具有永續(xù)性、透明度與高品質(zhì)的基礎(chǔ)設施作為確保落實東亞和南亞聯(lián)盟的重要環(huán)節(jié)。這些舉措表明美國已經(jīng)將數(shù)字基建領(lǐng)域競爭上升為國家戰(zhàn)略，全方位調(diào)動資源，確保主導優(yōu)勢。
三、美國數(shù)字基建面臨的挑戰(zhàn)
在持續(xù)推進下，美國數(shù)字基建在戰(zhàn)略框架、技術(shù)融資等方面已取得一定進展。當前，新冠疫情造成了物理隔離，這部分社會需求疊加投資需求，進一步為數(shù)字基建的發(fā)展帶來機遇，但在實際推進過程中也面臨著諸多現(xiàn)實阻礙，成本、投資、人才、政策、隱私以及標準等因素的掣肘導致數(shù)字基建計劃推行效果不及預期。
（一）基建升級成本巨大。美國基礎(chǔ)設施體量龐大、年久失修，加之建筑成本高昂導致基建數(shù)字升級成本居高不下。一是耗資巨大且投入不足。根據(jù)美國土木工程師協(xié)會2021年的評估，基礎(chǔ)設施評級為C-的美國至少需要投資近2.6萬億美元才能顯著改善當前面貌，每年還需要額外投資2000億美元才能跟上數(shù)字化時代全球基建的發(fā)展趨勢（如表2所示）。2019年，美國在基礎(chǔ)設施上的支出僅占國內(nèi)生產(chǎn)總值的2.5%，低于20世紀30年代的4.2%。為滿足未來需求，美國必須在2025年前將來自政府和私營部門的投資從占國內(nèi)生產(chǎn)總值的2.5%增加到3.5%，才能保持在基建領(lǐng)域的全球競爭優(yōu)勢。
表2 2020～2029美國基礎(chǔ)設施資金需求單位：億美元
二是建筑成本高昂。以紐約長島鐵路項目為例，總建設成本達到120億美元，即每英里軌道成本近35億美元，高達世界其他國家平均水平的7倍。在海外基建項目方面，美國等西方國家提供建設費用造價通常是中企的2至3倍，建設周期更為漫長。紐約大學學者阿隆·利維曾對美國基建成本作了系統(tǒng)分析，認為工程施工、項目管理和機構(gòu)因素是導致建設成本飆升的重要原因。除工程因素外，美國的商業(yè)文化提倡創(chuàng)新而非模仿和完善，面對日本、瑞士等全球交通創(chuàng)新和融合應用中心，美國人既不愿也不屑于學習。
（二）基建領(lǐng)域投資不足。面對高昂的基礎(chǔ)設施升級成本，基建領(lǐng)域的投資一直難以持平。一方面，巨額赤字使美國財政難以為數(shù)字升級買單。根據(jù)白宮預算辦公室的數(shù)據(jù)，美國政府從1967年至1997年始終處于赤字狀態(tài)，在1997年至2002年出現(xiàn)了短暫的盈余，在2008年財政赤字顯著上升，并持續(xù)保持高赤字狀態(tài)。除此之外，國會辦公室預計未來十年內(nèi)聯(lián)邦政府的年度預算赤字持續(xù)增長，財政赤字高水平將維持至2027年。截至2020年12月31日，美國聯(lián)邦債務總額達到27.55萬億美元，政府很難為大規(guī)?；ㄓ媱澨峁┳銐虻馁Y金支持。而其他融資渠道受到多種原因的影響，短時間內(nèi)難以滿足數(shù)字基建的巨額資金缺口。
另一方面，新冠疫情加劇了基建領(lǐng)域的投資不足。美國現(xiàn)有的基礎(chǔ)設施系統(tǒng)大部分由用戶產(chǎn)生的收入流支持，隨著新冠疫情的持續(xù)擴散，商業(yè)用水量下降，通勤者居家辦公，機場地鐵等交通基礎(chǔ)設施幾乎閑置，導致了基礎(chǔ)設施的收入降幅較大。同時，由于新冠疫情使得地方政府部門入不敷出，地方市政和國家預算縮水，這意味著對各項公共基礎(chǔ)設施的支持都相應減少。截至2020年6月，各州的收入同比驟降14%，美國城市聯(lián)盟發(fā)現(xiàn)65%的城市被迫推遲或取消資本支出和數(shù)字基建項目投資。美國道路和運輸建設者協(xié)會匯編的數(shù)據(jù)顯示，至少90億美元的交通項目已經(jīng)被擱置。在疫情沖擊下，全球外國直接投資流量從2019年的1.5萬億美元下降至1萬億美元左右，降幅達35%。封閉隔離措施延緩了現(xiàn)有投資項目，嚴重衰退的經(jīng)濟前景使跨國公司紛紛重新評估新項目，部分國家在危機期間采取了新的投資限制。
（三）傳統(tǒng)工匠和高技術(shù)人才稀缺。數(shù)字基建需要大量專業(yè)技術(shù)人才，但美國當前面臨嚴重的“用工荒”。一方面，傳統(tǒng)工匠日漸稀缺。盡管隨著技術(shù)發(fā)展以及替代性施工占比的提高，數(shù)字基建已經(jīng)大大降低了用工基數(shù)，但仍然需要大量的基建產(chǎn)業(yè)工人。20世紀70年代之后，全球化浪潮之下，美國大量工廠遷至發(fā)展中國家，去工業(yè)化政策導致大量藍領(lǐng)工人失業(yè)?；ǖ臄啻鷮е滤{領(lǐng)工人的大批流失或轉(zhuǎn)崗，“工匠”在美國日漸減少。僅有的基建從業(yè)人員的工資水平也普遍高于其他國家工人，基建人力成本居高難下。
另一方面，數(shù)字基建所需的高技術(shù)人才面臨更大缺口。根據(jù)《全球數(shù)字人才發(fā)展年度報告（2020）》，美國舊金山灣區(qū)在材料科學、人工智能等多個領(lǐng)域均處于全球引領(lǐng)地位，但美國城市的數(shù)字人才吸引力明顯低于歐洲和亞太城市。數(shù)字人才培養(yǎng)的速度也遠遠難以滿足產(chǎn)業(yè)需求，部分企業(yè)不得不從高等院校搶奪教師，高薪吸引數(shù)字產(chǎn)業(yè)人才。因此，信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會向國會建議資助國家科學基金會的相關(guān)項目，為多達1000名人工智能研究人員提供競爭性獎勵，鼓勵其在學術(shù)界停留5年以上，培養(yǎng)更多的新生力量，促進整個人工智能創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的長遠發(fā)展。
（四）政策因素阻礙計劃落地。數(shù)字基建在計劃推行及落地過程中還面臨政策排序和黨派紛爭的政策阻礙。政策排序是新政府施政的重要考量。雖然拜登政府希望通過基礎(chǔ)設施現(xiàn)代化來提振美國經(jīng)濟，但在優(yōu)先事務清單上，控制疫情、提供經(jīng)濟救濟、應對氣候變化、促進種族平等和公民權(quán)利的行動、改革移民制度及恢復美國領(lǐng)導地位等毫無疑問排在前列。2021年3月6日，拜登政府推動的1.9萬億美元“紓困計劃”獲參議院通過，其中包括1600億美元的新冠疫苗接種補貼、達到條件的美國家庭每人1400美元的補助金、每周300美元的失業(yè)補助金以及對州和地方政府的支持等，每一項都十分急迫。
黨派紛爭也成為拜登推進基建計劃的阻力。如此緊迫的“紓困計劃”在參議院投票中僅以50票贊成、49票反對的結(jié)果通過，沒有共和黨參議員投贊成票。“財政鷹派”共和黨歷年強調(diào)財政的預算平衡，認為大規(guī)?；ㄍ顿Y只會繼續(xù)擴大財政赤字，堅決反對增加企業(yè)稅用于基建投資的計劃。拜登提出的2.3萬億的就業(yè)與基建計劃在經(jīng)歷了數(shù)月兩黨談判后縮水至1.2萬億美元。海外與國內(nèi)基建計劃之間很可能會相互擠壓資金空間，國會是否能夠批準足夠的資金持續(xù)注入將成為決定海外基建方案成敗的重要因素。共和黨的反對使得拜登推動各項基建政策都面臨重重阻礙。
（五）隱私數(shù)據(jù)缺乏法律保護。數(shù)字基礎(chǔ)設施對隱私數(shù)據(jù)的過度搜集，容易導致個人權(quán)利和隱私被侵犯。美國民眾歷來對隱私非常重視，這使得美國成為信息數(shù)據(jù)與隱私權(quán)保護碰撞最為激烈的國家。數(shù)字基礎(chǔ)設施中包含著大量信息系統(tǒng)，這些系統(tǒng)及其中的信息資源時刻面臨著人為攻擊、自然災害、軟硬件缺陷和突發(fā)故障等隱患。如若存在數(shù)據(jù)管理漏洞則會導致信息泄露、聲譽受損、業(yè)務中斷和資產(chǎn)損失，甚至會危及國家安全。美國已多次出現(xiàn)數(shù)據(jù)公司泄露用戶隱私的事件，僅以行業(yè)自律作為主要調(diào)節(jié)手段顯然已經(jīng)不能滿足數(shù)字時代的要求。美國不少學者呼吁美國政府向歐盟學習，建立嚴格的信息隱私權(quán)保護法律。但長期來看，過于苛刻的法律既不利于信息企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新，又會降低用戶體驗。如何既保障用戶隱私，又不限制數(shù)據(jù)的自由流動，這是數(shù)字時代法律面臨的結(jié)構(gòu)性困境。
（六）認證標準主觀武斷。無論是“藍點網(wǎng)絡”計劃還是“重建美好世界”的全球基建方案，美國都將高質(zhì)量標準作為與“一帶一路”競爭的比較優(yōu)勢。但所謂的認證標準存在較強的主觀色彩，雖然美國宣稱“藍點網(wǎng)絡”計劃體現(xiàn)了《二十國集團高質(zhì)量基礎(chǔ)設施投資原則》《七國集團沙勒瓦發(fā)展創(chuàng)新融資承諾》和《赤道原則》中規(guī)定的優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設施原則，但在實際操作中則是以美國、日本、澳大利亞三國評估機構(gòu)給出的質(zhì)量標準為依據(jù)，實質(zhì)仍然是將“美式標準”強加于人，與宣稱的民主價值觀驅(qū)動背道而馳。由于數(shù)字基建具有兼容地緣政治、經(jīng)濟安全、科技競爭等戰(zhàn)略考量的議題集成效應，美國將數(shù)字基建與政治價值觀和意識形態(tài)掛鉤，推出的“藍點網(wǎng)絡”計劃等基建方案過度政治化，意圖迫使盟友和印太地區(qū)國家形成共同對沖“一帶一路”的共識。然而，這些國家在中美基建倡議之間大多采取了模糊態(tài)度和投機行為?！八{點網(wǎng)絡”計劃目前基本陷于“口惠而實不至”的休眠狀態(tài)，如果缺乏相應的資金，“重建美好世界”計劃也終會淪為一紙空文。即便在七國集團內(nèi)部，美國標準也面臨無人響應的窘境。
近年來，美國政府愈加清晰地認識到基礎(chǔ)設施是維持對華競爭力的重要支柱，并推出了一系列方案整合原有的基建政策，改善美國基礎(chǔ)設施現(xiàn)狀、籌劃全球基建攻勢。但美國國內(nèi)數(shù)字基建發(fā)展和海外數(shù)字基建競爭都面臨著諸多制約因素，能否實現(xiàn)政策意圖尚未可知。
結(jié)語
數(shù)字基建已然成為大國競爭的重要領(lǐng)域。在新冠疫情與經(jīng)濟下行雙重壓力疊加的背景下，數(shù)字基建因兼顧促進短期經(jīng)濟增長和長期經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要作用，成為美國宏觀調(diào)控的重要抓手。隨著中美戰(zhàn)略競爭日趨激烈，拜登政府基建政策安全化趨勢愈加明顯，試圖構(gòu)建“基建聯(lián)盟”對抗中國，重塑全球基建規(guī)則，阻擾數(shù)字“一帶一路”建設。
中國要辯證看待和汲取美國數(shù)字基建發(fā)展的經(jīng)驗與教訓，面對“十四五”雙循環(huán)新發(fā)展格局，準確評估新基建的發(fā)展機遇和風險，以數(shù)字基建賦能國內(nèi)大循環(huán)。一是協(xié)調(diào)發(fā)展軟、硬基建。要想在新一輪全球數(shù)字化浪潮中搶占先機，在大國博弈中取得優(yōu)勢，中國需要在新基建領(lǐng)域進行適度超前布局，并盡快完善與新基建相關(guān)的法律法規(guī)、商業(yè)規(guī)則、技術(shù)標準和教育培訓等軟基建。二是開拓多元融資渠道。進一步放開投資主體的市場準入，降低民間資本的投資門檻，規(guī)范并推動政府和社會資本合作融資模式，加快科技債券、融資租賃等融資模式在新基建中的應用，吸納有實力的數(shù)字技術(shù)企業(yè)參與投資。三是強化專業(yè)人才培養(yǎng)。我國新基建核心技術(shù)人才長期面臨巨大缺口，為破解數(shù)字技術(shù)人才短缺的短板，需要完善高校數(shù)字人才培養(yǎng)體系，加大對STEM（科學、技術(shù)、工程和數(shù)學教育）專業(yè)的支持力度。人社部門要做好校企合作的橋梁，為技工院校引進數(shù)字技術(shù)課程，深化校企合作，促進產(chǎn)學研深入融合。開展數(shù)字經(jīng)濟雙向國際合作，打造留學精品工程及與國外知名高校的數(shù)字經(jīng)濟實驗室聯(lián)合培養(yǎng)高層次數(shù)字人才。四是推進數(shù)字鄉(xiāng)村建設。要給予農(nóng)村地區(qū)適當?shù)恼邇A斜和資金支持，加快推動農(nóng)村地區(qū)電力、水利、交通、冷鏈物流、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)加工等基礎(chǔ)設施的數(shù)字化智能化轉(zhuǎn)型，支持物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理中廣泛應用；還要注重推廣典型示范區(qū)的先進經(jīng)驗，及注重對農(nóng)村勞動力進行數(shù)字技術(shù)培訓。五是參與全球數(shù)字基建標準制定。首先要做好充分競爭準備，精準反擊西方國家的污名化，有力反制技術(shù)遏制。其次要抓住后疫情時代數(shù)字基建的發(fā)展契機，探索和推進與歐美在數(shù)字絲綢之路建設中的第三方市場合作。再次要努力提升技術(shù)競爭力，大力推進自主創(chuàng)新，提高數(shù)字關(guān)鍵技術(shù)的自主可控，降低因供應鏈中斷產(chǎn)生的脆弱性。要有意識地宣傳中國數(shù)字基建經(jīng)驗、提供數(shù)字基建公共產(chǎn)品、拓展多邊對話平臺，將中國數(shù)字基建優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國際標準。
總之，中國應抓住全球數(shù)字基建的發(fā)展契機，以數(shù)字“一帶一路”為載體，開拓高水平外循環(huán)。面對美國的基建攻勢，既要認清競爭實質(zhì)，參與基建規(guī)則標準設定、避免被美國主導，又要管控戰(zhàn)略競爭的強度，盡可能尋求中美兩國在數(shù)字基建領(lǐng)域的合作空間，斗而不破?！?/p>
