鐘 媛

（新疆科技學(xué)院，新疆 庫爾勒841000）

一、引言

新疆喀什地區(qū)作為全國“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)之一，全地區(qū)共有11個深度貧困縣92個深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1543個貧困村（其中深度貧困村1021個，占全疆的47.8%），建檔立卡貧困人口有29.48萬戶119.57萬人，占全疆的38.7%。伴隨著2020年莎車等4個縣市摘帽、293個貧困村全部退出、2.11萬戶7.72萬人的脫貧，喀什地區(qū)順利實現(xiàn)了11個貧困縣全部摘帽的輝煌使命，喀什地區(qū)正式進(jìn)入了脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興的銜接期，在這個特殊階段，喀什地區(qū)有8個縣市、1250個村、111.85萬名貧困人口要鞏固脫貧成果。在打贏了脫貧攻堅戰(zhàn)后又應(yīng)該如何向前走?黨中央關(guān)于新疆第三次工作會議上明確指出：脫貧攻堅戰(zhàn)后仍然不能松懈，脫貧后所享受的精準(zhǔn)扶貧政策依然繼續(xù)，接下來要持之以恒地鞏固脫貧攻堅的成果，要建立健全對返貧情況的預(yù)警和監(jiān)督管理制度，要實現(xiàn)鞏固脫貧攻堅工作成果同鄉(xiāng)村振興有效結(jié)合，各地扶貧干部繼續(xù)落實鄉(xiāng)村振興任務(wù)，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、生態(tài)、文化、組織五大振興。

二、扶貧績效審計在脫貧攻堅鞏固與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接中的重要作用

（一）脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興之間的依存關(guān)系

黨的十九大提出的精準(zhǔn)扶貧與推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之間存在著內(nèi)部邏輯聯(lián)系，精準(zhǔn)扶貧工作就是鄉(xiāng)村振興的初級階段，鞏固脫貧成效是實施鄉(xiāng)村振興的重要基石，只有鄉(xiāng)村振興了才能實現(xiàn)真正意義上的脫貧?，F(xiàn)階段正處于鄉(xiāng)村振興工作戰(zhàn)略推進(jìn)的起步階段，即2018～2022年期間，也就是脫貧攻堅工作成果鞏固的階段，在這個特殊節(jié)點，需要統(tǒng)籌銜接好與鄉(xiāng)村振興相關(guān)的績效考核工作。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)被認(rèn)為是喀什地區(qū)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項優(yōu)先任務(wù)。2020年以前，喀什地區(qū)貧困村績效審計任務(wù)主要是脫貧攻堅審計，2020～2022年期間，是我國脫貧攻堅工作成果的鞏固與推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作起步的階段，扶貧績效審計工作需要把二者統(tǒng)籌銜接好，2022～2035年是我國鄉(xiāng)村振興工作戰(zhàn)略制定與實施的發(fā)展、鞏固與決勝階段，審計部門要組織開展鄉(xiāng)村振興績效審計，從鄉(xiāng)村振興規(guī)劃實施、政策措施落實和資金分配管理使用情況等層面發(fā)揮作用。

（二）扶貧績效審計在銜接中的重要作用

在脫貧攻堅戰(zhàn)時期，審計工作在扶貧領(lǐng)域已經(jīng)取得了明顯的進(jìn)展和成效，特別是對于監(jiān)督扶貧經(jīng)費的管理和使用、維持扶貧經(jīng)費的安全完善、打擊各類腐敗違法或者違規(guī)行為等領(lǐng)域都起到了十分重要的指導(dǎo)作用。但是，隨著黨和國家精準(zhǔn)扶貧發(fā)展戰(zhàn)略的深入調(diào)整，扶貧績效審計的發(fā)展方向和工作重心必將得到明顯轉(zhuǎn)移，審計機構(gòu)作為農(nóng)業(yè)和扶貧領(lǐng)域的主要執(zhí)法者，需要更加客觀地認(rèn)識到脫貧攻堅期間農(nóng)業(yè)和扶貧項目審計中存在的問題，正確地研判脫貧攻堅向農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村振興過渡期可能面臨的新形勢，審計機構(gòu)要進(jìn)一步統(tǒng)籌和銜接好脫貧攻堅與農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村振興的相關(guān)績效考核。審計分析工作，發(fā)揮了從脫貧攻堅向新型鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移中的監(jiān)督保障功能、規(guī)范運轉(zhuǎn)功能、廉政凈化功能、跟蹤問效功能。

三、喀什地區(qū)脫貧攻堅期扶貧績效審計存在的問題

（一）脫貧攻堅績效審計仍需進(jìn)一步加強

1.偏重經(jīng)濟(jì)效益審計，缺乏社會、環(huán)保效益審計

喀什地區(qū)當(dāng)前對于扶貧工作進(jìn)行績效審計仍然主攻于財務(wù)收支的審計，停留在分析財務(wù)數(shù)據(jù)的層面，審計工作者們更多的習(xí)慣于從扶貧工作資金管理運用以及扶貧項目建設(shè)執(zhí)行中去尋找一些效益低下的原因，雖然在一些較為常規(guī)的扶貧工作中財務(wù)收支的審計中也會直接涉及績效，但是對于扶貧工作中政策所產(chǎn)生的社會、環(huán)境效益等卻缺少客觀評價，造成了扶貧政策審計分析問題層次相對較低，沒有提升為脫貧攻堅“大局”視角。

2.沒有因地制宜選用扶貧績效審計指標(biāo)

喀什地區(qū)當(dāng)前扶貧工作績效評價指標(biāo)設(shè)立單一，多為生搬硬套其他地區(qū)的指標(biāo)，沒有充分結(jié)合喀什地區(qū)實際情況來選用目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)效益評價指標(biāo)較多，缺少關(guān)于社會效益、環(huán)境效益等方面的評價指標(biāo)。由于我國沒有建立績效審計數(shù)據(jù)庫，對績效審計進(jìn)行評價沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，容易造成審計結(jié)果缺乏規(guī)范性，難以形成績效審計合力，會出現(xiàn)對于扶貧工作總體情況把握不準(zhǔn)的情況。

3.審計技術(shù)落后、效率低、范圍小

喀什地區(qū)當(dāng)前扶貧資金績效審計仍舊是傳統(tǒng)財務(wù)審計的內(nèi)核，沒有使用審計軟件和數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，降低了工作效率，極大地影響了審計進(jìn)程。精準(zhǔn)扶貧工作所涉及的機構(gòu)部門較多、范圍廣，而且扶貧工作項目繁雜、資金分散、信息和數(shù)據(jù)容量大，如果不能借助于大數(shù)據(jù)，海量未分類的扶貧信息和數(shù)據(jù)將會給績效審計帶來巨大挑戰(zhàn)。

（二）脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興過渡的績效審計尚未形成體系

1.沒有將脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興在審計目標(biāo)上很好地銜接

喀什地區(qū)打贏了脫貧攻堅戰(zhàn)，績效審計目標(biāo)還停留在脫貧攻堅前，前瞻性不足，宏觀視角欠缺，對于扶貧政策審計發(fā)展趨勢、審計重心轉(zhuǎn)變方向等研究考慮不足。扶貧政策已形成從上至下完善的政策體系，而鄉(xiāng)村振興尚處于頂層設(shè)計階段，脫貧攻堅期對于貧困地區(qū)、貧困戶而言更傾向于“兜底工作”，是在“輸血”，而鄉(xiāng)村振興重點在于“下好發(fā)展這盤棋”，讓脫貧戶自力更生，是在“造血”。

2.沒有將脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興在審計內(nèi)容上很好地銜接

喀什地區(qū)仍然沿用其在脫貧攻堅時期的審計政策內(nèi)容和管理辦法，審計的政策內(nèi)容沒有涵蓋“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡挠嘘P(guān)鄉(xiāng)村振興的政策和內(nèi)容，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、培育新型經(jīng)營主體、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、農(nóng)村人居生態(tài)環(huán)境綜合整治這些重點政策缺乏績效考核審計，助長了一些鄉(xiāng)、鎮(zhèn)非法挪用鄉(xiāng)村振興專項財政資金的不良現(xiàn)象。

3.缺乏脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興銜接的扶貧績效審計評價體系

沒有充分結(jié)合新疆喀什地區(qū)的實際情況來制定扶貧績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建評價指標(biāo)體系，對于扶貧政策的成效以扶貧經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)作為主要的評判標(biāo)準(zhǔn)，評價指標(biāo)中也沒有“鄉(xiāng)村振興”的其他相關(guān)評級指標(biāo)。沒有從“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”五個基本維度來研究構(gòu)建促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興的評價標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)衡量系統(tǒng)。

四、績效審計助力喀什地區(qū)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接的路徑

（一）提升脫貧攻堅成果績效審計路徑

1.注重經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)保效益齊頭并進(jìn)

脫貧攻堅期間審計中存在偏重于經(jīng)濟(jì)效益審計，缺乏社會效益和環(huán)保效率審計等問題，在審計服務(wù)脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的過程中，要注重經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)保效益三項效益齊頭并進(jìn)，從對扶貧項目的社會性、經(jīng)濟(jì)性、生態(tài)性三個方面進(jìn)行分析和評議，看它們是否有利于推動區(qū)域資源與生態(tài)環(huán)境之間的良性循環(huán)，能不能促進(jìn)該項目產(chǎn)生減貧效應(yīng)。

2.因地制宜選用績效審計“5E”評價指標(biāo)

喀什地區(qū)當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作中的績效評估指標(biāo)設(shè)立單一，多為生搬硬套其他地區(qū)的指標(biāo)，沒有充分結(jié)合喀什地區(qū)實際情況選用指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)效益評估指標(biāo)較多，缺少對社會效益、環(huán)境效益的考核和評估指標(biāo)，運用績效審計“5E”模式，從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、環(huán)境性、政策執(zhí)行五類指標(biāo)中選出符合喀什地區(qū)實際情況的指標(biāo)。

3.多種審計方法相結(jié)合推動科技強審

一是與傳統(tǒng)財務(wù)審計相結(jié)合，有效盤活現(xiàn)有的扶貧資產(chǎn)，發(fā)揮扶貧產(chǎn)業(yè)和項目優(yōu)勢，激活脫貧地區(qū)的“造血”能力。二是與政策跟蹤審計緊密結(jié)合，一方面需要充分注意“有令不行、有禁不止”政策實施滯后的情況；另一方面，要密切關(guān)注“上有政策、下有對策”的執(zhí)行偏差問題。三是與經(jīng)濟(jì)職責(zé)審計相協(xié)調(diào)，把財政扶貧專項資金的績效審計成果當(dāng)作領(lǐng)導(dǎo)班子職責(zé)和業(yè)績考評的一個參照點。四是充分結(jié)合審計“兩統(tǒng)籌”，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，擴展審計范圍和覆蓋面，提高審計的工作效率，避免交叉和重復(fù)審計。五是要與推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計相融合，重視和加強扶貧審計的信息化建設(shè)，堅持科技強審，向信息化要資源，向大數(shù)據(jù)要效率。

（二）喀什地區(qū)脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興有效銜接的績效審計體系構(gòu)建

1.將脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興績效審計目標(biāo)進(jìn)行有效銜接

喀什地區(qū)的扶貧績效審計目標(biāo)還停留在脫貧攻堅前，前瞻性認(rèn)識不足，宏觀視角不夠，需要充分考慮扶貧工作中的宏觀環(huán)境變化，扶貧政策的績效審計工作是一個動態(tài)變化的過程，提前對喀什地區(qū)脫貧攻堅向鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興這一過渡期的扶貧工作發(fā)展形勢進(jìn)行研判，緊跟我國扶貧開發(fā)的步伐，將脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的績效審計目標(biāo)實施要求進(jìn)行有機的銜接。

2.將脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興績效審計內(nèi)容進(jìn)行有效銜接

喀什地區(qū)仍然是沿用脫貧攻堅時期的績效審計內(nèi)容和方法，新時期針對扶貧績效審計內(nèi)容要求需加入鄉(xiāng)村振興政策和資金內(nèi)容的績效審計，對鄉(xiāng)村振興發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行實施方案中的目標(biāo)任務(wù)、工作重點及配套政策措施等問題開展審計，從揭露問題為主向披露和預(yù)防問題并重，并以預(yù)防問題為主轉(zhuǎn)變，在查處扶貧領(lǐng)域具體問題的同時，還要特別注意違反農(nóng)民的意愿而搞“大拆大建”等現(xiàn)象，搞“大躍進(jìn)”式鄉(xiāng)村振興。

3.構(gòu)建喀什地區(qū)脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興銜接的扶貧績效審計評價體系

目前喀什地區(qū)缺乏脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的扶貧績效審計評估體系，當(dāng)前國家扶貧政策的實施成效不再是以扶貧目標(biāo)為唯一評判指標(biāo)，而是要從整體上考慮鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)任務(wù)，在評級中要增加鄉(xiāng)村振興的一些有關(guān)指標(biāo)，建立一個兼顧“五大效益”統(tǒng)一發(fā)展的綜合性指標(biāo)體系，如表1所示：

表1 新疆喀什地區(qū)扶貧績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)

一級評價指標(biāo) 二級評價指標(biāo)（權(quán)重%） 考核標(biāo)準(zhǔn) 得分經(jīng)濟(jì)性（權(quán)重%）相對貧困人口減少比率、脫貧戶人均收入增長比率、鄉(xiāng)村振新產(chǎn)業(yè)比重、二、三產(chǎn)業(yè)占比效率性（權(quán)重%） 扶貧資金到位比率、土地利用效率、脫貧戶技能培訓(xùn)進(jìn)度效果性（權(quán)重%）年度基建項目完成率、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃實施進(jìn)度、鄉(xiāng)村振興人才支撐和投入比率、文體娛樂活動消費比重、農(nóng)民對教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、法治的滿意度環(huán)境性（權(quán)重%）退耕還林率、節(jié)能減排率、鄉(xiāng)居環(huán)境滿意率、綠色生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品比重、農(nóng)村垃圾污水處理量政策執(zhí)行（權(quán)重%）貧困戶滿意度、違規(guī)違紀(jì)查處次數(shù)、“四議兩公開”滿意度、群眾對村干部的滿意度

審計署新聞辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強扶貧審計促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策落實的意見》《審計署“十三五”發(fā)展規(guī)劃》等一批重要文件明確提出了開展審計工作應(yīng)該始終牢固樹立正確績效理念，提高扶貧審計的工作質(zhì)量，助力精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興。由此可見，做好扶貧工作領(lǐng)域績效審計，為全面推動脫貧與鄉(xiāng)村振興傳遞好“交接棒”，做好接力賽跑的“沖刺交棒”與“起步接棒”，對于維護(hù)“三農(nóng)”工作領(lǐng)域的穩(wěn)定，努力打造一個團(tuán)結(jié)和諧、繁榮富裕、文明奮斗、安居樂業(yè)、生態(tài)良好的新時代中國特色社會主義農(nóng)村具有重大的現(xiàn)實意義。