張贛南

（廣州工商學(xué)院管理學(xué)院，廣東 廣州510850）

一、社會保障基金監(jiān)管的相關(guān)概念

（一）社會保障基金監(jiān)管的概念

社會保障基金監(jiān)管工作的重點在于對基金的征繳、支付、管理和投資運營等各個方面進行監(jiān)管，確保社會保障基金的完整和安全，確?？茖W(xué)合法有序地把基金運用在各方面，實現(xiàn)基金的保值增值。

具體來說，社會保障基金監(jiān)管是指國家授權(quán)專門的機構(gòu)（如行政監(jiān)管機構(gòu)、專職監(jiān)管部門）及社會公眾等主體，根據(jù)國家相關(guān)法律規(guī)定和政策，依法對社會保障基金的征收、安全運營、保值增值等過程進行有效的管理，對參保單位、社會保障基金經(jīng)辦機構(gòu)、運營機構(gòu)或其他相關(guān)的中介機構(gòu)及個人進行監(jiān)督、評審和鑒定，以此確保社會保障基金的安全運行。它主要包括了對基金征繳、基金支出、結(jié)余基金（財政專戶基金）以及基金投資的監(jiān)督。做好社會保障基金的監(jiān)管可以確?；鸬陌踩?，維持社會保障體系的良性運行，同時可以維護勞動者的合法權(quán)益，但前提是要在獨立、公正、科學(xué)的原則下進行。

（二）社會保障基金監(jiān)管的重要性

對社保基金進行監(jiān)管，確?；鸬陌踩屯暾?，有利于保障國民的生活水平和社保福利，維持社會的穩(wěn)定和諧，促進國民經(jīng)濟的發(fā)展。

第一，維護勞動者的合法權(quán)益，保障了勞動者在年老、生病、生育、發(fā)生工傷等各種情況下的生活需要。社?；鹗钦畯娭平⒌膶ｍ椈?，目標是使人民群眾的基本生活水平得到保障，是人民群眾的“養(yǎng)命錢”和“保命錢”。但由于各種原因，社會公眾無法直接了解基金管理運營和使用的具體情況，這就需要監(jiān)管機構(gòu)和政府對基金運營情況進行監(jiān)管和公示。

第二，是健全和完善社保體系的必要。加強對基金收繳、支付、結(jié)余和運營管理的監(jiān)督檢查，加強與財政、稅務(wù)、銀行、審計等部門的合作，在監(jiān)管基金工作中要保持規(guī)范化、程序化、法制化、自律化，建立和發(fā)展與社會保障體系相匹配的監(jiān)管制度。通過對社保基金的投資活動進行有效監(jiān)管，不僅可以確保基金安全，合理配置基金資源，還能促進基金運營成本結(jié)構(gòu)和信息系統(tǒng)反饋體系的發(fā)展，拓寬投資渠道和提高投資收益，實現(xiàn)保值增值的目標。

二、我國社會保障基金監(jiān)管的現(xiàn)狀分析

（一）取得的成績

我國對社會保障基金的監(jiān)管可以追溯到新中國成立初期，當時的勞動相關(guān)部門負責(zé)管理。1997年，國家實施了收支兩條線模式，社保基金由勞動相關(guān)部門和財政部門一起管理。1998年勞動和社會保障部設(shè)立了社保基金監(jiān)督司，專項監(jiān)管社?；?，同時各地區(qū)相應(yīng)建立起社保基金管理機構(gòu)，強化對社保基金的監(jiān)管。當前我國的社?；鹨寻l(fā)展到相當大的規(guī)模，同時相關(guān)法律制度正在不斷地完善，受益人群受益水平也在不斷提高。

目前，我國已經(jīng)初步建立起以勞動與社會保障部門行政監(jiān)管為主，財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、銀行監(jiān)督、內(nèi)部控制和司法部門監(jiān)督內(nèi)外部有機結(jié)合的社會保障基金監(jiān)管體系，涵蓋了社?；鸬恼骼U、支付、投資等各個環(huán)節(jié)，形成了較為完善的社?；鸨O(jiān)管體系。

比如，對社保基金征繳的監(jiān)管，使得社保基金的繳納數(shù)額不斷增加。2019年，全年基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險三項社?；鹗杖牒嫌?9130億元，比上年增長3.6%。年末基本養(yǎng)老保險基金、失業(yè)保險基金、工傷保險基金分別累計結(jié)余62873億元、4625億元、1783億元（含儲備金262億元），企業(yè)年金基金累計結(jié)余17985億元。

人力資源和社會保障部的數(shù)據(jù)顯示，近些年來，我國的社會保障基金的規(guī)模增長速度較快，規(guī)模不斷增大，從社會保障基金累計結(jié)余也可以看出我國社會保障運營能力在逐步增強，但對社保基金的風(fēng)險控制及監(jiān)管的難度也隨之增加。因此，雖然近些年我國社會保障基金運行的監(jiān)管得到很大程度的提高，但也存在一些問題。

（二）存在的問題

1.社會保障基金監(jiān)管系統(tǒng)的主客體界限還不是很清晰

我國社會保障基金機構(gòu)的主體包括人力資源和社會保障、財政、審計、稅務(wù)、全國社?；鹄硎聲?、人民銀行等部門。監(jiān)管的客體為依法應(yīng)當接受監(jiān)管的機構(gòu)和個人。

社會保障監(jiān)督系統(tǒng)主體和客體之間的關(guān)系是很復(fù)雜的。在實際操作中，不僅有專職及兼職的監(jiān)督主體，還有兼管理和監(jiān)督職能于一體的雙重體，這些雙重體既是監(jiān)督主體，又是被監(jiān)督的對象，因此監(jiān)督的力度大大降低。另一種情況則是在監(jiān)督主體與監(jiān)督客體之間存在隸屬關(guān)系，這將使監(jiān)督效力受到限制。

2.社會保障相關(guān)信息不對稱

專業(yè)化分工日益細化，使信息不對稱成為必定的事實。它是導(dǎo)致社會保障基金在征繳、投資運作、支付、監(jiān)管等環(huán)節(jié)中存在風(fēng)險的一個重要影響因素。大部分參保人員不了解社會保障基金具體是如何操作的，不清楚繳納的費用花在了哪里，也不清楚社會保障基金花銷后的結(jié)余有多少……這一系列問題都是由于社會保障基金的信息不對稱所引起的。個別用人單位不為員工繳納社保、拖欠社保經(jīng)費的現(xiàn)象也時有發(fā)生。

信息不對稱易導(dǎo)致市場逆選擇或是出現(xiàn)道德風(fēng)險。在社會保障基金領(lǐng)域，參保人員受到諸多因素的影響，難以得到有關(guān)社?；鸬男畔?，處于信息不對稱的弱勢地位，其合法權(quán)益很難得到保證。而在社會保障基金支付環(huán)節(jié)出現(xiàn)的虛報、冒領(lǐng)等現(xiàn)象，就是基金管理人不了解參保人員的信息所帶來的后果。2002年9月，原海南達龍實業(yè)有限公司總經(jīng)理龍泉潤詐騙農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金2000萬元；自2008年1月至2018年7月，青海省玉樹市的萬某隱瞞其父已死亡的事實，冒領(lǐng)其父親的社?；?4萬余元……這些冒領(lǐng)事件頻頻發(fā)生，可見基金管理人對參保人員的信息不夠了解。

3.監(jiān)管部門錯綜復(fù)雜，個別地方政府違規(guī)操作

我國社會保障基金監(jiān)督部門成立以來，一直缺乏專門從事社保監(jiān)管工作的人才，專業(yè)部門也欠缺。全國只有少數(shù)省市設(shè)有專門的監(jiān)督部門，其余都是與另外的部門合設(shè)，使得監(jiān)管部門的力量與監(jiān)督工作不匹配。監(jiān)督部門的盤根錯節(jié)及法律的不健全，導(dǎo)致監(jiān)督地方政府的難度加大，社會保障監(jiān)督力度降低，社保經(jīng)費被一些地方政府挪作他用的現(xiàn)象偶有發(fā)生。

三、我國社會保障基金投資運營的監(jiān)管

（一）我國社保基金投資運營的基本情況

近些年來，我國社?；穑ㄓ绕涫丘B(yǎng)老保險基金）逐步進入證券等投資市場，取得了不錯的回報，有助于社保基金的保值增值。但是其中的風(fēng)險也較大，對養(yǎng)老金的投資范圍做出限制是必要的，因此，社會保障基金的投資運營需要不斷完善和改進，讓資金在安全可靠的情況下保值增值，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

表1是我國2015～2018年的社?；鹗罩Ъ袄塾嫿Y(jié)余情況，可以看出累計結(jié)余每年保持增長，因此對社?；鸾Y(jié)余的投資增值問題迫在眉睫。然而，對社保基金而言，依然存在管理體制不順暢和協(xié)調(diào)制約機制缺失、基金保值增值問題突出及相關(guān)法制監(jiān)管建設(shè)滯后等問題。

表1 社?；鹗罩Ъ袄塾嫿Y(jié)余 單位：億元

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒2019》。

年份 收入 支出 累計結(jié)余2015 46012 38988 59533 2016 53563 46888 66350 2017 67155 57146 77312 2018 79255 47550 89776

（二）我國社?；鹜顿Y監(jiān)管中存在的問題

我國社保基金的監(jiān)管模式是集中和分散管理相結(jié)合，這樣既結(jié)合了兩者的優(yōu)勢，又減小了兩者的劣勢。但是，依舊存在特有的優(yōu)點和缺點。比如，養(yǎng)老保險基金由社會保障部門集中、統(tǒng)一收繳管理，運行方式?jīng)]有那么復(fù)雜，管理成本較低，對政策的執(zhí)行也較為靈活，但也存在管理效率不高、收益率低等的問題。具體表現(xiàn)為以下幾個問題：

1.社?；鹈媾R運營增值難題

我國的社保基金制度還處于初級階段，收上來的社保金本著“安全性”原則，沒有放到有更高收益卻伴隨高風(fēng)險的投資產(chǎn)品上，因此收益率很低。據(jù)統(tǒng)計，中國社?；鹳I國債的回報率不到2%，大部分的養(yǎng)老金還是放在銀行存款上，雖然靈活性高卻遠遠低于國外的社保金收益率，甚至出現(xiàn)不斷貶值的情況。因此，在保證社?；鸢踩那闆r下，通過有效投資來保值增值的政策還需完善。

2.多頭管理的局面混亂

我國社保基金的籌集和使用長期沒有權(quán)威性的機構(gòu)進行統(tǒng)一管理，社會保障處于一種政出多門和多頭管理的混亂局面。我國社保機構(gòu)有人力資源和社會保障部門、財政部門、審計部門、全國社?；鹄硎聲?、人民銀行等，負責(zé)監(jiān)管社會保險基金的征收和存儲、基金的運營等工作。這些機構(gòu)雖有分工，但是也存在多頭管理、沒有形成合力的問題，造成資源的浪費，缺乏有效的制衡監(jiān)督機制。

3.我國的資本市場發(fā)育處于初級階段

雖然我國的資本市場已取得了一些成功經(jīng)驗，但是仍然存在不少問題，操縱市場、內(nèi)幕交易等問題還比較突出，股票證券市場的炒作之風(fēng)依然盛行、投資收益普遍偏低、上市公司的監(jiān)管還不規(guī)范等。這需要我國建立一套相對應(yīng)的具有有效約束的法律措施來減少、杜絕這些行為，才能更好地保證社?；鸬耐顿Y安全性。

四、對完善我國社會保障基金監(jiān)管的一些思考

雖然我國在社?；鸬恼骼U、支付、投資運營方面取得了巨大的成就，建立起了較完善的監(jiān)督、管理機制，但仍然還存在一些不足之處，有必要加以改進，具體來說，主要有以下幾個方面可以進一步地加強與改進：

（一）健全社?；鸨O(jiān)管法律法規(guī)體系

根據(jù)我國的基本國情，結(jié)合社保基金的發(fā)展現(xiàn)況，確定社保基金監(jiān)督的法律地位和基本原則，進一步完善細化相關(guān)的管理條例。明確社保管理人員的法律職責(zé)，明確規(guī)定處罰違法行為的方法和措施，提高執(zhí)法的可行性和效率。要對社會保險基金運行情況實施全面的法律監(jiān)管，并和相關(guān)部門建立協(xié)同監(jiān)管的機制，確保社?；鸬陌踩?。

（二）加強內(nèi)部監(jiān)管，提高監(jiān)管人員的工作素質(zhì)，建立內(nèi)部控制機制

要權(quán)責(zé)分明，明確各部門各機構(gòu)各崗位的工作責(zé)任和工作義務(wù)，每個工作細節(jié)都要有對應(yīng)的監(jiān)督措施，提高管理的質(zhì)量和水平。制定考評制度和培訓(xùn)計劃，增加員工工作積極性，增強員工工作能力，提高工作人員的職業(yè)素養(yǎng)，更好地為參保者服務(wù)。

（三）充分發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用，提高社?；鸨O(jiān)管的信息化水平

加強對基金管理人、托管人和投資管理人的監(jiān)管，定期公示基金收支和結(jié)余情況，向社會公布基金監(jiān)管和違法亂紀行為的處罰執(zhí)行，主動接受群眾、組織、媒體的社會監(jiān)督，增加社?；鸨O(jiān)管的透明度，不斷完善社保監(jiān)管體系。

（四）發(fā)揮信息技術(shù)的作用，提高社?；鸸芾淼男畔⒒剑晟菩畔⑴吨贫?/h3>

社?；鸬谋O(jiān)督不僅限于勞動保障部門的監(jiān)督，還應(yīng)該多方面多渠道收集信息，比如，可以充分利用網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)的功能，對社?；鸬倪\行概況進行實時監(jiān)控、分析與校對。分析各項數(shù)據(jù)的來源是否真實可靠，實時有效規(guī)范、嚴格控制和監(jiān)督基金的支出，盡可能減少社?；鹨蚬芾聿划敹魇У娘L(fēng)險。

（五）進一步完善我國社?；鹜顿Y監(jiān)管

1.制定科學(xué)的社會保障基金運營法規(guī)

要想一項措施實行有效，那就必須制定配套的法律制度與之相適應(yīng)，這樣才能使社?；鸬耐顿Y運營有法可依，透明的制度下大家發(fā)揮自己的才智，盡力去獲得更大的收益。如果沒有配套的法律依據(jù)，不僅會有許多違規(guī)行為發(fā)生，破壞市場準則，擾亂市場秩序，還會使正當投資人束手束腳。因此，科學(xué)的社?；疬\營法規(guī)有助于規(guī)范市場行為，使基金得到充分的利用?？茖W(xué)合理的規(guī)章制度也有助于理順各個監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力和職責(zé)，這樣才能更好地發(fā)揮各個監(jiān)管機構(gòu)的作用，真正做到對社?；鸬挠行ПO(jiān)管。

2.改革和完善現(xiàn)行社?；鸬耐顿Y管理體制

養(yǎng)老保險基金保值增值的主要途徑是使它與社會資金融通，以達到增值的目的，因此，政府部門應(yīng)該發(fā)揮自己的作用，使投資營運更加高效。

3.科學(xué)合理地設(shè)計社?；鹜顿Y的組合模式

依據(jù)現(xiàn)代投資理論，投資者在進行投資時，“不要把全部雞蛋放在同一個籃子里”，也就是要多項投資，把資金分散開來，進行多種形式的投資組合，這樣既降低了風(fēng)險，也能實現(xiàn)較為可觀的收益。社會保障基金的投資也不例外，在選擇投資組合時，必須分析收益和風(fēng)險的關(guān)系，應(yīng)該根據(jù)投資風(fēng)險和收益的情況，在股票、債券、銀行存款等投資項目上進行合理的組合，以便更好地規(guī)避風(fēng)險，實現(xiàn)社保基金的保值增值。

總之，完善的監(jiān)管體制有利于社?；鹬贫鹊姆€(wěn)定發(fā)展，打擊違法騙取社會保險金的行為，維護參保人員的合法權(quán)益，對健全我國社會保障制度有著不可替代的作用。