文/關(guān)婷 査道炯

固體廢物的跨國轉(zhuǎn)移是當前全球環(huán)境治理的核心議題之一。自20世紀90年代以來，全球固體廢物貿(mào)易快速興起。中國作為主要的固體廢物進口國，在全球固體廢物貿(mào)易市場中發(fā)揮著極為重要的作用。自1996年以來，中國進口固體廢物快速增長，并于2009年達到峰值。2009年，中國進口固體廢物5517萬噸，接近發(fā)展中國家進口固體廢物的50%、全球總貿(mào)易量的20%。2017年7月，國務(wù)院發(fā)布《禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》，中國進口固體廢物的規(guī)模隨之快速下降。2019年全國固體廢物進口量為1348萬噸，與改革前2016年的4655萬噸相比，減少了71%。這一決策對全球固體廢物回收行業(yè)產(chǎn)生了巨大沖擊。然而，從研究視角出發(fā)，中國在固體廢物全球流動中的角色不會因此而終止。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，中國未來亦存在從固體廢物凈進口國向凈出口國轉(zhuǎn)變的可能性。因而，研究和分析固體廢物的跨國轉(zhuǎn)移對于中國參與全球廢物治理具有重要的意義。

為了分析固體廢物跨國轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)內(nèi)生性與外生性機制，本文對固體廢物跨國流動的動力來源、運行機制與治理邏輯開展研究，旨在回答兩個基本問題：第一，固體廢物跨國轉(zhuǎn)移的內(nèi)生性動力機制與運行邏輯是什么？第二，固體廢物跨國轉(zhuǎn)移研究對于中國參與全球廢物治理有哪些啟示？為回答這些問題，我們采用對現(xiàn)有文獻、政策文本和現(xiàn)存統(tǒng)計資料進行剖析和評述等方法進行研究。研究涉及的統(tǒng)計數(shù)據(jù)主要來自聯(lián)合國貿(mào)易商品統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫（UN Comtrade）、國際回收局專項報告（BIR）、中國海關(guān)統(tǒng)計年鑒、中國國家統(tǒng)計局、中國再生資源回收行業(yè)發(fā)展報告等。

境外固體廢物的環(huán)境負外部性轉(zhuǎn)移和全球?qū)用娴膹U物資源化利用這兩種邏輯之所以值得研究，部分因為二者的競合是國際資源和環(huán)境整治經(jīng)濟關(guān)系的新近案例，更因為固體廢物的進口和出口管理邏輯將是一個持久性話題，包括未來不排除出現(xiàn)中國從固體廢物凈進口國向凈出口國轉(zhuǎn)變的情形。因而，本文擬從固體廢物跨國轉(zhuǎn)移的動力機制和運行邏輯入手，首先對固體廢物的基本概念與屬性特征進行回顧，然后重點對資源再利用和環(huán)境污染轉(zhuǎn)移動力機制的產(chǎn)生、運行，以及兩者間的競合關(guān)系進行分析。在固體廢物轉(zhuǎn)移機制的分析基礎(chǔ)上，分別從國際和國內(nèi)視角出發(fā)對跨國固體廢物治理邏輯的轉(zhuǎn)變現(xiàn)狀及成因進行研究。最后，為中國未來參與全球固體廢物治理提出相應(yīng)的政策建議。

固體廢物的概念辨析與分析框架

（一）固體廢物的概念演變

從中國法律對固體廢物的界定來看，官方對固體廢物的釋義逐步明確，整體以強調(diào)固體廢物的“廢棄”特征為主。通過對于《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》1995年、2004年及2020年版本的法律界定分析，能夠發(fā)現(xiàn)中國官方對于“固體廢物”的定義也在不斷演化。在最新的解讀中，符合中國國家法律與相關(guān)標準的，且能夠作為資源產(chǎn)品的固體廢物或經(jīng)過無害化處理的固體廢物均不屬于固體廢物的范疇?！吨腥A人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》中關(guān)于“固體廢物”內(nèi)涵的變遷表明中國政府對固體廢物概念更加深入且全面的理解。特別是2020年修訂版中兩種例外情形的區(qū)分，在定義上厘清了一般固體廢物與固體廢物產(chǎn)品的差別。

國際社會對于固體廢物的界定和解讀，大體可劃分為兩個階段：第一階段的定義重點關(guān)注固體廢物的污染特征及其給人類健康和生態(tài)環(huán)境帶來的負面影響；第二階段的定義從關(guān)注其污染特征逐漸轉(zhuǎn)向關(guān)注其污染與資源雙重特征。20世紀90年代初，國際社會普遍強調(diào)固體廢物的環(huán)境污染屬性。1992年生效的《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》（以下簡稱《巴塞爾公約》）將“廢物”（waste）定義為處置的或打算予以處置的或按照國家法律規(guī)定必須加以處置的物質(zhì)或物品，目標是保護人類健康和生態(tài)環(huán)境免受廢物產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移和處置過程的負面影響。隨著固體廢物研究的深入和國際貿(mào)易的興起，國際社會與學術(shù)界對于固體廢物的解讀發(fā)生轉(zhuǎn)變，越來越關(guān)注其作為“二手資源”的經(jīng)濟特性。2011年，《巴塞爾公約》締約方通過的《新戰(zhàn)略框架》（2012—2021）認為應(yīng)當重新對“廢物”進行界定，特別是要更加重視其資源屬性。2015年，聯(lián)合國環(huán)境署發(fā)布《全球廢棄物治理展望》，認為《巴塞爾公約》中廢物的定義錯將一般廢物和可作為資源的廢物混為一體，忽略了廢物作為“錯置資源”的屬性，建議區(qū)分傳統(tǒng)廢物中的棄置廢物部分和可利用/可修復部分。從這一視角出發(fā)，研究者將“廢物”定義為“人類活動具有負面價值的可處置剩余物，由市場對其進行外部化并將其轉(zhuǎn)化為正價值”。

通過比較中國與國際官方對于“固體廢物”的界定，可以發(fā)現(xiàn)中外在這方面都有一個逐步演變與發(fā)展的過程，從強調(diào)其污染特征轉(zhuǎn)向兼顧污染和資源的復合特征。然而，中國語境與國際社會語境下的固體廢物仍存在以下區(qū)別：第一，中國政府定義的固體廢物具有“廢棄”特征，并清晰地將其與具有資源屬性的固體廢物產(chǎn)品予以區(qū)分，國際上官方對于廢物的界定則相對模糊，認為大多數(shù)廢物都屬于“錯置資源”；第二，從類別上講，中國政府對于固體廢物的討論包括危險廢物（危廢）及農(nóng)業(yè)固體廢物，國外語境下的固體廢物則主要指城市固體廢物（municipal solid waste），危廢及農(nóng)業(yè)固體廢物不在其討論范疇內(nèi)。

（二）固體廢物跨國轉(zhuǎn)移的“環(huán)境—資源”分析框架

固體廢物具有兩種基本屬性，即環(huán)境污染屬性與資源商品屬性，不同固體廢物中所涵納的屬性成分程度不同。其中，固體廢物的污染屬性主要指固體廢物中對人類健康和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生直接或間接負面作用的有毒有害物質(zhì)；資源屬性指固體廢物能夠作為“二手資源”產(chǎn)生經(jīng)濟社會效益的屬性。一些固體廢物資源（例如廢金屬、廢紙等）相對于原生材料具有重要的替代作用和比較優(yōu)勢，其回收利用過程能夠產(chǎn)生明顯的經(jīng)濟效益。一定程度上來講，中國政府對于進口固體廢物的定義難以與其內(nèi)在屬性完全一致：在很多情況下，“廢物”和“垃圾”共生共存，但二者之間不存在可相互代用關(guān)系，即便是“廢棄”的固體廢物也含有可再被利用資源。為此，從對固體廢物基本屬性的研究出發(fā)，從“環(huán)境—資源”視角，可以對固體廢物跨國轉(zhuǎn)移的動力機制及影響要素進行深入分析。

固體廢物跨國轉(zhuǎn)移的動力來源與運行機制

近年來，固體廢物的跨國貿(mào)易快速興起，研究顯示，全球固體廢物市場預計在2017—2022年將增長到1.296萬億美元。那么，究竟是哪些因素推動了固體廢物的跨國轉(zhuǎn)移？從已有研究來看，經(jīng)濟激勵、法律制度、人口特征、社會傳統(tǒng)、技術(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施乃至地緣政治等多種要素都對固體廢物的跨國流動產(chǎn)生了影響。依據(jù)上文提出的“環(huán)境—資源”框架，可以將推動固體廢物產(chǎn)生跨國轉(zhuǎn)移的原因歸納為環(huán)境成本轉(zhuǎn)移和二手資源利用兩個視角。

（一）環(huán)境視角：固體廢物的污染轉(zhuǎn)移機制

環(huán)境視角下的固體廢物跨國轉(zhuǎn)移主要從廢物的環(huán)境污染屬性出發(fā)，強調(diào)固體廢物在產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移和處置過程所產(chǎn)生的環(huán)境負外部性，及其對于進口國公眾健康和生態(tài)環(huán)境所造成的影響和危害。從這一視角來看，固體廢物跨國轉(zhuǎn)移的根本動力在于環(huán)境成本的轉(zhuǎn)移，大體基于以下三個方面的原因：第一，不同國家的環(huán)境標準與執(zhí)行力度的差異促進了廢物的跨國流動；第二，公眾環(huán)保意識與公眾對于良好生態(tài)環(huán)境的訴求也對于固體廢物跨國轉(zhuǎn)移產(chǎn)生影響；第三，不同國家的社會文化傳統(tǒng)與公眾態(tài)度也對固體廢物的跨國流動產(chǎn)生影響。

環(huán)境視角重點關(guān)注固體廢物環(huán)境負外部性的跨國轉(zhuǎn)移，特別是固體廢物轉(zhuǎn)移過程和處置過程對進口國所產(chǎn)生的環(huán)境危害與不平等的環(huán)境治理負擔。從這一視角來看，促進固體廢物跨國轉(zhuǎn)移的動力機制來源于不同國家之間在環(huán)境標準、公眾環(huán)境訴求、環(huán)境風險意識及社會文化傳統(tǒng)等方面的差異。這些國家之間的制度性與社會化差異促使固體廢物由環(huán)境標準高、公眾環(huán)境訴求高的國家向低的國家轉(zhuǎn)移。

（二）資源視角：“二手資源”的全球貿(mào)易機制

資源視角將固體廢物形塑為“二手資源”或“錯置資源”，重點討論固體廢物作為資源產(chǎn)品形成的全球貿(mào)易機制。從全球貿(mào)易視角來看，影響固體廢物跨國流動的要素以價格成本和市場需求為主，此外還受到技術(shù)、規(guī)制等多重因素的影響，具體包括四個方面的動力機制。第一，價格成本對于固體廢物的跨國流動產(chǎn)生根本性的影響。一方面，固體廢物運輸費用對其流動路徑產(chǎn)生重要影響；另一方面，不同國家的廢物處理規(guī)制、稅費和處置費用不同，這些差異也助推了固體廢物的跨國流動。第二，從進口端來看，發(fā)展中國家廢物處理市場的擴張加速了固體廢物的跨國流動。第三，不同種類廢物的處理需要不同的技術(shù)支撐，專業(yè)的技術(shù)和知識會促進跨國廢物流動。第四，可回收廢物的跨國流動還受到進口國資源和發(fā)展需求的影響。

固體廢物的資源化利用和環(huán)境污染轉(zhuǎn)移構(gòu)成了固體廢物跨國轉(zhuǎn)移的兩套基本邏輯。從不同的邏輯解讀固體廢物的跨國轉(zhuǎn)移，很大程度上直接影響固體廢物治理決策者的政策目標與態(tài)度取向：如果將固體廢物跨國流動理解為污染轉(zhuǎn)移，那么就會傾向于以“防、堵、禁”的態(tài)度處理國外固體廢物；如果將其理解為資源重新配置，就更可能以“迎、通、許”的態(tài)度處理國外固體廢物。不同國家或地區(qū)的固體廢物治理邏輯不僅與決策者對于國際廢物流動機制的解讀相關(guān)，也與各國所處的情境和國內(nèi)治理模式相關(guān)。

固體廢物跨國流動的雙重邏輯：機遇與挑戰(zhàn)

為什么全球貿(mào)易會成為當前固體廢物跨國流動的主流邏輯？本項研究發(fā)現(xiàn)，全球貿(mào)易成為固體廢物跨國流動的主流模式，與學術(shù)界和國際社會兩方面的影響密不可分。第一，學術(shù)界對于固體廢物的認知發(fā)生較大變化，相應(yīng)地，固體廢物管理策略也發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。其基本認知的變化在于，固體廢物不再被看作“無用的廢物”，而被視為“錯置的資源”。在這套認知體系的支撐下，學術(shù)界提出廢物綜合管理系統(tǒng)，設(shè)立了具有不同優(yōu)先級別的廢物處置策略。第二，自20世紀70年代以來，以美國為首的西方國家進一步推動世界范圍內(nèi)的市場開放與全球化。從固體廢物轉(zhuǎn)移機制的設(shè)計構(gòu)想來看，為其設(shè)立基本的國際環(huán)境標準并通過市場競爭配置資源的方式實現(xiàn)作為“二手商品”的全球流動，能夠成為解決固體廢物污染問題的市場化手段?；谝陨蟽煞矫嬖?，全球貿(mào)易逐漸成為主流的固體廢物跨國流動機制。

雖然全球貿(mào)易邏輯存在一定的優(yōu)勢，但也存在明顯不足。從理論上來講，完備的固體廢物市場交易制度確實能夠?qū)崿F(xiàn)全球范圍內(nèi)資源的回收利用，從而減少全球生態(tài)資源消耗的總量。然而，在實際運行中，國際社會倡導的市場化工具既為固體廢物治理問題提供了解決方案，也為廢物污染的跨國轉(zhuǎn)移提供了合法化依據(jù)，并沒有從根源上解決或消除廢物的環(huán)境負外部性。固體廢物跨國流動的污染轉(zhuǎn)移機制與全球貿(mào)易機制看似兼容，實際上具有一定的內(nèi)在沖突。其根本沖突在于：在固體廢物跨國流動過程中，全球貿(mào)易邏輯對于污染轉(zhuǎn)移邏輯產(chǎn)生吸納作用。由于貿(mào)易邏輯符合當前全球經(jīng)濟市場化范式，處于主流地位，更加容易受到國際社會與發(fā)達國家的支持。但在實踐中，基于客觀存在的國家間環(huán)境制度差異、國際環(huán)境協(xié)定規(guī)制力低等方面的原因，污染轉(zhuǎn)移在一定程度上成為貿(mào)易流動的結(jié)果，難以被有效規(guī)制。具體表現(xiàn)為以下三個方面：

第一，不成熟的國際市場環(huán)境導致真正的環(huán)境成本難以充分有效地體現(xiàn)在固體廢物的定價及貿(mào)易過程中。由于參與全球固體廢物貿(mào)易的不同國家之間存在環(huán)境標準、環(huán)保執(zhí)法、環(huán)境信息公開等方面的差異，這些制度差異難以有效反映在全球貿(mào)易的固體廢物產(chǎn)品定價機制中。

第二，國際環(huán)境協(xié)定對于全球廢物貿(mào)易的規(guī)制能力很低。研究表明，《巴塞爾公約》等國際環(huán)境協(xié)定對于固體廢物跨國轉(zhuǎn)移的約束力和影響力非常弱，難以對跨國固體廢物中的污染屬性實現(xiàn)精準有效的規(guī)制。全球回收市場秩序存在一定程度的失范現(xiàn)象，跨國走私、夾帶屢禁不止。

第三，在固體廢物跨國流動雙重邏輯的背后，固體廢物跨國轉(zhuǎn)移還受到國際政治經(jīng)濟格局的宏觀影響。一方面，發(fā)達國家與發(fā)展中國家對于固體廢物貿(mào)易的討價還價權(quán)力和能力不同，發(fā)達國家擁有更高的議價權(quán)。另一方面，發(fā)達國家與發(fā)展中國家的觀點分歧還體現(xiàn)在對同一個國際協(xié)定的不同解讀中。國際主流化的話語體系也對固體廢物跨國轉(zhuǎn)移機制產(chǎn)生重要的形塑和影響作用。

結(jié)語

理解固體廢物跨國流動的雙重邏輯為設(shè)計和尋求有效全球廢物治理奠定了基礎(chǔ)。全球貿(mào)易為固體廢物的資源化利用創(chuàng)造了新的路徑，從而使全球?qū)用嫔系膹U物減量與控制成為可能，進而促進全球生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的整體提升。然而，從區(qū)域視角來看，國際環(huán)境規(guī)制的缺乏和各國環(huán)境標準的不平衡導致環(huán)境負外部性轉(zhuǎn)移，進而可能造成國家之間環(huán)境資源分配不平等和環(huán)境正義缺失等問題。我們認為，在無規(guī)制或弱規(guī)制的全球貿(mào)易框架下，與固體廢物貿(mào)易伴生的環(huán)境負外部性轉(zhuǎn)移構(gòu)成全球固體廢物治理的核心挑戰(zhàn)。

中國在全球固體廢物貿(mào)易市場中占有舉足輕重的地位，作為傳統(tǒng)固體廢物進口大國，在固體廢物的全球貿(mào)易中扮演至關(guān)重要的角色，中國國家決策對于全球市場起到關(guān)鍵性作用。隨著中國在國際政治經(jīng)濟體系中地位的變化，全球可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)離不開中國的參與和其積極作用的發(fā)揮。為推進全球廢物治理改善，推動中國有效參與全球廢物治理體系改革和制度建設(shè)，我們提出以下政策建議：第一，積極參與并支持廢物治理相關(guān)的國際公約，推動完善國際公約的履行與監(jiān)管制度；第二，推動建立公平、合理的全球固體廢物貿(mào)易市場，將環(huán)境成本有效納入廢物貿(mào)易體系內(nèi)；第三，鼓勵多種形式的固體廢物處理技術(shù)轉(zhuǎn)移與國際環(huán)境援助計劃；第四，嚴厲打擊固體廢物的國際走私行為，嚴禁非法固體廢物的越境轉(zhuǎn)移。

此外，本研究認為，實現(xiàn)真正的貿(mào)易公平與環(huán)境公平，需要對以下三個問題繼續(xù)進行研究：第一，如何有效設(shè)定全球貿(mào)易中的固體廢物標準，并實現(xiàn)有效監(jiān)管？第二，如何合理地為全球貿(mào)易中的固體廢物定價？第三，如何有效提供固體廢物處理的跨國技術(shù)轉(zhuǎn)移與援助計劃？這些均有待未來研究的繼續(xù)開展。