文/霍政欣

（作者系中國(guó)政法大學(xué)教授；摘自《比較法研究》2021年第4期）

國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)通過(guò)實(shí)施經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易或其他形式的對(duì)外制裁以達(dá)到政治、經(jīng)濟(jì)目的，已經(jīng)成為當(dāng)代國(guó)際社會(huì)常見(jiàn)的現(xiàn)象。近年來(lái)，美國(guó)將中國(guó)視為最主要的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)者，挑起一場(chǎng)全方位的大國(guó)博弈。在此背景下，全國(guó)人大常委會(huì)于2021年6月10日審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)反外國(guó)制裁法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《反外國(guó)制裁法》），旨在為針對(duì)外國(guó)干涉我國(guó)內(nèi)政的單邊制裁采取反制措施提供立法保障。

國(guó)際法上的制裁：種類(lèi)與定義

（一）制裁的種類(lèi)

首先，從在國(guó)際法上的性質(zhì)來(lái)看，制裁可以分為“多邊制裁”和“單邊制裁”。在當(dāng)代國(guó)際法體系下，多邊制裁可以定義為：一個(gè)國(guó)家或多個(gè)國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)在得到多邊國(guó)際條約機(jī)制的明確授權(quán)下，在該機(jī)制范圍內(nèi)決定采取經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易或其他強(qiáng)制措施，以達(dá)到迫使某一成員國(guó)改變其政策的目的。與多邊制裁相對(duì)，單邊制裁是指一個(gè)國(guó)家或多個(gè)國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)在沒(méi)有多邊國(guó)際條約機(jī)制授權(quán)的情況下，“自主地”決定采取經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易或其他強(qiáng)制性措施，以達(dá)到迫使某一國(guó)家改變其政策的目的。

其次，從制裁的對(duì)象來(lái)看，制裁可以分為傳統(tǒng)的“全面制裁”或“普遍制裁”和晚近出現(xiàn)的“聰明制裁”或“定向制裁”。早期，國(guó)際社會(huì)對(duì)制裁的運(yùn)用以全面制裁為主，即以制裁國(guó)為對(duì)象開(kāi)展全面和無(wú)差別的制裁。為避免制裁影響和波及無(wú)辜民眾，僅對(duì)須為制裁所針對(duì)之行為負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人、特定政治精英或某些經(jīng)濟(jì)部門(mén)和組織實(shí)施的聰明制裁日漸增多。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，聰明制裁已被廣泛運(yùn)用，在實(shí)踐中扮演著愈加重要的角色。

（二）定義

有國(guó)際法學(xué)者提出，國(guó)際法上的制裁是指，針對(duì)一個(gè)國(guó)家違反國(guó)際法的行為所實(shí)施的強(qiáng)制性應(yīng)對(duì)措施，以迫使其遵守國(guó)際法。盡管當(dāng)代國(guó)際社會(huì)已構(gòu)建了以聯(lián)合國(guó)為核心的全球性國(guó)際集體安全機(jī)制，也形成了以歐盟為代表的若干個(gè)區(qū)域性集體安全機(jī)制，但是，由于當(dāng)代國(guó)際秩序和國(guó)際治理機(jī)制在本質(zhì)上有別于國(guó)內(nèi)秩序和國(guó)家治理機(jī)制，這一理論并不能準(zhǔn)確和全面反映國(guó)際法上的制裁。

細(xì)言之，國(guó)內(nèi)秩序和國(guó)家治理機(jī)制以一個(gè)居于頂層的中央權(quán)力機(jī)構(gòu)的存在為前提，其權(quán)力組成結(jié)構(gòu)是“縱向的”；與此不同，國(guó)際秩序和國(guó)際治理機(jī)制是建立在“威斯特伐利亞體系”之上，并不存在一個(gè)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，其權(quán)力組成結(jié)構(gòu)因而是“橫向的”。所以，將國(guó)內(nèi)法體系下的制裁理論移植到國(guó)際法語(yǔ)境中，顯失合理性和科學(xué)性。

綜上可見(jiàn)，不宜將被制裁對(duì)象違反國(guó)際法作為國(guó)際法上定義制裁的先決要件；同時(shí)，由于制裁存在不同類(lèi)型，且制裁的目的在很多情況下無(wú)法準(zhǔn)確判斷，迫使被制裁對(duì)象遵守國(guó)際法，亦不宜被作為國(guó)際法上制裁的構(gòu)成要素。基于此，本文認(rèn)為，國(guó)際法上的制裁可定義如下：國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)通過(guò)采取非武力的強(qiáng)制措施，迫使被制裁國(guó)改變其政策，或至少表明對(duì)被制裁對(duì)象的某種意見(jiàn)或立場(chǎng)。

單邊制裁的合法性分析

（一）考察基礎(chǔ)

對(duì)于單邊制裁合法性的討論，須以“荷花號(hào)案”作為討論的出發(fā)點(diǎn)。該案判決所確立的“國(guó)際法不禁止即為允許”的原則被稱(chēng)為“荷花號(hào)原則”，它對(duì)國(guó)際法的演進(jìn)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。在國(guó)際法上，判斷以經(jīng)貿(mào)措施為主的單邊制裁是否合法，其基本原則是：除非存在禁止性國(guó)際條約或習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則，國(guó)家有權(quán)將此類(lèi)制裁作為其外交工具。

（二）基于國(guó)際條約的合法性分析

就可能對(duì)單邊制裁構(gòu)成禁止或限制的國(guó)際條約而言，目前主要集中于經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域：以世界貿(mào)易組織（WTO）體系為基石的全球性經(jīng)貿(mào)條約機(jī)制和數(shù)量龐大的區(qū)域性及雙邊經(jīng)貿(mào)條約均以確保貿(mào)易自由為宗旨，這些條約構(gòu)成經(jīng)濟(jì)全球化的法律保障。因此，以?xún)鼋Y(jié)財(cái)產(chǎn)或拒絕交易等經(jīng)貿(mào)措施為主要手段的單邊制裁，可能涉及違反非歧視待遇和一般禁止數(shù)量限制的要求，在原則上與這些條約的宗旨不符。

不過(guò)，需要強(qiáng)調(diào)的是，當(dāng)代制定的經(jīng)貿(mào)條約大多含有安全例外條款，并在原則上賦予國(guó)家確定此類(lèi)條款含義的權(quán)利。因此，一國(guó)對(duì)另一國(guó)發(fā)起單邊制裁是否違反國(guó)際條約，需要結(jié)合該國(guó)締結(jié)和參加的國(guó)際條約，并在具體情況下予以個(gè)案評(píng)估。概言之，對(duì)于包含安全例外條款的經(jīng)貿(mào)條約而言，由于國(guó)家總體上對(duì)國(guó)家安全事項(xiàng)擁有“自決權(quán)”，制裁發(fā)起國(guó)原則上可以依據(jù)此類(lèi)條款主張制裁沒(méi)有違反其承擔(dān)的條約義務(wù)；不過(guò)，對(duì)于沒(méi)有包含安全例外條款的經(jīng)貿(mào)條約而言，在條約適用的前提下，國(guó)家發(fā)起單邊制裁在原則上違反了條約義務(wù)，除非存在其他具體的免責(zé)條款。

（三）基于習(xí)慣國(guó)際法的合法性分析

在國(guó)際條約法機(jī)制以外，不干涉內(nèi)政原則是對(duì)國(guó)家發(fā)起單邊制裁構(gòu)成限制或禁止的最重要的習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則。進(jìn)而言之，在習(xí)慣國(guó)際法上，能為單邊制裁提供明確合法性依據(jù)的是“反措施”。關(guān)于反措施的權(quán)威和集中規(guī)定，主要體現(xiàn)在國(guó)際法委員會(huì)制定的《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任條款草案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《國(guó)家責(zé)任條款草案》）上。

《國(guó)家責(zé)任條款草案》規(guī)定了一系列實(shí)體和程序規(guī)則，以防止國(guó)家輕率地援引反措施規(guī)則，從而陷入相互指責(zé)對(duì)方違反國(guó)際法的困境。就程序性要求而言，《國(guó)家責(zé)任條款草案》要求受害國(guó)應(yīng)提前將采取反措施的任何決定通知責(zé)任國(guó)，并給予其談判的機(jī)會(huì)。就實(shí)質(zhì)性要求而言，一國(guó)采取反措施，須受以下限制：第一，只涉及非武力的對(duì)抗措施；第二，反措施針對(duì)的是實(shí)施不法行為的責(zé)任國(guó)，而非第三方；第三，反措施須為臨時(shí)性和可逆性的，一旦責(zé)任國(guó)終止國(guó)際不法行為，應(yīng)盡快終止；第四，反措施須與受到的傷害相稱(chēng)，即符合比例原則；第五，反措施不涉及任何背離某些基本義務(wù)的行為。因此，國(guó)家援引習(xí)慣國(guó)際法主張單邊制裁具有國(guó)際法上的合法性，須符合《國(guó)家責(zé)任條款草案》為適用反措施設(shè)置的上述各項(xiàng)條件。

《反外國(guó)制裁法》的定性及其合法性分析

（一）國(guó)際法上的定性

依據(jù)《反外國(guó)制裁法》第4條，該法的反制對(duì)象主要是“直接或者間接參與制定、決定、實(shí)施上述歧視性限制措施的個(gè)人、組織”?？梢?jiàn)，就制裁對(duì)象而言，該法所采用的模式屬于聰明制裁，而非傳統(tǒng)的全面制裁，這與當(dāng)代國(guó)際制裁實(shí)踐的發(fā)展趨勢(shì)保持一致。

從反制措施來(lái)看，該法主要規(guī)定了三種類(lèi)型：一是不予簽發(fā)簽證、不準(zhǔn)入境、注銷(xiāo)簽證或者驅(qū)逐出境；二是查封、扣押、凍結(jié)在中國(guó)境內(nèi)的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)和其他各類(lèi)財(cái)產(chǎn)；三是禁止或者限制中國(guó)境內(nèi)的組織、個(gè)人與其進(jìn)行有關(guān)交易、合作等活動(dòng)。同時(shí)，該法還規(guī)定了一項(xiàng)兜底性規(guī)定，即允許采取“其他必要措施”。就該法明確列舉的三類(lèi)反制措施而言，第一類(lèi)措施與其余兩類(lèi)措施在國(guó)際法上的合法性須分開(kāi)加以判斷。第一類(lèi)措施涉及外國(guó)公民進(jìn)入我國(guó)領(lǐng)土的事項(xiàng)。根據(jù)國(guó)際法，是否接受外國(guó)人入境以及在什么條件下允許外國(guó)人入境，屬于一個(gè)國(guó)家可以自由決定的事項(xiàng)。因此，采取該類(lèi)制裁措施屬于由我國(guó)自由決定的主權(quán)權(quán)力，其在國(guó)際法上具有明確的合法性。與此不同，第二類(lèi)和第三類(lèi)反制措施由于涉及限制外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)的財(cái)產(chǎn)以及禁止或者限制中國(guó)境內(nèi)的個(gè)人或組織與之進(jìn)行商業(yè)交易或其他合作，既有可能與我國(guó)承擔(dān)的國(guó)際條約義務(wù)相沖突，也有可能違反習(xí)慣國(guó)際法，因此，對(duì)于這兩類(lèi)反制措施在國(guó)際法上的合法性問(wèn)題需要進(jìn)行單獨(dú)探討。

（二）反制措施的合法性分析

1.基于國(guó)際條約的分析

就可適用的多邊國(guó)際條約而言，《反外國(guó)制裁法》規(guī)定的第二類(lèi)和第三類(lèi)反制措施可能與WTO的管轄范圍重疊，因此，在中國(guó)與反制對(duì)象所屬?lài)?guó)同為WTO成員方的情況下，需要分析我國(guó)行政機(jī)關(guān)依《反外國(guó)制裁法》采取反制措施是否與WTO規(guī)則存在沖突?！斗赐鈬?guó)制裁法》第1條明確“維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益”為其主要立法目的。由此，安全例外可以成為我國(guó)主張《反外國(guó)制裁法》規(guī)定的反制措施與WTO規(guī)則兼容的一條路徑。

就可適用的雙邊條約而言，自20世紀(jì)80年代至今，中國(guó)已與145個(gè)國(guó)家簽訂了雙邊投資協(xié)定。在這些雙邊投資協(xié)定中，早期締結(jié)的協(xié)定基本沒(méi)有規(guī)定安全例外條款，近年來(lái)締結(jié)的協(xié)定則大都包含此類(lèi)條款。因此，從原則上看，在包含了安全例外條款的雙邊投資協(xié)定的適用范圍內(nèi)，我國(guó)可以此類(lèi)條款為基礎(chǔ)主張依《反外國(guó)制裁法》采取的反制措施不違反條約義務(wù)；但在不包含安全例外條款的雙邊協(xié)定的適用范圍內(nèi)，則存在依該法采取的反制措施與條約義務(wù)沖突的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

2.基于習(xí)慣國(guó)際法的分析

就《國(guó)家責(zé)任條款草案》設(shè)置的程序性要求而言，《反外國(guó)制裁法》本身并沒(méi)有規(guī)定通知程序。不過(guò)，由于該法規(guī)定“國(guó)家設(shè)立反外國(guó)制裁工作協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)工作”，并授權(quán)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)按照各自職責(zé)和任務(wù)分工確定和實(shí)施反制措施，這一程序性要求可以通過(guò)后續(xù)法律配套實(shí)施制度的建立和完善加以解決。

就《國(guó)家責(zé)任條款草案》設(shè)置的五項(xiàng)實(shí)體性條件而言，可逐一進(jìn)行分析。首先，《反外國(guó)制裁法》第6條規(guī)定第二類(lèi)和第三類(lèi)反制措施均不涉及使用武力問(wèn)題，故符合第一項(xiàng)實(shí)體性要求。其次，該法第8條規(guī)定：“采取反制措施所依據(jù)的情形發(fā)生變化的，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)可以暫停、變更或者取消有關(guān)反制措施?！边@表明，該法規(guī)定的反制措施符合臨時(shí)性和可逆性的要求。此外，全國(guó)人大常委會(huì)在審議該法草案的過(guò)程中，將第6條第2款原本規(guī)定的“查封、凍結(jié)或者沒(méi)收在我國(guó)境內(nèi)的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)和其他各類(lèi)財(cái)產(chǎn)權(quán)”改為“查封、扣押、凍結(jié)在我國(guó)境內(nèi)的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)和其他各類(lèi)財(cái)產(chǎn)”，特別刪除了“沒(méi)收”財(cái)產(chǎn)的規(guī)定，這進(jìn)一步表明該法規(guī)定的反措施滿足臨時(shí)性和可逆性要求。再次，關(guān)于《反外國(guó)制裁法》是否符合比例原則的要求，從嚴(yán)格意義上說(shuō)，還須在該法今后的實(shí)施過(guò)程中予以具體評(píng)判，但從原則上看，該法符合比例性要求。最后，《反外國(guó)制裁法》第6條第二類(lèi)和第三類(lèi)反制措施不涉及對(duì)人權(quán)、人道主義、外交或領(lǐng)事人員、館舍、檔案和文件的侵犯問(wèn)題，因而可以認(rèn)定該法的規(guī)定符合“不背離基本義務(wù)”的要求。

不過(guò)，關(guān)于《反外國(guó)制裁法》是否滿足《國(guó)家責(zé)任條款草案》關(guān)于反措施只能針對(duì)責(zé)任國(guó)的要求，尚存在探討空間。本文認(rèn)為，須結(jié)合《國(guó)家責(zé)任條款草案》的制定背景、國(guó)際制裁的發(fā)展實(shí)踐和《反外國(guó)制裁法》的相關(guān)規(guī)定才能得出結(jié)論。

首先，《國(guó)家責(zé)任條款草案》制定于2001年，距今已20年。對(duì)比20年前與當(dāng)下的國(guó)際制裁實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，兩者間最大的變化在于：彼時(shí)，聰明制裁還處于萌芽階段；而現(xiàn)在，它已發(fā)展成聯(lián)合國(guó)和國(guó)家最倚重的制裁模式。由于制裁模式在《國(guó)家責(zé)任條款草案》制定后已發(fā)生巨大變化，作為可以為制裁提供合法性依據(jù)的反措施應(yīng)隨之得到相應(yīng)的發(fā)展；關(guān)于只能針對(duì)責(zé)任國(guó)的要求，也應(yīng)順應(yīng)聰明制裁取代普遍制裁的發(fā)展趨勢(shì)而作相應(yīng)發(fā)展。

其次，《國(guó)家責(zé)任條款草案》雖規(guī)定反措施僅能針對(duì)責(zé)任國(guó)，但這一要求旨在確保第三國(guó)不受到影響，而未明確將責(zé)任國(guó)本國(guó)的組織和個(gè)人排除在外。此外，20年來(lái)的國(guó)際實(shí)踐也從未出現(xiàn)因制裁針對(duì)此類(lèi)主體，而被國(guó)際司法機(jī)構(gòu)認(rèn)定不構(gòu)成反措施的任何先例。更為重要的是，盡管《反外國(guó)制裁法》規(guī)定的反制措施由具體的個(gè)人或組織承受，但該法第3條表明，反制措施針對(duì)的對(duì)象是實(shí)施國(guó)際不法行為的外國(guó)國(guó)家，第4條進(jìn)一步說(shuō)明，這些個(gè)人或組織系因直接或者間接參與制定、決定、實(shí)施第3條規(guī)定的歧視性限制措施而被列入反制清單并由此承受相應(yīng)的反制措施。可見(jiàn)，這些反制措施，歸根結(jié)底針對(duì)的是責(zé)任國(guó)。

最后，有觀點(diǎn)認(rèn)為《反外國(guó)制裁法》第12條第1款要求“任何組織和個(gè)人均不得執(zhí)行或者協(xié)助執(zhí)行外國(guó)國(guó)家對(duì)我國(guó)公民、組織采取的歧視性限制措施”，這使得該法的管轄范圍進(jìn)一步擴(kuò)展到第三國(guó)，因而不符合僅針對(duì)責(zé)任國(guó)的要求，但這是對(duì)該款規(guī)定進(jìn)行孤立解釋的誤讀。

綜上，《反外國(guó)制裁法》采納的“聰明反制模式”符合《國(guó)家責(zé)任條款草案》關(guān)于反措施只能針對(duì)責(zé)任國(guó)的要求。

《反外國(guó)制裁法》的完善路徑與建議

（一）完善路徑

總體而言，《反外國(guó)制裁法》沒(méi)有對(duì)反外國(guó)制裁工作協(xié)調(diào)機(jī)制、反制清單及反制措施的制定及具體執(zhí)法程序等制度作出可操作性的規(guī)定，而將法律的實(shí)施權(quán)主要授予國(guó)務(wù)院行政部門(mén)。從該法關(guān)于反制措施的規(guī)定來(lái)看，其涵蓋面廣泛，涉及為數(shù)眾多的行政部門(mén)職權(quán)。因此，在我國(guó)法律體系下，只有通過(guò)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的形式，將反制裁工作協(xié)調(diào)機(jī)制與具體的執(zhí)法程序和規(guī)則規(guī)定下來(lái)，才能建立體系協(xié)調(diào)、規(guī)則統(tǒng)一并能精準(zhǔn)反映我國(guó)對(duì)外政策的反外國(guó)制裁法律法規(guī)體系。

不僅如此，由于《反外國(guó)制裁法》的實(shí)施需要以對(duì)外交政策的精準(zhǔn)掌握和對(duì)國(guó)際法規(guī)則的熟練運(yùn)用為前提條件，單個(gè)行政部門(mén)，尤其是核心職能遠(yuǎn)離外交和國(guó)際法事務(wù)的行政部門(mén)，往往欠缺這樣的能力。因此，只有在中央政府層面建立統(tǒng)一的國(guó)家反外國(guó)制裁工作協(xié)調(diào)機(jī)制，并基于維護(hù)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)外政策的總體考量，統(tǒng)一、有序地展開(kāi)決策程序，才能確?！斗赐鈬?guó)制裁法》沿著國(guó)際法治的軌道得到實(shí)施，從而使該法既能充實(shí)我國(guó)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、防范風(fēng)險(xiǎn)的法律“工具箱”，又能通過(guò)我國(guó)的國(guó)家實(shí)踐，推動(dòng)制裁領(lǐng)域國(guó)際法的積極健康發(fā)展。

（二）具體建議

第一，建立反制措施合法性審查制度。《反外國(guó)制裁法》的性質(zhì)和立法宗旨導(dǎo)致不少條款體現(xiàn)為“建設(shè)性模糊”的文字表述，且授權(quán)性條款多于操作性條款。因此，有必要在反制裁工作協(xié)調(diào)機(jī)制內(nèi)建立反制措施的合法性審查制度，在我國(guó)行政部門(mén)擬實(shí)施反制措施之前，對(duì)其是否違反國(guó)際法進(jìn)行審查，這是確保該法在國(guó)際法軌道上實(shí)施的制度性保障。第二，建立通報(bào)制度。由于程序性要求是滿足反措施的必要要件，且程序性事項(xiàng)在國(guó)際司法實(shí)踐上極具重要性，未來(lái)我國(guó)制定《反外國(guó)制裁法》實(shí)施制度時(shí)，應(yīng)建立適當(dāng)?shù)耐▓?bào)制度。第三，載明并嚴(yán)格遵循比例原則。考慮到該法本身并未載明比例原則，而該原則在過(guò)往的國(guó)際司法實(shí)踐中具有突出的重要地位，我國(guó)未來(lái)制定該法配套實(shí)施制度時(shí)應(yīng)載明該原則，行政機(jī)關(guān)在決定采取具體的反制措施時(shí)亦應(yīng)嚴(yán)格遵循該原則。第四，完善對(duì)被制裁對(duì)象的程序性保障。為增強(qiáng)我國(guó)反制裁制度的合法性，在該法第8條確定的框架下進(jìn)行制度和規(guī)則完善，建立反制措施申請(qǐng)暫停、變更和取消制度，兼具必要性與可行性。

結(jié)語(yǔ)

我國(guó)頒布《反外國(guó)制裁法》是維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益的迫切需要，是統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治的迫切需要。通過(guò)創(chuàng)設(shè)“反外國(guó)制裁法”的概念，加之特色鮮明的反制模式和措施設(shè)計(jì)，中國(guó)以自身的立法豐富和發(fā)展了國(guó)際法上關(guān)于制裁的國(guó)家實(shí)踐，對(duì)于該領(lǐng)域國(guó)際法的發(fā)展具有潛在的重要意義。同時(shí)，由于《反外國(guó)制裁法》在性質(zhì)上屬于單邊制裁，而此類(lèi)制裁在國(guó)際法尚處于灰色地帶，加之該法條文較少，不少條款措辭模糊，其在國(guó)際法上的合法性在一定程度上取決于今后能否構(gòu)建一套科學(xué)完善的配套實(shí)施制度。