文/周慎 趙彥云 朱旭峰

黨的十八大以來，中國特色新型智庫成為國家治理能力體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中明確提出“加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)”，將智庫建設(shè)提升到國家戰(zhàn)略高度。由此，掀起了一股智庫研究的熱潮。時(shí)至今日，智庫研究和建設(shè)工作在國內(nèi)各個(gè)領(lǐng)域都顯得越來越重要。

國際關(guān)系與外交實(shí)踐是智庫發(fā)揮效用的前沿陣地。黨的十八大以來，中國外交安全智庫迅猛發(fā)展。國內(nèi)學(xué)界對智庫的關(guān)注主要集中在兩個(gè)方面，或探討智庫在外交政策制定中的作用，或關(guān)注西方國家的智庫與其外交事務(wù)之間的互動(dòng)，而鮮少將“智庫外交”作為一個(gè)明確的概念及領(lǐng)域來進(jìn)行系統(tǒng)探討。要滿足大國外交和全球治理對理論和實(shí)踐雙向供給的需要，使智庫能更好地服務(wù)于國家對外交往活動(dòng)，亟須從根本上對智庫外交及其行為實(shí)踐有一個(gè)全面的了解。

作為社會行為實(shí)踐的外交

作為一種有著悠久歷史的社會實(shí)踐方式，外交與民族國家的誕生息息相關(guān)。各國通過交換特使和大使來管理彼此發(fā)展中的關(guān)系。外交的儀式和程序以及形成的精英文化在一代代的外交人身上傳承。然而，有學(xué)者認(rèn)為外交傳統(tǒng)的連續(xù)和對傳統(tǒng)外交形式的遵守會帶來外交停滯；還有學(xué)者認(rèn)為傳統(tǒng)外交未能跟上世界發(fā)展的速度，給世界帶來的是更多的問題而不是解決方案。外交學(xué)者從不同的角度對外交的演變進(jìn)行了描述，提出的概念有舊外交和新外交、俱樂部外交與網(wǎng)絡(luò)式外交、傳統(tǒng)外交與綜合外交、催化外交和超級外交等。盡管各國官方代表之間的傳統(tǒng)外交仍然是現(xiàn)代外交的重要組成部分，但今天的外交已變得更加扁平化和多元化。

運(yùn)輸和通信技術(shù)的發(fā)展、非國家行為體的出現(xiàn)、各主體自我實(shí)現(xiàn)的意愿不斷高漲以及非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)的出現(xiàn)都給傳統(tǒng)外交體制帶來壓力。為了更好地處理和適應(yīng)新的挑戰(zhàn)以出色完成外交任務(wù)，各國外交部及其外交人員越來越多地主動(dòng)或被動(dòng)地將新的行為主體納入傳統(tǒng)的外交領(lǐng)域，使得外交已經(jīng)不再只是少數(shù)人的專利，而可以是多數(shù)人的實(shí)踐活動(dòng)。外交領(lǐng)域新的行為主體的出現(xiàn)以及外交概念與實(shí)踐方式的演化表明，外交已經(jīng)從傳統(tǒng)意義上的僵化制度逐漸回歸到“外交”的字面意義，即一種外部交往實(shí)踐。

作為外交參與主體的智庫

2007年，有學(xué)者通過建立政策過程理論和國際機(jī)制理論相結(jié)合的“二軌國際機(jī)制”模型來分析國際智庫網(wǎng)絡(luò)的行為與作用。2012年，在論述多種外交形態(tài)時(shí)，國內(nèi)有學(xué)者直接提出了“智庫外交”的形態(tài)，“智庫外交是指主權(quán)國家通過智庫間的國際交流，實(shí)現(xiàn)國家外交目標(biāo)的活動(dòng)。智庫外交是公共外交的重要載體。智庫外交既包括以智庫為主體、智庫之間的國際交流，也包括以他國智庫為對象與目標(biāo)的國際交流”。外文文獻(xiàn)中最開宗明義也是首次提出“智庫外交”的是在2017年《外交與對外政策》上發(fā)表的文章。還有中國學(xué)者從公共外交和傳播學(xué)的角度，提出“智庫公共外交”的概念，并指出：“智庫公共外交的核心是思想的雙向?qū)ΨQ交流和輿論傳播，智庫公共外交的作用是加深理解、增進(jìn)互信、促進(jìn)和平。智庫公共外交的根本目的是在國際輿論空間構(gòu)建和提升本國意識形態(tài)權(quán)力?！被趯χ菐旌屯饨坏睦斫猓梢哉f智庫外交不從屬于官方外交，但難免與官方訴求交織在一起。在相對獨(dú)立的維度，智庫充當(dāng)外交的第二軌道；在密切關(guān)聯(lián)的層次，智庫外交是大外交的重要環(huán)節(jié)、官方外交的重要補(bǔ)充，也是外宣工作的重要內(nèi)容。也因此，相比于國家行為主體，智庫外交具有特殊的優(yōu)勢。

智庫外交職能與角色分析

《維也納外交關(guān)系公約》將使館的外交職能主要分為五點(diǎn)：第一，在接受國中代表派遣國；第二，在國際法許可范圍內(nèi)，在接受國保護(hù)派遣國及其國民的利益；第三，代表派遣國與接受國官方政府辦理交涉；第四，運(yùn)用合法合理手段調(diào)查接受國的狀況及發(fā)展情況，并向派遣國政府報(bào)告；第五，促進(jìn)派遣國與接受國之間的友好關(guān)系發(fā)展，維護(hù)兩國之間的經(jīng)濟(jì)、文化與科學(xué)關(guān)系。由此可見，國際公約規(guī)定的外交職能主要為代表母國的功能、保護(hù)母國和母國人民利益的功能、交涉的功能、收集情況的功能、促進(jìn)友好關(guān)系的功能。在《維也納外交關(guān)系公約》制定十幾年之后，理論家赫德利·布爾指出了外交的5個(gè)關(guān)鍵功能：溝通、談判協(xié)議、收集情報(bào)或信息、盡量減少各國之間的摩擦、象征著“國家社會的存在”。而隨著時(shí)代的進(jìn)步和全球化的發(fā)展，這些外交功能，智庫都可以直接或間接地實(shí)現(xiàn)。目前，越來越多的國家開始認(rèn)識到智庫發(fā)揮外交職能的重要性，有意識地把智庫外交納入外交活動(dòng)之中。智庫之所以對外交至關(guān)重要，是因?yàn)槠湓谕饨宦毮艿拿總€(gè)點(diǎn)上都能直接或間接地發(fā)揮重要作用，扮演重要的角色。

第一，智庫發(fā)揮間接代表母國的功能。雖然智庫不是國家的官方代理人，但智庫屬地和智庫專家國籍都在無形中代表國家，智庫報(bào)告以及相關(guān)研究都會被打上所在國的標(biāo)簽。智庫專家是其母國的準(zhǔn)大使，尤其是他們在大學(xué)任教、做客座講座、參加研討會或多學(xué)科和跨國研究項(xiàng)目等時(shí)。有些智庫具有鮮明的黨派性，也是某些政黨的代言人，這也恰恰增強(qiáng)了智庫在外交活動(dòng)中重大的影響力。

第二，智庫發(fā)揮單向釋放信息或多方溝通彌合的功能。智庫可以通過舉辦有關(guān)問題的學(xué)術(shù)交流會和研討會，為具體問題的討論設(shè)置議程，提供平臺。在政府外交陷入僵局的時(shí)候，智庫可以為雙方的溝通提供有益的補(bǔ)充，擔(dān)任積極助推政府外交的角色，從而有效加深雙方之間的理解與互信。同時(shí)，在智庫組織的活動(dòng)上，決策者可以通過此平臺測試和傳播他們的觀點(diǎn)。

第三，智庫發(fā)揮交涉的功能。談判是一項(xiàng)核心的外交技能，外交官的作用是通過對有關(guān)各方的了解、說服和溝通，促進(jìn)共同利益的實(shí)現(xiàn)。這需要證明一方所謀求的目標(biāo)符合對方的利益，也符合自己的利益。缺乏資源、經(jīng)驗(yàn)和專門知識來證明雙贏情況和提供雙贏機(jī)制是交涉需要克服的重大障礙，而智庫可以利用自己的研究優(yōu)勢和專業(yè)分析技能來彌補(bǔ)這一缺陷，為外交談判交涉提供服務(wù)。

第四，智庫發(fā)揮情報(bào)收集和分析的功能。智庫是對外政策的研究者，而研究建立在充分了解情況的基礎(chǔ)上。在信息過載的世界中，外交官并不能單獨(dú)履行這一職能。智庫作為擁有廣泛網(wǎng)絡(luò)的公共機(jī)構(gòu)，在收集和報(bào)告信息方面處于有利地位，也具備專業(yè)能力，能準(zhǔn)確分析形勢，及時(shí)制定有效對策。因此智庫專家成為外事部門最常接待的客人之一，他們的參與成為對外政策制定的重要環(huán)節(jié)。國家每當(dāng)即將進(jìn)行重要的官方訪問或即將啟動(dòng)一個(gè)大型的對外關(guān)系項(xiàng)目時(shí)，都會咨詢智庫專家。

第五，智庫發(fā)揮建立及維護(hù)友好關(guān)系的功能。一般認(rèn)為智庫具有獨(dú)立性和非營利性，這是智庫開展交往活動(dòng)天然的信任基礎(chǔ)，也使智庫擁有了更廣闊的交往領(lǐng)域和強(qiáng)大的資源池。有學(xué)者將智庫稱為所謂的“跨國宣傳網(wǎng)絡(luò)”中的核心行動(dòng)者，通過這種跨國網(wǎng)絡(luò)，智庫在政府、企業(yè)和民間社會之間建立聯(lián)系。此外，智庫更擅長使用社交媒體積極接觸外國和國內(nèi)受眾，以促進(jìn)了解和宣傳其母國、其自身、其產(chǎn)品，以促進(jìn)他們的事業(yè)發(fā)展。同時(shí)智庫非常敏捷，在接近商業(yè)和技術(shù)方面往往領(lǐng)先于外交部門，在開展多學(xué)科多部門協(xié)作方面發(fā)揮著新型橋梁的作用。

我們可以看到智庫能夠起到重要的外交作用，但同時(shí)應(yīng)該認(rèn)識到外交國際規(guī)則和規(guī)范仍然是當(dāng)前外交活動(dòng)的基石?！毒S也納外交關(guān)系公約》規(guī)定使館館舍不可侵犯，東道國向在使館工作的外交官提供保護(hù)，給予外交人員刑事管轄豁免權(quán)，并責(zé)成東道國采取保護(hù)使館與派遣國之間的通信線路等措施。

全球智庫外交實(shí)踐典型案例

皇家國際事務(wù)研究所，又稱查塔姆研究所（Chatham House），扮演了英國政府“代言人”的角色?；始覈H事務(wù)研究所雖不是政府組織，但其對各國政府、領(lǐng)導(dǎo)者和決策者的影響力很大，可以對政府外交政策產(chǎn)生較深的影響。該所每年都會定期舉行倫敦會議等重要會議，對國際形勢和熱點(diǎn)問題進(jìn)行研討，剖析國際關(guān)系發(fā)展中的新問題和新趨勢。包括李克強(qiáng)總理在內(nèi)的世界多國政府首腦在訪英時(shí)都曾在皇家國際事務(wù)研究所發(fā)表演講，足見其在國際社會中的地位與影響力，其是官方的非正式代言人。

哈德遜研究所（Hudson Institute）充當(dāng)了美國政府的“雇傭軍”，常被美國政客當(dāng)作單向釋放信息功能的平臺。2018年10月4日，美國副總統(tǒng)彭斯就特朗普政府對中國政策發(fā)表談話，而他選擇發(fā)表演講的智庫就是哈德遜研究所。該所是美國著名保守派智庫，歷來在臺海、南海問題上對中國態(tài)度強(qiáng)硬。美國政府也通常先“雇傭”智庫來放試探氣球，為一些重要政策的出臺作準(zhǔn)備。

獨(dú)立外交官智庫（Independent Diplomat）多次在國際問題的解決中承擔(dān)“協(xié)助人”的角色。獨(dú)立外交官智庫致力于向需要其援助的國家、新興國家或其他需要服務(wù)的非國家行為體提供廣泛的外交咨詢服務(wù)。它在國際外交系統(tǒng)內(nèi)開展工作，以確保受國際決定影響最大的人民的聲音在事關(guān)他們未來發(fā)展的談判中能夠得到傾聽。如在2015年，獨(dú)立外交官智庫幫助馬紹爾群島共和國在《巴黎協(xié)定》制定中發(fā)揮重要作用，使其成為氣候變化行動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)者。在該智庫的協(xié)助下，馬紹爾群島共和國聚集了100多個(gè)國家，有力地推動(dòng)了影響其國家命運(yùn)的《巴黎協(xié)定》的出臺。

很多智庫都可以作為“研究者”合法收集相關(guān)情報(bào)并作出專業(yè)分析，進(jìn)而以此影響國家外交政策的制定。國際危機(jī)組織（International Crisis Group）在這方面成績顯著。為針對國際社會未能準(zhǔn)確預(yù)測和有效應(yīng)對在索馬里、盧旺達(dá)和波斯尼亞發(fā)生的悲劇，該組織通過收集事實(shí)信息和影響決策者來預(yù)防沖突、提高對危機(jī)的認(rèn)識和促進(jìn)沖突的解決。國際危機(jī)組織的所有報(bào)告和分析都以實(shí)地研究為基礎(chǔ)，通過盡可能地了解沖突各方和所有利益攸關(guān)方，以準(zhǔn)確把握實(shí)際發(fā)生的情況。國際危機(jī)組織被認(rèn)為是世界上在預(yù)防致命沖突和大規(guī)模暴力方面，向政府和政府間組織提供預(yù)警、分析和咨詢意見的主要非政府來源機(jī)構(gòu)。

可持續(xù)發(fā)展解決方案網(wǎng)絡(luò)（SDSN:Sustainable Development Solutions Network）是建立及維護(hù)友好關(guān)系的“促進(jìn)者”。聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展解決方案網(wǎng)絡(luò)于2012年成立，直到2016年《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》通過并正式生效之后，該網(wǎng)絡(luò)正式注冊為非營利機(jī)構(gòu)。可持續(xù)發(fā)展解決方案網(wǎng)絡(luò)致力于通過教育、研究、政策分析和全球合作，支持在地方、國家和全球范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，并為此建立起一個(gè)由大學(xué)、研究中心和其他知識機(jī)構(gòu)組成的全球網(wǎng)絡(luò)，把可持續(xù)發(fā)展方面的最新研究成果轉(zhuǎn)化為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的行動(dòng)。截止到目前，該網(wǎng)絡(luò)有35個(gè)國家和區(qū)域網(wǎng)絡(luò)，1006個(gè)研究機(jī)構(gòu)成員，此外該組織同聯(lián)合國機(jī)構(gòu)、多邊融資機(jī)構(gòu)、私營部門、民間社會等均合作緊密。

中國智庫外交存在的問題與建議

相比起西方智庫，中國智庫起步較晚但發(fā)展迅速，逐漸形成了具有中國特色的新型智庫體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國各類智庫已經(jīng)超過2 000家，這一數(shù)量比美國智庫統(tǒng)計(jì)數(shù)量還要多。但是在影響力對比上看，我國智庫在國際上影響力顯著、獲得足夠認(rèn)可、能夠在國際公共事務(wù)治理和調(diào)整國際關(guān)系中發(fā)揮重要作用等指標(biāo)上，與其他國家還存在不小差距。我國智庫在發(fā)揮外交功能方面還非常欠缺，主要有如下原因：

首先，對智庫外交的認(rèn)識不足，不認(rèn)為智庫是外交主體之一。在國內(nèi)社會的普遍認(rèn)知中，人們更加傾向于認(rèn)為外交是通過官方渠道和他國政府打交道，因此在智庫發(fā)展方面缺乏投入和經(jīng)營思維。其次，由于發(fā)展時(shí)間較短，我國智庫的外交實(shí)力相對欠缺，尤其是在外語能力、信息溝通能力、社會化媒體使用能力、事件反應(yīng)能力、議題引領(lǐng)能力、資源拓展能力、活動(dòng)組織能力等方面還有一定的成長空間，這些能力的提高需要長時(shí)間的滋養(yǎng)或高效的專業(yè)訓(xùn)練。再次，我國智庫容易被外界批評為是“不獨(dú)立”的，是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”下的產(chǎn)物，加上有些智庫本身缺乏自信，陷入“獨(dú)立性就是獨(dú)立于政黨和政府”的美國式概念界定，對獨(dú)立性的認(rèn)識不夠深刻，強(qiáng)勢話語和自我規(guī)訓(xùn)束縛了我國智庫在國際社會上伸展拳腳。最后，我國智庫普遍在經(jīng)費(fèi)來源上存在政府資助和社會支持雙重不足的問題，智庫參與外交的經(jīng)費(fèi)不夠。

針對上述智庫外交存在的問題，我們需要從以下幾個(gè)方面來提升智庫參與外交的“內(nèi)功”（認(rèn)知與優(yōu)勢）和“外功”（國際傳播能力）：

（一）樹立智庫對“獨(dú)立性”的正確認(rèn)知，并培育智庫的全球意識和參與意愿。智庫需要認(rèn)識到“獨(dú)立性”應(yīng)該是智庫研究的自主性及其觀點(diǎn)的客觀性，而非不接受政府的資助，甚至與政府隔絕等。在認(rèn)真審視“獨(dú)立性”的真實(shí)內(nèi)涵及自我認(rèn)同確立和自主性建設(shè)的基礎(chǔ)上，智庫需增強(qiáng)國際視野，在自身研究議題設(shè)置上更多地關(guān)注全球性公共事務(wù)，提高智庫的外交參與度和多樣性。

（二）為智庫參與外交活動(dòng)創(chuàng)造條件，建立開放、常規(guī)的外交政策咨詢體系。政府需明確與智庫交往之間的角色定位，政府既是智庫思想產(chǎn)品的需求方，同時(shí)也是參與決策的規(guī)則制定者。因此，政府應(yīng)當(dāng)盡力改善和優(yōu)化智庫發(fā)展環(huán)境。這其中有非常重要的兩點(diǎn)：一是為智庫發(fā)展建構(gòu)多元化可持續(xù)的資金保障機(jī)制；二是建設(shè)一條暢通的、日常的智庫參與決策咨詢的渠道，使得智庫能夠參與協(xié)助交涉和對外政策咨詢等工作。

（三）不斷提升智庫的政策研究水平和國際傳播能力。政策問題研究是智庫的立根之本。智庫扮演的外交角色的所有基礎(chǔ)都在于它做好了本職工作。因此，智庫應(yīng)注重人才培養(yǎng)，建設(shè)高水平多樣化的政策研究人才隊(duì)伍。在當(dāng)今科技高速發(fā)展的時(shí)代，這支隊(duì)伍要能跟上技術(shù)進(jìn)步，整合來自不同領(lǐng)域和學(xué)科的知識，進(jìn)行創(chuàng)新和變革。同時(shí)智庫作為話語生產(chǎn)者，要拓展對外傳播平臺和載體，積極面對國際重大事件，并注重話語生產(chǎn)和傳播策略，將其精煉的思想產(chǎn)品、生產(chǎn)要素和過程寓于其中。只有能傳播、會傳播、懂傳播，智庫發(fā)展才能避免停滯，才能煥發(fā)無限的外交活力。

（四）發(fā)揮不同類型智庫在履行外交職能上的比較優(yōu)勢。2015年出臺的《關(guān)于加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)的意見》將我國智庫分為7類，分別是黨政部門智庫、社科院智庫、黨校行政學(xué)院智庫、科研院所智庫、軍隊(duì)智庫、高校智庫、企業(yè)—社會智庫?？梢钥吹剑覈菐祛愋捅容^齊全，理想的狀況是不同類型的智庫能夠找準(zhǔn)外交角色定位，發(fā)揮不同的外交功能，相互補(bǔ)充，促使我國的智庫系統(tǒng)更好地服務(wù)于外交事業(yè)。