李鵬鋆

（上海同濟城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司，上海 200092）

參照《旅游度假區(qū)等級劃分標準》的定義，城市型旅游度假區(qū)指位于城市建成區(qū)內(nèi)，具有良好的資源與環(huán)境條件，能滿足游客休憩、康體、運動、益智、娛樂等休閑需求，相對完整的度假設(shè)施聚集區(qū)。城市型旅游度假區(qū)因與城市的空間和各類功能關(guān)系密切，構(gòu)建空間指標體系時既要考慮城市的功能屬性，也要考慮旅游度假空間的特殊性。隨著國家國土空間規(guī)劃體系的建立和國土空間規(guī)劃城市設(shè)計相關(guān)規(guī)范的不斷完善，如何通過空間指標構(gòu)建正確處理市民與游客、保護與發(fā)展、普遍需求與地域特色之間的關(guān)系，實現(xiàn)旅游度假區(qū)和城市的平衡發(fā)展是城市型旅游度假區(qū)建設(shè)的重要議題。

1 空間指標體系對城市型旅游度假區(qū)的發(fā)展意義

在城市的發(fā)展過程中，城市控制性詳細規(guī)劃有一套相對完整的指標控制體系，通過用地性質(zhì)、高度、容積率等指標指導(dǎo)城市的開發(fā)建設(shè)，但該指標體系中幾乎沒有直接和旅游度假相關(guān)的內(nèi)容。探索城市型旅游度假區(qū)的空間指標體系，能夠有效完善國土空間規(guī)劃和旅游度假區(qū)規(guī)劃的理論體系。

構(gòu)建針對城市型旅游度假區(qū)的空間指標體系，有助于從城市的宏觀層面給予旅游度假區(qū)一定的指標傾斜，以引導(dǎo)和豐富城市的度假旅游功能，有效實現(xiàn)城旅融合和景城一體化發(fā)展[1]。

針對不同類型的旅游度假區(qū)，通過強制性和指導(dǎo)性的空間指標引導(dǎo)，實現(xiàn)普遍性和特殊性的融合，實現(xiàn)旅游度假城市的有序化發(fā)展和差異化建設(shè)。

2 構(gòu)建城市型旅游度假區(qū)空間指標體系的困境

2.1 資源保護與旅游開發(fā)矛盾凸顯

城市中的旅游度假區(qū)通常依托城市中獨特的自然資源和優(yōu)美的生態(tài)條件進行設(shè)置，但在城市規(guī)劃中，生態(tài)敏感地帶一般是重點的保護對象，嚴格禁止開發(fā)建設(shè)，例如海岸、沙灘、森林、山岳等良好的環(huán)境資源。

這些資源是發(fā)展旅游度假活動的重要依托，是城市觀光旅游、休閑度假的核心要素。城市規(guī)劃與旅游規(guī)劃在核心資源的保護方式、空間邊界劃定、總量控制、開發(fā)時序等方面的出發(fā)點不同，存在較多矛盾。如何在保護的基礎(chǔ)上合理利用自然資源，是構(gòu)建旅游度假區(qū)空間指標體系首先需要考慮的問題。

2.2 用地性質(zhì)與規(guī)模難以界定

城市型旅游度假區(qū)一般在城鎮(zhèn)的建設(shè)用地紅線內(nèi)，本質(zhì)屬于城市用地，但城市用地分類中并沒有旅游度假用地的類型，在量的計算上也沒有規(guī)定如何納入城市建設(shè)用地的計算。用地性質(zhì)的模糊會導(dǎo)致管理的真空，計算方法的空缺導(dǎo)致用地規(guī)模難以控制。

在城市的總規(guī)層面，旅游度假用地屬于可建設(shè)用地，但不參與中心城區(qū)建設(shè)的用地平衡。由于城市控規(guī)或旅游度假區(qū)專項規(guī)劃中沒有進一步明確用地的指標，導(dǎo)致在下一層次的規(guī)劃編制中出現(xiàn)大量以旅游度假用地的名義突破總規(guī)中的用地規(guī)劃[2]。

旅游度假區(qū)內(nèi)部的各項功能的用地比例以多少為宜、開發(fā)建設(shè)的強度如何確定，不同類型旅游度假區(qū)各不相同，也難以硬性規(guī)定。

2.3 旅游度假特色難以體現(xiàn)

旅游度假區(qū)內(nèi)功能復(fù)雜，并以旅游休閑度假功能為主導(dǎo)，現(xiàn)有的城市控規(guī)側(cè)重城市各類建設(shè)用地的控制，相關(guān)的控制指標大多無法直接指導(dǎo)旅游度假區(qū)的建設(shè)，對于旅游度假的功能需求難以準確表達。

城市控規(guī)中對于旅游度假區(qū)的指標不夠細化導(dǎo)致針對性不足和旅游度假產(chǎn)品的特色不明，例如常用的城市建設(shè)指標體系缺少對于吃、住、行、游、娛、購各要素的控制引導(dǎo)，難以形成特色化、規(guī)模化、層次化的旅游度假空間[2]。

3 城市型旅游度假區(qū)的空間指標體系構(gòu)建

3.1 構(gòu)建思路

針對目前城市型旅游度假區(qū)所存在的問題，綜合考慮規(guī)劃特色與可操作性提出城市型旅游度假區(qū)“四位一體”的空間指標體系構(gòu)建路徑，即“資源環(huán)境雙評價-規(guī)劃銜接細化-技術(shù)規(guī)范審查-因子優(yōu)化修正”的構(gòu)建思路。

通過資源環(huán)境雙評價，識別資源的旅游度假價值和開展旅游度假行為對環(huán)境的干擾程度，確定空間的不同等級的保護與開發(fā)邊界，以此明確各類基礎(chǔ)量化指標，例如可建設(shè)空間的占比、生物的多樣性底線、生態(tài)綠地的最低保有量等。在此基礎(chǔ)上，審查各類上位規(guī)劃，做好空間及指標的銜接，例如充分吸收來自城市總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境影響評估、綠地系統(tǒng)規(guī)劃等上位規(guī)劃中的強制性指標，進行對接和落實。

針對特定的規(guī)劃意圖，落實各類法規(guī)和規(guī)范中的相關(guān)指標，例如創(chuàng)建國家級旅游度假區(qū)就要嚴格對照和落實《旅游度假區(qū)等級劃分》《旅游度假區(qū)等級劃分細則》等指標。旅游度假是一個綜合性較強的產(chǎn)業(yè)，策劃具有較強的主觀性，存在大量彈性指標，例如重點步行街區(qū)的道路密度多少比較合適、廣場的遮陽率定位多少。對于該類指標，除了給予一定的取值范圍外，更應(yīng)當(dāng)參考現(xiàn)有比較成功的實踐案例，針對指導(dǎo)性的指標根據(jù)實際情況和發(fā)展階段進行因子修正，從整個指標體系進行不斷優(yōu)化。

四位一體指標體系構(gòu)建路徑如圖1所示。

圖1 四位一體指標體系構(gòu)建路徑

3.2 構(gòu)建要點

（1）雙評價與底線控制。

資源環(huán)境雙評價是對旅游度假區(qū)內(nèi)的資源和環(huán)境進行評價，明確范圍內(nèi)的生態(tài)本底和限制條件，即進行開發(fā)邊界的約束和開發(fā)強度的控制，能夠明確旅游度假區(qū)中各個地塊的生態(tài)價值和開發(fā)價值以及適合開展何種旅游度假活動，以此作為空間指標構(gòu)建的基礎(chǔ)。

通過雙評價系統(tǒng)摸清旅游度假區(qū)的資源家底和旅游承載力，通過定性和定量相結(jié)合的方法進一步對空間進行細化評價，最終得出禁止、限制、允許和適宜開發(fā)四大空間類型，有側(cè)重點地針對不同的地塊細化控制指標，堅持尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的理念，突出生態(tài)文明建設(shè)，促進生態(tài)價值轉(zhuǎn)化。

（2）旅游用地與功能混合。

細化城市控規(guī)中對于旅游度假用地的控制指標，調(diào)控旅游度假區(qū)的開發(fā)規(guī)模。由于旅游度假區(qū)的服務(wù)對象以外來游客為主，建議將城市型旅游度假區(qū)建設(shè)指標在全市平衡，納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地總指標，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中統(tǒng)籌考慮，而非局限于中心城區(qū)的建設(shè)指標平衡。另外，應(yīng)將用地分類和旅游度假區(qū)的用地類型進一步對應(yīng)，以便指標計算和減少模糊地帶。

作為城市型旅游度假區(qū)的用地，在保證度假旅游服務(wù)功能的前提下，需要加強與城市整體旅游發(fā)展之間的融合，對規(guī)劃范圍內(nèi)的用地進行綜合考量，提倡旅游、商業(yè)、公共設(shè)施、景觀等的復(fù)合使用，即用地功能混合。城市型旅游度假區(qū)的指標設(shè)置中應(yīng)鼓勵大型居住區(qū)、公共活動區(qū)、文化娛樂區(qū)、綜合商業(yè)區(qū)、客運交通樞紐地區(qū)、核心休閑旅游區(qū)內(nèi)的用地混合。

例如旅游度假區(qū)中可以保留適當(dāng)比例的房產(chǎn)開發(fā)，但用以出售的房產(chǎn)項目和旅游接待設(shè)施兩者的總建筑面積比例應(yīng)不大于1∶2。

（3）指標偏向。

城市型旅游度假區(qū)的指標體系應(yīng)突出旅游度假區(qū)的特色引導(dǎo)，通過挖掘自身特色，結(jié)合地域文化和自然環(huán)境特點，設(shè)計富含自身特色的旅游空間和度假產(chǎn)品[3]。在指標體系方面應(yīng)針對性提出對于旅游交通、廣場街巷、公共設(shè)施、旅游產(chǎn)品等方面的控制引導(dǎo)。

例如，在交通方面著重增加對于度假設(shè)施集中區(qū)的步行專用道的長度、專用道的密度、自行車專用道長度，商業(yè)區(qū)功能街區(qū)的路網(wǎng)密度等指標。廣場街巷方面增加街區(qū)規(guī)模、廣場綠化率等指標。公共設(shè)施方面增加千人床位數(shù)、公廁半徑、網(wǎng)絡(luò)普及率等指標。旅游產(chǎn)品方面增加演藝場次、夜間活動比例等相關(guān)指標。

針對不同類型的旅游度假區(qū)可強化相對應(yīng)的控制指標。例如城市屬性更強的旅游度假區(qū)，應(yīng)加強對公園、廣場、綠道、公共設(shè)施等公眾可活動場所的控制與建設(shè)引導(dǎo)，維持或提高度假區(qū)內(nèi)公共性質(zhì)用地的比例，拓展公共服務(wù)設(shè)施種類，增加綠地、廣場等公共開放空間。對于生態(tài)保護要求更高的旅游度假區(qū)則應(yīng)強化紅線、空氣質(zhì)量、噪聲、物種多樣性等指標。

4 結(jié)語

城市型旅游度假區(qū)的指標體系涉及內(nèi)容廣泛，難以一概而論，但通過“四位一體”的空間指標體系構(gòu)建思路，能夠提供一條切實可能的路徑。通過對雙評價、功能混合、指標偏向等切入點的深化，能夠強化城市型旅游度假區(qū)的生態(tài)價值轉(zhuǎn)化、旅游度假氛圍營造，城旅和城景的進一步融合。