耿健翔

摘要：基層法律服務(wù)工作制度是一項誕生于改革開放中，帶有鮮明中國特色的法律服務(wù)制度，在改革開放之初為鄉(xiāng)村群眾提供了優(yōu)質(zhì)且廉價的法律服務(wù)，但隨著時代的發(fā)展以及自身帶有的行政色彩過重的特點，基層法律服務(wù)制度面臨著：從業(yè)者素質(zhì)、專業(yè)水平較低、市場空間受到擠壓、制度缺乏專門法律的規(guī)范等一系列問題。通過完善執(zhí)業(yè)核準考察機制、改革基層法律服務(wù)工作者聘用與加強行業(yè)組織建設(shè)、改革基層法律服務(wù)所管理體制、探索新的法律市場服務(wù)需求等措施使其重新煥發(fā)活力，服務(wù)于法治中國建設(shè)的需要、服務(wù)于人民群眾對高質(zhì)量法律服務(wù)的需要、服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要。

關(guān)鍵詞：基層法律服務(wù)工作制度;基層法律服務(wù)工作者;鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

中圖分類號：D926? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1672-0768（2021）05-0081-09

一、基層法律服務(wù)工作者當下的困局

“制度”一詞在中國的語境之下本意為法令、禮俗等一系列規(guī)范，抑或是這些規(guī)范制定的過程。而制度的制定主體，試圖規(guī)范的主體，意圖調(diào)解的關(guān)系都是在人這一最基本的要素之上才能得以實現(xiàn)的。而基層法律服務(wù)工作者面臨的困局，也是基層法律服務(wù)制度面臨困局的重要組成部分。所以，對基層法律服務(wù)工作者的困境，亦是基層法律服務(wù)工作制度所面臨現(xiàn)實困難的真實寫照。

作為一項誕生已有三十余年的制度，基層法律服務(wù)制度為推進我國社會主義法治建設(shè)的不斷深入，尤其為鄉(xiāng)村法治建設(shè)起到了關(guān)鍵性作用。而當下提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其興并非只是經(jīng)濟上的振興，亦是法治之興，“鄉(xiāng)村振興，法治先行”這才是鄉(xiāng)村振興背后蘊含的深刻邏輯。而對比各項與法治有關(guān)的改革都在如火如荼地進行之中，但作為改革開放以后為適應當時經(jīng)濟發(fā)展需要，因時誕生的基層法律服務(wù)工作制度，卻一直處在改革浪潮以外，處在一個被遺忘的角落。相較于其他，諸如法院與檢察院為了提高辦案質(zhì)量，貫徹法律職業(yè)責任終身制，推行了法官和檢察官的員額制;還有加強律師隊伍的政治建設(shè)和思想教育，打造一支受黨領(lǐng)導、服務(wù)人民、政治過硬的律師隊伍。以上還有諸多行業(yè)職業(yè)對于法治建設(shè)都在做出自己的制度性貢獻，而基層法律服務(wù)工作者面臨著不小的制度性與外在性困局。

（一）自身素質(zhì)、專業(yè)水平的欠缺

在2020年中央全面依法治國會議上，習近平總書記在講話中就已經(jīng)明確指出，要教育引導法律服務(wù)工作者堅持正確政治方向，依法依規(guī)誠信執(zhí)業(yè)，認真履行社會責任。這里的法律服務(wù)工作者包含了廣義上為人民群眾提供法律服務(wù)的律師、基層法律服務(wù)工作者、公證員、仲裁員，黨和國家領(lǐng)導人如此重視法律服務(wù)工作隊伍的政治建設(shè)和如此強調(diào)其社會責任，從中也可窺得基層法律服務(wù)工作者中的政治覺悟和思想道德素質(zhì)有待提升。下面逐一進行介紹。

在最早的司法部2000年頒布的《工作者管理辦法》規(guī)定的申請基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)，只要求高中或者是中專以上的學歷便可參加有司法行政機關(guān)組織的考試，通過之后即可申請執(zhí)業(yè)（ 1 ）?？梢钥闯鲞@是一個比較低的學歷要求，但隨著時代的發(fā)展，以及法律法規(guī)不斷地新增修訂，僅僅憑高中或者中專文化層次已經(jīng)無法解決當前遇到的法律問題。所以，在2018年司法部又對其學歷要求做出了修改，明確申請基層法律服務(wù)工作者職業(yè)資格的學歷要求從原來的高中或者中專提升到了大學法律類本科畢業(yè)（ 2 ），但不可忽略的是，其一，此項修改時至今日間隔較短，短時間內(nèi)還無法收獲成效;其二，由于修訂時間較晚，修訂之后全國范圍內(nèi)還存在著許多老規(guī)定的“老人”，這一部分基層法律服務(wù)工作者雖然有著較為豐富的執(zhí)業(yè)經(jīng)驗，但在專業(yè)水平上仍存在一定差距。

專業(yè)知識、業(yè)務(wù)水平也可以通過職業(yè)的準入性考試中體現(xiàn)，國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試其考查科目繁多且難度較大，通過率一直處于偏低水平。并且在2018年實施的《國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試實施辦法》中將法律職業(yè)資格作為更多與法律有關(guān)職業(yè)的準入門檻，用嚴格的考試來篩選出更為專業(yè)的法律人才。這也使得基層法律服務(wù)工作者與其他法律職業(yè)從業(yè)人員的差距不斷拉大。導致出現(xiàn)了以司法部律師工作司（現(xiàn)為律師工作局）帶頭提出：由于基層法律服務(wù)工作者專業(yè)知識水平的低下，導致了我國法律服務(wù)市場的混亂，主張廢除基層法律服務(wù)工作者。

反觀基層法律服務(wù)工作者的執(zhí)業(yè)核準考試，其考試科目包括：中國特色社會主義法治理論、法理學、憲法、中國法律史、基層法律服務(wù)相關(guān)管理規(guī)定、基層法律服務(wù)工作實務(wù)、民法、人民調(diào)解法及相關(guān)司法解釋等?？荚囯y度較低、內(nèi)容較少，且基層法律服務(wù)因為歷史的原因，他們普遍受教育程度和學歷水平較低，他們通過各種培訓班之類的“快速充電”來“提高學歷”，其實學會的內(nèi)容是非常有限的[ 1 ]。這不禁讓人質(zhì)疑通過這樣篩選出來的人員能否適應當前越來越復雜的法律問題。

除去準入考核機制過于簡單的原因之外，基層法律服務(wù)制度還面臨著沒有新鮮的“血液”注入的困境。由于現(xiàn)今物質(zhì)生活壓力較大，基層法律服務(wù)咨詢、代理的費用相較于律師較低，無法吸引更多的年輕人加入到基層服務(wù)工作者隊伍中來。在2018年起實施的新《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》提高了基層法律服務(wù)工作者的學歷要求，從積極方面來看，提高了從業(yè)者的專業(yè)水平，對基層法律服務(wù)隊伍的發(fā)展是有利的，但也要看到，這個規(guī)定一定程度挫傷了一些沒有達到學歷要求，但又有志于從事法律服務(wù)行業(yè)人群的積極性，而且不可忽視的是，法學專業(yè)本科以上學歷的大學畢業(yè)生很少進入這個行業(yè)?；鶎臃煞?wù)行業(yè)對他們而言沒有太大的吸引力。一方面，人才流入量無法滿足市場的需求，另一方面，目前在職人員又無法提供質(zhì)量高、專業(yè)性強的服務(wù)。

（二）基層法律服務(wù)工作者生存空間受到其他法律職業(yè)者的擠壓

首先，從內(nèi)部原因來看，基層法律服務(wù)工作者本身在專業(yè)知識、業(yè)務(wù)水平等方面存在一定程度的欠缺。從外部原因來看，則是基層法律服務(wù)工作者業(yè)務(wù)領(lǐng)域面臨其他法律職業(yè)者的挑戰(zhàn)，尤其是律師行業(yè)對于基層法律服務(wù)工作行業(yè)的擠壓。

將兩者進行對比，不難發(fā)現(xiàn)，律師和基層法律服務(wù)工作者的業(yè)務(wù)范圍有著高度的重合性，且律師可以代理基層法律服務(wù)工作者無法代理的刑事案件并從事刑事辯護，這導致了基層法律服務(wù)工作者的業(yè)務(wù)范圍一定程度受到律師的擠壓，但本質(zhì)上兩者均為提供法律服務(wù)的從業(yè)人員。我國經(jīng)濟文化發(fā)展的不平衡決定了社會法律需求也呈現(xiàn)出多層次的特點，這就要求法律服務(wù)的多層次性和差異化[ 2 ]。

其次，從兩者的人數(shù)和機構(gòu)數(shù)量上，據(jù)司法部在2019年發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，全國共有執(zhí)業(yè)律師47.3萬多人，辦理各類法律事務(wù)1? 119萬多件。其中，辦理訴訟案件610.8萬多件，辦理非訴訟法律事務(wù)133.6萬多件。截至2019年底，全國共有律師事務(wù)所3.2萬多家。

反觀基層法律服務(wù)工作，截至2019年底，全國共有基層法律服務(wù)機構(gòu)1.5萬多家，全國基層法律服務(wù)工作者6.7萬人，其中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所執(zhí)業(yè)的基層法律服務(wù)工作者3.3萬多人，占51% ，在街道所執(zhí)業(yè)的基層法律服務(wù)工作者3.4萬多人，占49%。當年共辦理訴訟案件77.1萬多件;辦理的非訴法律案件19.4萬多件[ 3 ]。

通過這兩組數(shù)據(jù)的對比，基層法律服務(wù)工作者在人數(shù)、執(zhí)業(yè)機構(gòu)、辦理案件數(shù)量、經(jīng)濟收入遠少于律師，律師擁有人數(shù)以及前文提到的專業(yè)知識上的優(yōu)勢，隨著法治觀念的深入人心，廣大西部和一些欠發(fā)達地區(qū)還有著未被發(fā)掘的法律服務(wù)市場。從目前已經(jīng)分好的“蛋糕”和尚未做好的“蛋糕”來看，基層法律服務(wù)工作者在與律師的競爭中都處于不利的態(tài)勢。但誠如司法部副部長張耕所說： “ 基層法律服務(wù)隊伍不是律師、公證隊伍的異軍， 而是他們的戰(zhàn)友和兄弟。因此， 長期、穩(wěn)步、健康地發(fā)展基層法律服務(wù)業(yè)， 是推進我國公共法律服務(wù)體系不斷完善的必由之路?！?[ 4 ]

（三）基層法律服務(wù)工作制度缺乏專門法律的規(guī)范

從立法來看，迄今為止，尚未出臺一部與基層法律服務(wù)制度有關(guān)的法律法規(guī)，與其切身相關(guān)的法律法規(guī)仍是一些部門規(guī)章或者規(guī)范性文件。這固然是由于當時背景之下，立法意識薄弱和多以帶有行政命令性質(zhì)的“紅頭文件”的路徑依賴。但對于一項誕生至今已有近四十年的制度而言，沒有一部專屬性法律作為支撐，這必然是發(fā)展上的制度性缺陷。再以律師制度為例，1996年通過的《中華人民共和國律師法》，期間經(jīng)過2007年、2012年、2017年三次修正，目前已經(jīng)形成較為成熟完善的律師制度，對比之下基層法律服務(wù)工作制度便呈現(xiàn)出一種明顯的“制度疲軟”。而就在出臺頒布與基層法律服務(wù)工作制度有關(guān)的法律規(guī)章的同時，為了追求統(tǒng)一步調(diào)以顯示出規(guī)章文件之間的銜接程度高，而在一定程度上忽略了法律文件之間的“磨合期”。例如，在2000年前后頒布了《服務(wù)者管理辦法》《工作所管理辦法》而緊隨其后，國務(wù)院隨后卻將基層法律服務(wù)所劃入了“經(jīng)濟鑒證類中介機構(gòu)”這變相迫使司法部要對于基層法律服務(wù)所的性質(zhì)進行重新定義，于是乎司法部于當年九月又發(fā)布了《關(guān)于基層法律服務(wù)機構(gòu)脫鉤改制實施意見》（以下簡稱《意見》）其中明確了基層法律服務(wù)所為“合伙中介機構(gòu)”值得注意的是，司法部對基層法律服務(wù)所脫鉤改制的意見更傾向于機構(gòu)整頓，沒有嚴格要求所有基層法律服務(wù)所必須完全脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和司法行政部門，只是對“條件允許的”服務(wù)所逐步向獨立的中介機構(gòu)過渡，可見司法部對法律服務(wù)所的脫鉤改制政策是循序漸進的[ 5 ]。這一方面說明，司法部對于基層法律服務(wù)所市場化持謹慎態(tài)度。此番做法雖然在一定程度上避免了將一些抗市場風險程度較低的基層法律服務(wù)所淘汰出局，但也使得基層法律服務(wù)所的性質(zhì)定位一直模糊不清。直到2017年司法部新修訂的《服務(wù)所管理辦法》中，仍然以是否為事業(yè)單位將基層法律服務(wù)所分為事業(yè)體制和普通合伙制。這也從側(cè)面說明了基層法律服務(wù)所的脫鉤改制任務(wù)仍未完成。

另外，保障基層法律服務(wù)工作制度的僅僅是兩部部門規(guī)章，其效力尚處于較低的地位，一旦與上位法中的法律出現(xiàn)沖突與抵觸，依照效力位階原則，應服從于上位法的規(guī)定。與《工作者管理辦法》《服務(wù)所管理辦法》同年頒布的《立法法》第八條中，明確規(guī)定了與訴訟和仲裁有關(guān)的制度只能通過制定法律作為規(guī)范路徑，而基層法律服務(wù)工作者的執(zhí)業(yè)領(lǐng)域中便有與訴訟和仲裁有關(guān)的業(yè)務(wù)，這其實也是在變相地倒逼著出臺一部專屬于基層法律服務(wù)制度的法律。只可惜，在2003年的《行政許可法》出臺之后做了一個“靈活處理”，因為該法規(guī)定對于一些特定職業(yè)中主體從業(yè)資格確需通過行政許可來確定的，如果法律和行政法規(guī)尚未設(shè)立行政許可的，國務(wù)院可以根據(jù)實際情況發(fā)布決定設(shè)立。據(jù)此，國務(wù)院保留了“基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)核準”的行政許可，并授權(quán)由省級或下一級司法行政機關(guān)實施。這才使得基層法律服務(wù)工作者存續(xù)的合法性因國務(wù)院決定而得到恢復[ 6 ]。

剛剛談?wù)摰氖侵贫缺旧砣狈Φ膬?nèi)部性法律依據(jù)，從外部性而言，其他司法機關(guān)給予律師執(zhí)業(yè)的保障力度是較大的，紛紛制定或出臺了保障律師職業(yè)的規(guī)定，甚至于最高檢還首度發(fā)布了《保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利典型案例》。這些都是其他有關(guān)部門積極配合并保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的具體體現(xiàn)。但基層法律服務(wù)工作者的執(zhí)業(yè)權(quán)利、合法利益的外在性的制度保障仍有欠缺，許多權(quán)利的保障仍停留在官網(wǎng)的留言意見中。例如：有網(wǎng)民曾經(jīng)在司法部官網(wǎng)上留言，提出應當保障基層法律服務(wù)工作者的執(zhí)業(yè)權(quán)利和調(diào)查取證權(quán)，但僅得到了極為官方的答復[ 7 ]。說明官方對于基層法律服務(wù)工作者的權(quán)益保障的關(guān)注程度仍有所欠缺。

二、基層法律服務(wù)工作制度分析

（一）基層法律服務(wù)工作制度形成過程

基層法律服務(wù)工作制度形成于上個世紀八十年代，形成背景是由于改革開放之后市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，但由于當時鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾法律意識較為淡薄，為了給群眾提供便捷、價格低廉的法律服務(wù)而形成的一項制度。極大程度上彌補了在改革開放之初基層在一定時間內(nèi)律師匱乏的情況。

規(guī)范基層法律服務(wù)制度的法律法規(guī)，最早出臺的是1987年的《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的暫行規(guī)定》，爾后在1990年，司法部才在一次批復中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)機構(gòu)的名稱、性質(zhì)、從業(yè)范圍進行了規(guī)定，對一些從事法律咨詢服務(wù)但卻無證照、無人員、無辦公場所的“黑機構(gòu)”進行了甄別。1991年國務(wù)院頒布了《對于加強社會治安綜合治理的決定》，這份《決定》中，將原來“鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所”的稱謂改為了“法律服務(wù)所”，從性質(zhì)定位上將其作為“政法部門的基層組織”。

進入21世紀之后，司法部于2000年發(fā)布了《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》《基層法律服務(wù)所管理辦法》（下文簡稱《工作者管理辦法》《服務(wù)所管理辦法》），兩份文件均以部委規(guī)章的形式發(fā)布，在此基礎(chǔ)上，為了將基層法律服務(wù)所與其他中介類機構(gòu)做一個區(qū)分，同年國務(wù)院出臺了《關(guān)于清理整頓經(jīng)濟鑒證類社會中介機構(gòu)的意見》，將基層法律服務(wù)所歸類到“經(jīng)濟鑒證類中介機構(gòu)”，明確提出了“脫鉤改制”的要求，這既是為了促進基層法律服務(wù)所的市場化，也是為了減少行政管理壓力。2002年司法部在《關(guān)于加強大中城市社區(qū)法律服務(wù)工作的意見》中，再度強調(diào)了基層法律服務(wù)所的“三面向”和“兩堅持”。在這之后，司法部有關(guān)負責領(lǐng)導在一些會議場所中， 不斷提出諸如“不能讓基層法律服務(wù)工作者成為二律師”“基層法律服務(wù)所是公益性社區(qū)法律服務(wù)組織”“將基層法律服務(wù)制度納入我國法律援助體系”等一些講話和發(fā)言，但在2018年上述兩部文件修改之前，并無實質(zhì)性法律法規(guī)或是部門規(guī)章出臺頒布。

上述提到的兩部文件最近一次修改于2017年，后者制定時間與最近一次修訂時間與前者一致。而這次修訂，從基層法律服務(wù)工作者的學歷要求、考核方式、角色定位，以及基層法律服務(wù)所的管理制度、設(shè)立方式、監(jiān)督管理做了一次全面的定義和“集大成”的規(guī)范，可以說是對于這項制度誕生三十余年以來的一次全面的總結(jié)。

除去直接與制度發(fā)展攸關(guān)的兩部辦法的修訂之外，為了更好地契合中國當下實施的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要，黨中央自2018年起每年發(fā)布的中央“一號文件”中提到的法治鄉(xiāng)村建設(shè)中對于農(nóng)村公共法律服務(wù)體系的建設(shè)，這一口號的提出，為基層法律服務(wù)工作制度搭建了一個大施拳腳的舞臺。鄉(xiāng)村振興的背后必然是依法治理在推動，作為鄉(xiāng)村依法治理的制度基礎(chǔ)之一的基層法律服務(wù)制度，必然服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大局，為農(nóng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)、鄉(xiāng)村治理法治化推波助瀾。

（二）基層法律服務(wù)工作制度之于基層社會治理的意義

基層作為一個社會最基本的組織集體，既是國家治理的根本出發(fā)點，也是各種矛盾發(fā)生的原始地。黨的十九大報告提出，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動社會治理重心向基層下移?！叭嫱七M依法治國，基層是出發(fā)點、落腳點、發(fā)力點?！被鶎由鐣卫硎菄曳ㄖ伟l(fā)展與治理能力、治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作[ 8 ]。法治作為基層治理最有效的方式，一以貫之的動力來自于諸多方面，離不開群眾自覺的守法、執(zhí)法部門依法執(zhí)法、立法部門合理立法等等一系列群體的協(xié)作。而楓橋經(jīng)驗中“三治”結(jié)合的內(nèi)涵，有學者將之概括為：“自治是目標，法治和德治是軌道，是實現(xiàn)自治的兩種基本方式。二者之如鳥之兩翼，車之雙輪，兩者共同發(fā)力才能正確推進基層的社會自治[ 9 ]。在以堅持三治結(jié)合的新時代“楓橋經(jīng)驗”中，更加強調(diào)了法治在基層治理中的重要地位，基層治理必將遵循依法治理。基層治理的法治化不斷深入，離不開人民群眾自身法律意識的提高。基層法律服務(wù)工作制度通過為其提供法律服務(wù)，變相普及了法律，并提高了人民群眾的法律意識，使得人民群眾發(fā)自內(nèi)心地擁護法治并自覺維護法治。

此外，中國的基層社會一方面是脫胎于以血緣關(guān)系為紐帶，以家族為核心的原始宗族社會與封閉性較強的自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟，據(jù)此形成了一套道德性較強的社會行為規(guī)范——宗族法便是一個典型代表，現(xiàn)在的農(nóng)村仍受到一定的影響。另據(jù)德國社會學家盧曼的系統(tǒng)論觀點來看，各個社會子系統(tǒng)，例如政治系統(tǒng)、法律系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)、道德系統(tǒng)等，都是一個既封閉又開放的社會子系統(tǒng)，相互間都對彼此產(chǎn)生規(guī)制性影響，是“規(guī)范上封閉而認知上開放”的系統(tǒng)[ 10 ]。所以，基層社會是既受到法律系統(tǒng)又受到道德系統(tǒng)雙重影響的。

基層法律服務(wù)工作者因其法律職業(yè)這一共同大背景，與基層司法制度有著密不可分的關(guān)系，與基層法官、法律文書送達人一道構(gòu)成了中國基層司法制度體系。成為了鄉(xiāng)土社會法律人中的一員[ 11 ]，而基層法律服務(wù)者所達成的工作效果，之于基層治理而言，不僅是在法律程序上的秩序得到了維護，從更為宏觀的角度出發(fā)，更應被視作現(xiàn)代社會文明的教育，一種對個體的訓練，一種關(guān)于說話的場合、方式、口氣、語詞、態(tài)度的指教，一種對權(quán)威、證據(jù)的辨認，一種對新的人格和生命的操練，一種單兵教練式的規(guī)訓[ 12 ]。這是當下運動式抑或流于表層的“普法”活動所不可比擬的。

基層法律服務(wù)工作制度由于其自身扎根鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有著貼近基層群眾的天然優(yōu)勢。當前我國律師直接為農(nóng)民提供法律服務(wù)還存在一定的距離。很多律師在城市執(zhí)業(yè)工作，缺少對農(nóng)村生活情況的了解和切實體會?；鶎用苄枰獙鶎庸ぷ魇煜さ娜擞觅N近基層的方式去解決，而律師作為商業(yè)化的法律服務(wù)提供者，其思維模式難得到農(nóng)民的認同，律師也難以切身體會農(nóng)民對于糾紛化解結(jié)果的心理期待[ 13 ]。以基層法律服務(wù)工作制度在這一方面的優(yōu)勢應該得到充分發(fā)揮，這樣才能實現(xiàn)“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交，就地化解”的目標。

基層法律服務(wù)工作制度是專門解決基層群眾日常生活中出現(xiàn)的法律問題的制度。楓橋經(jīng)驗所要建立的基層之治是需要明確各類主體職責，黨委統(tǒng)籌全局，政府合法行政，群眾依法自治。機制體制有機結(jié)合，相互促進，相得益彰，相互協(xié)調(diào)，注重長期方針，樹立大局觀念，建立長效機制，實現(xiàn)長治久安[ 14 ]。所以，為了實現(xiàn)長治久安的目標，需要通過基層法律服務(wù)工作制度來推動“三治結(jié)合”中的法治實現(xiàn)，而法治是治國理政的基本方式，基層是依法治國的落腳點。法治國家最終要體現(xiàn)在基層[ 15 ]，基層法律服務(wù)工作制度地不斷完善、發(fā)展，能有效保障基層長治久安。

（三）基層法律服務(wù)工作者的先天優(yōu)勢

回顧過往，中國法律及其相關(guān)配套制度的現(xiàn)代化帶有明顯的移植色彩，效仿西方的立法體系、立法結(jié)構(gòu)、立法思想，形成了帶有中國特色的社會主義法律體系。職業(yè)化的法律共同體宣言[ 16 ]，以及司法制度的各種符號化與實質(zhì)性改革也經(jīng)歷了相似的制度移植過程[ 17 ]。不可忽略的是，中國傳統(tǒng)村落社會文化積淀對于人們行為的約束和思想的指引，有時甚至超過了具有可預見性的法律行為的選擇。制度移植過程高度的“形式理性化”無疑將受到傳統(tǒng)文化浸淫的中國傳統(tǒng)社會的抵觸。

當下有部分人士認為，基層法律服務(wù)工作制度已經(jīng)無法適應市場規(guī)律，也無法滿足人民群眾現(xiàn)實生活的需要，基層法律服務(wù)工作者這種職業(yè)還有法律服務(wù)所已經(jīng)沒有存在的必要，日益壯大的律師隊伍，覆蓋范圍越來越廣的律師事務(wù)所能夠承擔起向基層群眾提供法律服務(wù)的責任。此種觀點忽視了中國許多地區(qū)發(fā)展水平有限，群眾的收入無法支付較高的律師代理費和咨詢費，但大多數(shù)中低收人群體尚能承受其法律服務(wù)的費用。同時，基層法律服務(wù)工作者承辦了相當部分律師出于辦案成本與辦案收入入不敷出不愿受理的案件，使當事人的合法權(quán)益得到維護，因而起到了拾遺補缺的作用[ 18 ]。

從理論層面來看，依據(jù)馬克斯·韋伯的科層制理論（亦被稱作理性官僚制度），其觀點是通過行政層級的劃分，形成由上到下的權(quán)力大小、負責范圍、組織分工清晰明確的層級組織體系[ 19 ]而放到中國的制度背景以及制度邏輯中去，科層制卻出現(xiàn)了一定的水土不服，這與中國獨有的基層群眾自治制度有著密切的關(guān)系。在中國的行政體系之下，代表國家政權(quán)的政府最低級的組織體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村落實行的是基層群眾自治制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府僅負有指導村民依法開展自治的責任，平時并不會過多干預，這種現(xiàn)象也被稱作“鄉(xiāng)政村治”[ 20 ]。農(nóng)村實行的基層群眾自治制度，受到行政命令式的干涉較少，對于基層法律服務(wù)工作者接受代理、提供法律咨詢、參與糾紛調(diào)解來說，受到不當外部力量干預較小。

此外，基層法律服務(wù)者有著“離得近、叫得應、談得攏、信得過”的優(yōu)勢。首先，律師事務(wù)所大多位于至少是縣級城市里，群眾尤其是農(nóng)民群眾出現(xiàn)了法律糾紛，本位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的法律服務(wù)所能夠第一時間為農(nóng)民群眾提供法律服務(wù)咨詢，而“談得攏”可分為兩層來看，首先，基層法律服務(wù)工作者身處鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)民群眾打交道的機會多，明白農(nóng)民群眾的核心訴求。其次，由于各地方言差異較大，尤其在村鎮(zhèn)，基層法律服務(wù)工作者因為本身執(zhí)業(yè)在這里，對于當?shù)胤窖暂^為熟稔，便于和群眾之間溝通交流。農(nóng)村作為中國法治的神經(jīng)末梢段，自古代以來的運行機制既受到國家法紀的影響，同時也受到源自鄉(xiāng)土社會與熟人社會而誕生的習慣、習俗、慣例和其他“正式約束”的影響，這些與國家法一道構(gòu)成了基層社會的“制序”[ 21 ]。有專業(yè)法律知識又熟稔風土人情的基層法律服務(wù)工作者是實現(xiàn)化解基層矛盾的不二人選。另外，作為占總?cè)丝诖蠖鄶?shù)的農(nóng)村人口，其合理合法的訴求能否得到法律上的支持，關(guān)乎基層社會的穩(wěn)定，進而對法治中國的建設(shè)產(chǎn)生影響。

三、基層法律服務(wù)工作制度的破局之策

我們借助以帕森斯的“AGIL”分析法，對外部環(huán)境的適應，對定向目標境遇各部分的工具性控制，對群體成員的情感和張力的控制與表達，對穩(wěn)固的集團成員間的社會整合的維護角度出發(fā)，對基層法律服務(wù)工作者的破局提供對策[ 22 ]。

（一）改革執(zhí)業(yè)核準考核形式與考核內(nèi)容

AGIL中，“A”指adaption，意為適應，其進一步細分可分作兩個維度的要求，一是要求基層法律服務(wù)工作制度很好地對外部環(huán)境的變遷做出積極適應。二是要具備“改造情景以平衡自身發(fā)展與外部條件的變化”。適應功能強調(diào)的是一個系統(tǒng)（此處代指基層法律服務(wù)制度）必須始終保持與外部環(huán)境的平衡與交互，自我調(diào)節(jié)與自我改造能力與外部環(huán)境之間的協(xié)調(diào)性和適應性相匹配。

前文已經(jīng)指出基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)核準考試存在過于簡單、考試標準不統(tǒng)一、具體操作由地方負責的弊病。雖然后來通過條文的修訂，提高了基層法律服務(wù)工作者的學歷要求，既然已經(jīng)對于學歷做出了更高的要求，那么相應的職業(yè)核準考試的內(nèi)容、難度也應有相應的提高，這樣才能選拔出時代需要的基層法律服務(wù)者。另外，目前執(zhí)業(yè)核準考試仍是由省級的司法行政機關(guān)組織，以后可以考慮將形式上組織考試的權(quán)利仍劃歸省一級司法行政機關(guān)，但出題的權(quán)力應收回司法部，由司法部具體負責職業(yè)核準考試的具體考試內(nèi)容，然后各省根據(jù)本省情況劃定相應的分數(shù)線。

從考核內(nèi)容上來說，前文介紹了基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)申請考試的主要考試科目，隨著馬克思主義中國化的不斷深入，尤其以馬克思主義中的法學思想中國化成果在近些年來尤為令人矚目，應提高新時代習近平法治思想在執(zhí)業(yè)申請考試中的分值比例與考試內(nèi)容。試題應側(cè)重習近平新時代法治思想與實踐的結(jié)合。通過試題要讓理論熟于心，外化于行，更要讓基層法律服務(wù)工作者在日常執(zhí)業(yè)中對文化程度不高的人民群眾也能淺顯易懂地揭示其中蘊含的道理。除此之外，通過加大對基層法律服務(wù)工作者對新時代習近平法治思想學、悟、用的平日考核，也是提升基層法律服務(wù)工作者政治領(lǐng)悟力與法學理論水平的有效手段。舉辦知識競賽、通過形成學習小組或是學習班的形式，并同時利用好學習強國等應用平臺上的資源。

（二）探索新的法律市場服務(wù)需求

AGIL中的“G”指goal attainment，意為達標，亦理解為目標達成、目標實現(xiàn)。這里基層法律服務(wù)制度所要達到的目標便是要為法律市場提供法律服務(wù)。

上文提到了基層法律服務(wù)工作者的生存空間受到擠壓的不利局面，除去上文提到的，從內(nèi)提高基層法律服務(wù)工作者的業(yè)務(wù)技能與專業(yè)素養(yǎng)外，對外而言，則要求基層法律服務(wù)所積極探尋除傳統(tǒng)市場外的新生法律服務(wù)市場。這亦是AGIL系統(tǒng)架構(gòu)目標實現(xiàn)達成的系統(tǒng)要求。

依據(jù)馬斯洛的需要層次理論，將人類需求分為五個層級或是層次，通常被描繪成金字塔式的等級。從層次結(jié)構(gòu)的底部向上，需求分別為：生理（衣食等維持生活必須的物質(zhì)資料），安全（通過工作賺取的維持生計的勞動報酬），社交需要（維系友情以獲取情感上的需要或是安全感），尊重和自我實現(xiàn)。隨著我國法治建設(shè)的不斷完善，社會主義核心價值觀中的“法治、民主、文明、和諧”等理念的深入人心，人民群眾所追求的不再是最低一層次的需要，通過合法的途徑與法律解決的方式來維護自身當前的物質(zhì)資料的安全，以及為日后物質(zhì)資料的積累提供一個安全穩(wěn)定的環(huán)境，而法律服務(wù)需求正是人民群眾安全需求的現(xiàn)實表現(xiàn)形式。

我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善與發(fā)展，對于法律層面的保障要求與日俱增，隨著十九大報告中指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[ 23 ]而三農(nóng)問題集中在基層，其解決需要依靠法治思維，運用法律手段，創(chuàng)新制度規(guī)章?；鶎余l(xiāng)村的經(jīng)濟潛力已經(jīng)得到有效釋放，它們現(xiàn)在對于法律服務(wù)的需求不斷加大。

對比律師制度可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)今大部分城市企業(yè)和國企都已經(jīng)配備有專門的公司律師，對于企業(yè)日常經(jīng)營提供合規(guī)業(yè)務(wù)以及律風險咨詢業(yè)務(wù)。那么，對應的鄉(xiāng)村企業(yè)是否也應配備有與公司律師職能相類似的崗位?，F(xiàn)在的鄉(xiāng)村企業(yè)的法律意識以及商事風險意識仍較為淡薄，其對應的法律服務(wù)市場還是一片未經(jīng)開發(fā)的“處女地”?；鶎臃煞?wù)工作者大可借助自身深耕鄉(xiāng)鎮(zhèn)的天然優(yōu)勢，為鄉(xiāng)村企業(yè)提供法律咨詢，定期為鄉(xiāng)村企業(yè)開展“法治體檢”，助力鄉(xiāng)村企業(yè)外部運行與內(nèi)部治理的法治化。

我國一些較為發(fā)達地區(qū)，例如上海，已經(jīng)開始推行村居法律顧問制度，力圖打通法治的最后一里路，法律服務(wù)隊伍下沉到基層一線，在基層法律事務(wù)處理中得到鍛煉與提升。以上海市嘉定區(qū)為例，其在2015年提出3年內(nèi)村居群眾自治組織全面建立法律顧問制度，實現(xiàn)法律顧問制度的“全面覆蓋”。經(jīng)過努力，目前嘉定區(qū)333個村居（社區(qū)）已經(jīng)全部 聘用法律顧問，簽約律師共有 123 名，涉及本區(qū)、外區(qū)、外省市的52家律師事務(wù)所。這對于基層法律服務(wù)所來說是一個提醒，律師事務(wù)所可以承擔村居或是駐村法律顧問的提供方，那為什么有“離得近、叫得應、談得來”這樣優(yōu)勢的基層法律服務(wù)所，不能去開拓這樣一個市場呢？

2019年印發(fā)的《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》中強調(diào)：加強農(nóng)村法律服務(wù)供給。整合包括基層法律服務(wù)工作者在內(nèi)的各項資源，健全鄉(xiāng)村基本公共法律服務(wù)體系[ 24 ]。這里已經(jīng)明確指出，基層法律服務(wù)工作者是健全鄉(xiāng)村基本公共法律服務(wù)體系中重要的一項資源，基層法律服務(wù)所更應該調(diào)動已有的資源，充分發(fā)揮自身體制機制的創(chuàng)新能動性，為鄉(xiāng)村群眾提供更好的法律服務(wù)。

（三）修訂法律法規(guī)中基層法律服務(wù)工作者用人制度與行業(yè)協(xié)會建設(shè)條款

AGIL中的“I”指integration，意為整合。整合重在“以整促合”，是要將整個基層法律服務(wù)制度中的矛盾與抵牾之處降到最低，促進其協(xié)調(diào)性。這正是針對基層法律服務(wù)制度中的用人制度以及行業(yè)組織建設(shè)的孱弱提出的應有之策。

針對上文提出的基層法律服務(wù)工作制度缺乏專門法律的規(guī)范，一方面，我們要不斷修正現(xiàn)行的兩部涉及到基層法律服務(wù)工作制度的法規(guī)，同時要破除“立法萬能主義”“行之不得，當行立法”。只要制度出現(xiàn)了困局，首先想到的不是對既有法規(guī)規(guī)章的完善，而是想著“升格立法”。原來是行政法規(guī)的想辦法上升為法律，原來是部門規(guī)章的想著升級為行政法規(guī)。認為只要法律效力地位上升了，一切問題就能迎刃而解。此處并非否定立法對制度完善以及長足發(fā)展的裨益之處，只是不能將其作為第一且是唯一選項，否則 “升格立法”到最后只會成為“頭疼砍頭，腳疼剁腳”的“良方”了。再則，誠如孟德斯鳩所言，“節(jié)制是立法者的美德”。這一點應是基層法律服務(wù)工作制度的改革中所要貫徹的。立法者的節(jié)制不僅體現(xiàn)在上文所說的不能動輒將“升格立法”作為解決制度困境的靈丹妙藥，更是指上位立法者的節(jié)制，不能將一切事物大包大攬，一方面免不了出現(xiàn)掛一漏萬的情況，另一方面上位立法的大包大攬，不利于發(fā)揮地方立法的積極性。

修訂的內(nèi)容方向有二：一是推廣基層法律服務(wù)工作者的聘用制，借以形成一套帶有競爭激勵性質(zhì)的管理體系。二是增加基層法律服務(wù)工作者可以設(shè)立行業(yè)協(xié)會的條款，對內(nèi)形成自我約束、自我監(jiān)督、自我管理的新范式，對外保障基層法律服務(wù)工作者的合法權(quán)益。

將聘用制推廣到對已獲準執(zhí)業(yè)的基層法律服務(wù)工作者中去。對基層法律服務(wù)所主任，區(qū)分不同情況，采取合理有效的選用機制。通過這些措施，進一步轉(zhuǎn)換用人機制，“能者上”的同時也要完善退出或是轉(zhuǎn)所機制，形成一套科學的人事管理制度[ 25 ]。同時，基層法律服務(wù)所也要建立一套健全、符合人性化的管理制度，成為基層法律服務(wù)工作者有力的后盾。

另外，我國的其他行業(yè)的自身有組織的規(guī)范體系也是值得借鑒的。以我國現(xiàn)今較為成熟的注冊會計師協(xié)會為例，自1988年成立以來，經(jīng)過三十余年的發(fā)展，到現(xiàn)在已經(jīng)是有著較大規(guī)模、管理體制機制成熟、與國際接軌程度較高的行業(yè)團體組織。對于基層法律服務(wù)工作者來說，是否可以建立一個帶有組織性、規(guī)范性、自律性的行業(yè)協(xié)會組織，讓這個團體組織對從業(yè)者發(fā)揮一定的約束引導作用，由熟悉行業(yè)運作規(guī)律和市場需求的群體管理本行業(yè)事務(wù)，這樣可以減輕司法行政機關(guān)的管理壓力以及因為不熟悉從業(yè)者工作形式與內(nèi)容而帶來的管理混亂。在實踐中，一些地方通過參照比對與基層法律服務(wù)工作者同為法律職業(yè)的律師，以律師行業(yè)的職業(yè)性組織——律協(xié)的建設(shè)體例為藍本，成立了“基層法律服務(wù)工作者協(xié)會”。通常定位為自愿性、非營利性的法人社團組織，接受司法行政機關(guān)、上級基層法律服務(wù)工作者協(xié)會等有關(guān)部門的業(yè)務(wù)指導和監(jiān)督管理[ 26 ]。

（四）改革基層法律服務(wù)所管理體制

AGIL最后一個字母“L”是指詞組Latency pattern maintenance，是潛在范式的保持功能。基層法律服務(wù)制度的實現(xiàn)平臺是基層法律服務(wù)所，包括但不限于系統(tǒng)中的行動者通過不斷地修正與改進，最后內(nèi)化為指導其行動的準則、觀念和意志?；鶎臃煞?wù)所最早定義為“基層政法組織”，到后來的“法律服務(wù)組織”。從與基層司法行政機關(guān)“兩小無猜”，共同擔負著基層社會治安職責，到現(xiàn)在為群眾提供法律服務(wù)并逐步市場化，其潛在范式隨著時代的需要在不斷調(diào)整自己的節(jié)奏并提升自己的功能水平。

上文所提到的加強行業(yè)組織建設(shè)，與本處提出的改革基層法律服務(wù)所管理體制是相輔相成、相互促進的關(guān)系，基層法律服務(wù)工作者協(xié)會可以通過組織業(yè)務(wù)培訓、懲戒勉勵、執(zhí)業(yè)經(jīng)驗交流等形式，擴大自身在行業(yè)內(nèi)外的影響力，變相為基層法律服務(wù)所提供了案源。而基層法律服務(wù)所作為基層法律服務(wù)工作者的執(zhí)業(yè)平臺，其在建設(shè)發(fā)展的過程中所遇到的問題和積攢的經(jīng)驗，又反哺于行業(yè)協(xié)會，使其成為基層法律服務(wù)所的“智庫”，為其建言獻策以促進其穩(wěn)步發(fā)展。

基層法律服務(wù)所的性質(zhì)在法律上處于一個不甚明朗的地位，2000年司法部出臺了《意見》，里面提到：基層法律服務(wù)機構(gòu)作為一種中介組織，其面向各類公民、法人、非法人主體提供法律服務(wù)（ 3 ），但在個別地司法所的司法助理員直接“無證上崗”代替基層法律服務(wù)者提供法律服務(wù)。其中提出了將基層法律服務(wù)所的經(jīng)營形式轉(zhuǎn)變?yōu)樽允兆灾У暮匣镏疲M一步提高基層法律服務(wù)所的市場化程度，這固然是順應當前時代發(fā)展的大趨勢，但也要看到，如果盲目將基層法律服務(wù)所推向市場而沒有一個循序漸進的過程，將服務(wù)所與體制“一刀切”的話，會使得一些服務(wù)所因無法適應來自市場的巨大競爭壓力而選擇停辦或者解散，并且有可能會讓一些法律服務(wù)所為了能在與律師事務(wù)所競爭中取得優(yōu)勢，不惜進行虛假宣傳并惡意壓低服務(wù)費用，乃至于冒充律師從事法律服務(wù)，最終受害的還是整個法律服務(wù)市場以及當事人的利益。這些并非是改革的目標，改革的目標應該是建立一套既能適應當前市場競爭節(jié)奏，又能滿足人民群眾對于法律服務(wù)需要的體系。

具體到措施層面，與基層法律服務(wù)所有著重疊性較高的律師事務(wù)所，因為其市場化和商業(yè)化起步早，程度高，機制體制完善。所以，可以通過讓律師事務(wù)所有償承擔對于基層法律服務(wù)所的業(yè)務(wù)培訓和規(guī)范化運營模式建立的指導，讓律師事務(wù)所和基層法律服務(wù)所之間建立類似于省際“對口幫扶”的模式，這樣既讓律師事務(wù)所在對基層法律服務(wù)所的培訓中得到一定的經(jīng)濟收益，也讓基層法律服務(wù)所的業(yè)務(wù)水平和對市場的適應性得到提升，進而增加應對生存空間受到擠壓抗壓的能力。

四、結(jié)語

綜上所述，基層法律服務(wù)工作制度在過去法律意識淡薄以及公共法律服務(wù)體系尚不完備的時候，以低廉的價格為鄉(xiāng)村群眾提供法律服務(wù)，有效地化解了鄉(xiāng)村群眾間出現(xiàn)的法律糾紛，為鄉(xiāng)村的和諧與穩(wěn)定做出了自己的貢獻。在當下中國仍然處于發(fā)展水平不平衡的狀態(tài)，一些欠發(fā)達地區(qū)的公共法律服務(wù)體系的架構(gòu)中，基層法律服務(wù)工作制度仍然起著重要的作用。雖然當下基層法律服務(wù)制度仍然存在著諸多制度性的缺陷，但堅持好、發(fā)展好、完善好這一服務(wù)基層人民群眾的制度，才能使人民群眾享受到發(fā)展帶來的法治紅利，進而實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

注釋：

（1）《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》（2018年修訂）第6條第2款。

（2）《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》（2000年制定）第6條第2款。

（3）《基層法律服務(wù)機構(gòu)脫鉤改制實施意見》，司法部發(fā)布司發(fā)通[2000]134號，2000年9月25日。

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[責任編輯：陳麗華]