張志攀

摘要： 刑事訴訟集中管轄是指將由不同法院管轄的特定類型案件交由若干法院跨行政區(qū)劃進(jìn)行管轄的制度。實踐中集中管轄存在上級指定集中管轄、同級移送集中管轄、提級集中管轄等三種不同的形態(tài)。但是，集中管轄制度無法在現(xiàn)行法中找到合法依據(jù)，且在實踐中出現(xiàn)案件種類不適當(dāng)增加、集中管轄法院的專業(yè)審判庭激增等問題。刑事訴訟集中管轄制度具有相當(dāng)?shù)默F(xiàn)實意義，應(yīng)當(dāng)在立法上予以確立，并科學(xué)地予以規(guī)范。

關(guān)鍵詞：集中管轄;跨行政區(qū)劃;專門審判庭;指定管轄

中圖分類號：D925.2? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1672-0768（2021）05-0073-08

一、問題的提出

所謂集中管轄（ 1 ），是指上級司法機(jī)關(guān)將分散于各地的一種或幾種特定類型的案件交由其轄區(qū)內(nèi)一家或幾家法院管轄。集中管轄并不是專屬于刑事訴訟的概念，其在民事訴訟或行政訴訟相關(guān)規(guī)范性文件中都有出現(xiàn)。早在2002年，最高院審委會明確要求涉外的第一審民商事案件由特定的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、中級或者高級法院集中管轄（ 2 ）。刑事訴訟中最早出現(xiàn)集中管轄字樣的是2006年安徽省高級人民法院下發(fā)的《關(guān)于市轄區(qū)一審未成年人刑事案件管轄的規(guī)定》以及2007年山東省高級人民法院出臺的《全省法院少年法庭工作規(guī)劃》，其共同點都是擁有兩個以上區(qū)（縣）法院的地級市可以指定本轄區(qū)內(nèi)的若干擁有少年法庭的法院集中管理全市的未成年人犯罪案件。在行政訴訟領(lǐng)域，集中管轄的改革層面更為深刻，2013年最高法在《最高人民法院關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》中要求全國高級人民法院普遍開展行政訴訟案件集中管轄的試點工作。在試點工作開展五年后，行政訴訟集中管轄制度正式被納入《行政訴訟法》，成為增強(qiáng)行政審判獨立，減少當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)干擾的有力武器。

刑事訴訟中，集中管轄主要聚焦于知識產(chǎn)權(quán)類案件、環(huán)境保護(hù)類案件、青少年犯罪案件、外國人犯罪案件等。與實務(wù)中各地法院熱衷于適用集中管轄的現(xiàn)狀相比較，學(xué)界似乎對集中管轄的研究熱情不高，尤其是對刑事訴訟領(lǐng)域的集中管轄制度專門論述的文章不多。因此，筆者嘗試從實證的角度，總結(jié)司法實務(wù)中集中管轄制度的運(yùn)行現(xiàn)狀，反思其缺漏，提出完善集中管轄制度的建議和可能的演進(jìn)預(yù)景。對該問題的研究，筆者不揣谫陋，以見教于大方。

二、刑事訴訟集中管轄的運(yùn)行現(xiàn)狀

我國刑事訴訟法規(guī)定了刑事案件以犯罪地法院管轄為主，被告人居住地管轄為輔的地域管轄原則。地域管轄基本原則是基于“司法能力假定均等”的預(yù)設(shè)[1]。但因單純以地域管轄分配不同類型案件的方式過于機(jī)械，部分法院難以應(yīng)對專業(yè)性極強(qiáng)、重大復(fù)雜的案件，因此，由上級法院通過指定或提級管轄來達(dá)到案件在橫向或縱向的調(diào)配，以此來實現(xiàn)案件的合理分配與公正審判。集中管轄突破了現(xiàn)有刑事訴訟管轄制度的框架，司法者欲通過將特定案件交由特定的法院管轄來提高案件辦理的質(zhì)量，但由于該制度不遵循“司法能力假定均等”的理論基底，而受學(xué)界批判。

筆者選取了部分實務(wù)中適用集中管轄制度案件的判決書、管轄決定書（ 3 ）以及部分地區(qū)發(fā)布的集中管轄制度指導(dǎo)意見，探尋集中管轄制度的現(xiàn)實運(yùn)行狀況以及運(yùn)行特點。

（一）集中管轄制度運(yùn)行特點

1.刑事訴訟集中管轄跨行政區(qū)劃層次較低

縱觀三大訴訟法推行集中管轄的具體情況，跨行政區(qū)劃的層次不同，不僅有在單一省級行政區(qū)之中涉及若干地級市或者區(qū)縣的集中管轄，也存在在不同省級行政區(qū)進(jìn)行集中管轄的情形。在刑事訴訟中，對集中管轄的探索略顯初步，雖然各地出臺了相關(guān)文件對特定類型案件如知識產(chǎn)權(quán)類犯罪、環(huán)境保護(hù)類犯罪實行集中管轄，但管轄僅限于跨地級市或跨區(qū)縣的程度，如上海市高級人民法院出臺意見要求浦東新區(qū)、徐匯區(qū)、楊浦區(qū)、普陀區(qū)人民法院集中審理基層人民法院受理的知識產(chǎn)權(quán)案件，進(jìn)而對以上四家法院劃定了各自的集中管轄范圍（ 4 ）。

2.集中管轄的司法實踐大多遵循高級人民法院出臺的相關(guān)意見

雖各地適用集中管轄制度案件種類不同，案件集中的程度與方式也各有特點，但目前都是由各省高級人民法院牽頭，出臺集中管轄制度的相關(guān)實施細(xì)則或試行意見，然后結(jié)合各地區(qū)實際情況，賦予部分中級人民法院或基層人民法院對案件跨區(qū)劃集中管轄的權(quán)力（見表1）。

之所以允許各省高級人民法院制定意見推進(jìn)集中管轄，是因為無論是環(huán)境保護(hù)類犯罪或者知識產(chǎn)權(quán)類犯罪，抑或是涉臺類犯罪，都具有區(qū)域性的特征，如知識產(chǎn)權(quán)類犯罪發(fā)案率的不均衡，我國知識產(chǎn)權(quán)案件主要集中在東部經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，而中西部地區(qū)知識產(chǎn)權(quán)案件較少，并且大都集中在省會城市[ 2 ]。高級人民法院可以根據(jù)本地區(qū)案件發(fā)生數(shù)量、案件偵破難度、地區(qū)司法能力差異以及其他因素綜合考慮，適當(dāng)?shù)卦诒臼?nèi)劃定一個或多個區(qū)域，指定多個法院就近集中管轄，明確各法院管轄的范圍，以免不必要的管轄沖突。

3.適用集中管轄制度進(jìn)行管轄的案件種類較為集中

將集中管轄限定于特定幾類罪名是司法實務(wù)中較為常見的做法。在筆者統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，涉嫌知識產(chǎn)權(quán)類犯罪與環(huán)境保護(hù)類犯罪占有極大比例，而部分未成年人犯罪與外國人犯罪也采用了集中管轄的做法（見表2）。出于部分類型刑事案件專業(yè)度高、難度較大，以致普通法官難以勝任的原因，如果不由其他具有經(jīng)驗的法院管轄，很難實現(xiàn)案件處理的“政治效果、法律效果、社會效果”的統(tǒng)一。如污染環(huán)境罪，污染環(huán)境的行為實施以及結(jié)果顯現(xiàn)并不是即時的，任一環(huán)境因素污染都可能通過各種因素傳遞到下一環(huán)境因素中，且污染也是一個漫長的過程，在該罪的證據(jù)認(rèn)定方面，對環(huán)境污染中的證據(jù)收集、鑒定、保存等也需要具有相關(guān)知識的專業(yè)人員進(jìn)行，而對證據(jù)的認(rèn)定也需要司法人員嚴(yán)格按照法律法規(guī)或者行業(yè)要求認(rèn)定，所以該類罪名對審理法院與法官也提出了較高的要求。

有學(xué)者認(rèn)為，集中管轄可能侵犯其他法院的審判權(quán)，是對其他法院針對特定案件審判的不信任。應(yīng)當(dāng)看到的是，分散的特定案件審判權(quán)，不能形成穩(wěn)固的合力，案件數(shù)量過于稀少也是使得一部分法院邊緣化的外在動因之一。將部分案件的審理權(quán)集中于特定幾個法院，反而能夠?qū)崿F(xiàn)強(qiáng)化審判職能，提高法官素質(zhì)的目的，雖然存在削弱部分法院的審理職能的可能，但事實上推動了區(qū)域內(nèi)審理特定案件的能力。

（二）案件集中管轄的實現(xiàn)路徑

各地實踐依據(jù)帶有區(qū)域特點的集中管轄意見或?qū)嵤┺k法，并沒有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在實踐中實現(xiàn)案件集中管轄主要呈現(xiàn)出以下三種類型：

1.上級指定集中管轄型

上級人民法院通過個案指定個別法院管轄案件是各地實現(xiàn)集中管轄最常見的做法。采用此種指定管轄實現(xiàn)案件集中審理，對目前現(xiàn)行的管轄制度沖擊不大，各地對集中管轄秉持一種積極穩(wěn)健的姿態(tài)，盡量在不觸及現(xiàn)行體制的前提下穩(wěn)步推進(jìn)集中管轄制度的實現(xiàn)。在實踐中，實現(xiàn)案件集中的方式大部分是采用上級指定下級移送的做法。這種管轄的方式嚴(yán)格遵循“一案一指”的原則，以指定管轄的做法實現(xiàn)對案件的集中審理。從法規(guī)范上講，指定管轄的本質(zhì)是一案一指，借用指定管轄來實現(xiàn)集中案件的目的，可能是目前集中管轄避免違反法定法官原則的妥協(xié)做法。在立法層面沒有明確規(guī)范的情況下，這種上級指定管轄模式在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)依然是集中管轄制度的常態(tài)。

2.同級移送管轄型

在部分判決中，出現(xiàn)不同于上級法院指定個案實現(xiàn)集中管轄的情形。在沒有經(jīng)由上級法院指定管轄的情況下，徑行移送其他同級法院實現(xiàn)案件集中管轄。該種情形下，法院僅根據(jù)其上級法院集中管轄的意見，直接移送與其同級的擁有集中管轄權(quán)的法院，通過同級移送實現(xiàn)案件的集中管轄（ 7 ）。通過該模式，案件可以直接在同級法院之間流轉(zhuǎn)，減少了案件流轉(zhuǎn)手續(xù)，提高了案件審結(jié)效率。但是此種方式所依據(jù)的僅僅是地方高級人民法院出臺的若干意見，并不是《刑事訴訟法》或司法解釋所規(guī)定的管轄權(quán)變更方式，其合法性更容易受到質(zhì)疑。

3.提級集中管轄型

該種案件集中管轄在實踐中比較少見，筆者所收集的相關(guān)數(shù)據(jù)僅出現(xiàn)一例此種管轄變更的判決（ 8 ）。在集中管轄制度適用早期，部分地區(qū)針對環(huán)境保護(hù)類刑事案件、知識產(chǎn)權(quán)類刑事案件進(jìn)行提級管轄。2011年12月26日，鄭州市中級人民法院等聯(lián)合印發(fā)的《鄭州市知識產(chǎn)權(quán)刑事案件提級管轄的若干規(guī)定》正式試行，由鄭州市中級人民法院對全市范圍內(nèi)的知識產(chǎn)權(quán)刑事案件進(jìn)行管轄[ 3 ]。根據(jù)該規(guī)定，原由區(qū)縣公安局負(fù)責(zé)偵查的知識產(chǎn)權(quán)類刑事案件，改由市公安局偵查，偵查結(jié)束后移送給市人民檢察院，由其起訴到市人民法院，實現(xiàn)市中級人民法院對知識產(chǎn)權(quán)犯罪的集中管轄。2017年8月1日，四川省高級人民法院與四川省人民檢察院聯(lián)合出臺相關(guān)意見，其決定在宜賓、樂山和雅安三市開展提級管轄試點工作[ 4 ]。在該意見中，對重大環(huán)境污染事故罪等九種罪名由市中級人民法院提級管轄。通過提級管轄，實質(zhì)上實現(xiàn)了中級人民法院集中管轄重大的環(huán)境保護(hù)類刑事案件，具有“統(tǒng)一案件執(zhí)法尺度”的效果。該模式根據(jù)的是《刑事訴訟法》第24條第1款即上級人民法院在必要時可以審判下級人民法院管轄的第一審刑事案件，但是該條款作為級別管轄的補(bǔ)充條款，是在下級人民法院因社會影響較大、案情復(fù)雜以致于無法應(yīng)對或者對法律適用難以認(rèn)定的情況下啟動的，地方提級實現(xiàn)集中管轄的做法可能存在突破級別管轄、濫用管轄權(quán)變更之嫌。此外，如果將大部分案件提級到中級人民法院審理，既可能加大該法院的辦案壓力，也存在擱置基層法院審判權(quán)的可能。

（三）集中管轄后案件的審理法庭——內(nèi)嵌式專門審判法庭

在實踐中，對集中后的特定刑事案件一般是由法院的專門審判法庭進(jìn)行審理。在2014年，全國人大常委會在《關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的決定》中提及：“知識產(chǎn)權(quán)法院審判庭的設(shè)置，由最高人民法院根據(jù)知識產(chǎn)權(quán)案件的類型和數(shù)量確定?！保?9 ）在三年之后，最高院授權(quán)南京、蘇州、武漢以及成都中級人民法院內(nèi)設(shè)知識審判庭審理刑事案件（ 10 ）。除了最高院授權(quán)中級人民法院設(shè)立內(nèi)嵌式專門法庭外，各省出臺的集中管轄意見或者實施辦法也明確提出允許基層人民法院設(shè)立專門法庭。如《甘肅省高級人民法院關(guān)于環(huán)境資源案件跨區(qū)域集中管轄實施意見（試行）》中規(guī)定“各市州所在地基層人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判合議庭，集中管轄市州轄區(qū)內(nèi)由基層人民法院管轄的涉環(huán)境資源類一審案件?！庇秩纭顿F州高院關(guān)于環(huán)境資源案件集中管轄的規(guī)定》中要求基層人民法院建立環(huán)境保護(hù)庭審理環(huán)境類刑事案件。

“司法專門化”是司法應(yīng)對現(xiàn)代社會變化而形成的策略性應(yīng)對方法，分庭治理是我國司法系統(tǒng)應(yīng)對復(fù)雜社會問題的主要方式之一[ 5 ]?；鶎踊蛑屑壢嗣穹ㄔ簩ｉT審判庭的建立并不一定是為了配合集中管轄制度，但集中管轄后的案件往往是由專門審判庭審理。在實踐中，審理特定案件的專門審判庭數(shù)量激增，就針對環(huán)保案件設(shè)立的法庭來說，截至2019年，全國設(shè)立覆蓋四級法院的環(huán)保法庭共計1 353個[ 6 ]。在2018年修正的《人民法院組織法》確認(rèn)了建立內(nèi)嵌式專門法庭的合法性?！度嗣穹ㄔ航M織法》第二十七條賦予了基層人民法院可以根據(jù)審判工作的需要，可以設(shè)立必要的專門審判庭。除在法院內(nèi)部新建專門審判庭外，各地也探索在原有審判庭基礎(chǔ)上成立專門審判庭，即“掛牌”做法，如將原來僅審理刑事或民事案件的審判庭掛牌為“環(huán)保資源庭”，轉(zhuǎn)變?yōu)閷徖碛嘘P(guān)環(huán)境資源保護(hù)的專門審判庭。

三、刑事訴訟集中管轄存在的問題

集中管轄制度在效率提升、法官隊伍培養(yǎng)、司法裁判尺度統(tǒng)一，實現(xiàn)司法公正方面存在獨特的優(yōu)勢。但是，刑事案件集中管轄作為新生制度，在各地僅作為試點而存在，在法律授權(quán)、適用案件范圍、適用程序方面仍存在一定的不足。

（一）集中管轄制度在立法層面缺乏依據(jù)

確保刑事管轄制度改革應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有法律之內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)，是這一舉措順利進(jìn)行的根本基礎(chǔ)與保障。學(xué)界對集中管轄的合法性討論尚未達(dá)成一致，存在肯定與否定兩種意見。主張集中管轄存在合法依據(jù)的學(xué)者認(rèn)為，指定管轄分為個案指定和類案指定，而集中管轄制度則當(dāng)然屬于后者，“集中管轄實質(zhì)上就是指定管轄的制度產(chǎn)品，是指定管轄后的一種管轄變更方式。”[ 7 ]而持反對觀點的學(xué)者認(rèn)為，《刑事訴訟法》規(guī)定的指定管轄乃是個案指定式，目前的類案集中顯然是突破了指定管轄的應(yīng)有界限，被集中的案件管轄已經(jīng)在事前確定，不符合指定管轄事后調(diào)整性的特征，集中管轄架空了地域管轄，是對法定法官原則的嚴(yán)重背離[ 8 ]。

就同級移送集中管轄型而言，顯然無法從現(xiàn)行《刑事訴訟法》找到正當(dāng)依據(jù)，這種類案移送的方式是基于上級法院的監(jiān)督或者“領(lǐng)導(dǎo)”地位實現(xiàn)下級管轄權(quán)的整體移轉(zhuǎn)。此外，無論是指定管轄，還是提級管轄，都是對法定管轄之變通，此種訴訟行為都必須要有法定書面文件——裁定或決定才能實現(xiàn)，而同級移送并沒有做出任何有效性的書面文件，顯然不符合訴訟行為“程式”之要求。而對上級指定集中管轄或提級管轄來說，雖然嚴(yán)格采用法律規(guī)定的個案指定或提級，也同時移交了指定管轄決定書或提級管轄決定書，符合“程式”之要件，但就制度創(chuàng)設(shè)目的而言，其同樣違背了指定管轄或提級管轄的應(yīng)然定位。以上兩種管轄變更方式是對法定管轄制度的變通，其應(yīng)當(dāng)作為管轄制度的補(bǔ)充而存在，不能“反客為主”，只有在個案的審理無法實現(xiàn)公平正義或者法院審理存在嚴(yán)重阻礙時才能啟動，否則可能損害原有制度的穩(wěn)定性。即使對特殊類型的案件采取“一案一指”或者“一案一提級”實現(xiàn)間接集中管轄，卻因為其案件數(shù)量過于龐大，導(dǎo)致補(bǔ)充制度的適用沖擊了原有法定管轄體系，依然存在舍本而求末之嫌。

（二）集中管轄規(guī)范位階過低

明確“探索跨行政區(qū)劃法院”的司法文件是最高人民法院出臺《最高人民法院關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要（2019-2023）》，但該綱要屬于“兩高”工作文件，可以肯定的是，其指導(dǎo)意義要大于規(guī)范意義。該文件的主要任務(wù)是指導(dǎo)各級法院深化改革，為法院工作提供大致的方向，不能作為制度創(chuàng)設(shè)或變更的合法性依據(jù)。而各基層或中級人民法院進(jìn)行的集中管轄試點工作依據(jù)的是各高級人民法院發(fā)布的意見。在各地高院發(fā)布的相關(guān)意見或?qū)嵤┺k法中，都提及改革文件經(jīng)過最高人民法院的批復(fù)。管轄制度決定了國家專門機(jī)關(guān)公權(quán)力之配置，調(diào)整了當(dāng)事人程序之利益，應(yīng)當(dāng)由法律予以制定，簡單地通過最高院的工作文件或者批復(fù)就變動了管轄權(quán)的配置，這對管轄規(guī)范的效力造成了較大的沖擊。

在探索刑事案件管轄制度改革過程中，也出現(xiàn)以較低法律效力的規(guī)范對集中管轄做出規(guī)定的情況，這些情況出現(xiàn)于地方試點過程中（ 11 ）。集中管轄畢竟涉及刑事訴訟的基本制度，而這種文件并沒有充足的法律效力支撐著改革的推進(jìn)。此外，各地出臺相關(guān)文件帶有強(qiáng)烈的地域色彩，不同文件差異明顯，這也導(dǎo)致實踐中集中管轄呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)，案件集中模式便是實證。

（三）集中管轄適用案件的種類范圍不斷擴(kuò)大

各地的集中管轄出現(xiàn)值得擔(dān)憂的傾向：集中管轄案件范圍擴(kuò)大化，即對于一些本不需要集中的案件也進(jìn)行了集中管轄，如尋釁滋事罪、黑社會性質(zhì)組織犯罪等，實踐中部分決定書涉及的相關(guān)罪名更能體現(xiàn)集中管轄適用范圍擴(kuò)大的趨勢（見表3）。同時，上級法院所做出的部分不予集中管轄的決定也從側(cè)面反映了當(dāng)下集中制度存在順應(yīng)“政策導(dǎo)向”盲目之舉，這其中可能存在“運(yùn)動式治理”的色彩。如劉某某涉嫌詐騙罪、尋釁滋事罪尋案中，審理法院請求上級法院按照當(dāng)?shù)丶泄茌犚?guī)定確定管轄法院，上級法院答復(fù)稱該案不屬于涉黑涉惡案件，仍然由審理法院進(jìn)行管轄（ 12 ）。雖然上級法院拒絕了基層人民法院集中管轄的決定，但這表明了該地存在對可能涉及黑社會性質(zhì)的犯罪案件進(jìn)行集中管轄的傾向。又如周德剛涉嫌利用邪教組織破壞法律實施罪等類似案件中，上級法院按照《關(guān)于組織和利用邪教組織犯罪案件管轄問題的通知》將案件指定給某縣人民法院集中管轄（ 13 ）。上述案件案情較為簡單，罪名也比較明確，但是仍然采用集中管轄的做法。筆者認(rèn)為，這種現(xiàn)象往往可能受“掃黑除惡”“嚴(yán)打邪教”等政策的影響，地方為了呼應(yīng)政策而刻意把可能涉嫌相應(yīng)罪名的案件交由特定法院管轄，但這種“集中”無法起到節(jié)約司法資源，提高案件公正審判的效果，更多的是起到“宣誓”的作用。

（四）內(nèi)嵌式專門法庭數(shù)量激增，“無案可審”重蹈覆轍

理論界以及改革實踐者希冀設(shè)立專門審判庭實現(xiàn)優(yōu)化既有審判功能，有效解決糾紛，提升審判效率的效應(yīng)，亦或可以達(dá)到統(tǒng)一司法裁判標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)法官隊伍建設(shè)，進(jìn)一步提升整體審判水平的目標(biāo)，但這是建立專門審判庭的理想效果。這些功能優(yōu)勢的發(fā)揮必須建立在存在大量案件可供專門審判庭審理的情形，如果法庭并沒有充足案件用于審理，統(tǒng)一司法適用無法實現(xiàn)，更妄談加強(qiáng)法官隊伍素質(zhì)。各地不顧實際情況盲目掛牌或設(shè)立專門審判庭，使得本身數(shù)量不多的知識產(chǎn)權(quán)類等特定案件分散于各專門法庭，無法形成集中效應(yīng)，違背了集中管轄制度設(shè)立的初衷，過多的法庭也使得人員編制、審理時間等有限的司法資源白白流失。

如果同一地區(qū)設(shè)置過多的專業(yè)審判庭集中審判案件，會造成諸多消極影響，法院“無案審理”的情形也會因為集中管轄過于密集而重現(xiàn)。正如學(xué)者對某一地區(qū)環(huán)保法庭調(diào)研得知，在2010年到2017年，七年期間該法庭共計審理了81件環(huán)保類案件，其中7件為同一案由反復(fù)起訴的環(huán)境民事糾紛，只有8件為環(huán)境刑事案件[ 9 ]。集中管轄因此可能難以實施理想的效果。

四、刑事訴訟集中管轄制度完善的路徑

（一）在立法層面確立集中管轄制度

隨著知識產(chǎn)權(quán)類犯罪、環(huán)境保護(hù)類犯罪以及未成年人犯罪案件的逐漸增多，傳統(tǒng)的管轄制度在應(yīng)對上述犯罪時不科學(xué)、不合理問題突出，難以適應(yīng)訴訟環(huán)境，加之各地都逐步推進(jìn)集中管轄的試點，為集中管轄制度的構(gòu)建提供了相當(dāng)意義上的經(jīng)驗。應(yīng)當(dāng)肯定的是，各地集中管轄實踐不一帶來的消極影響無法消磨該制度本身的獨特優(yōu)勢。目前集中管轄制度最致命的缺點就是無法從現(xiàn)行法中找到存在的依據(jù)，因此，應(yīng)當(dāng)在立法層面增設(shè)集中管轄，完善目前的刑事案件管轄制度。

《刑事訴訟法》可以借鑒《行政訴訟法》中有關(guān)集中管轄的相應(yīng)條款，即在管轄一章增設(shè)條文“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄刑事案件。”首先，批準(zhǔn)基層或中級人民法院享有集中管轄的權(quán)力應(yīng)當(dāng)歸屬最高院。由于集中管轄突破了地域管轄的限制，所以賦予個別法院集中管轄權(quán)應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎，由最高人民法院負(fù)責(zé)審查下級法院集中審理案件的地域范圍和種類，適當(dāng)限制跨區(qū)域?qū)徖硇淌掳讣ㄔ旱臄?shù)量，以防出現(xiàn)法院過多而無案可審的現(xiàn)象。其次，最高院可以依據(jù)審判工作的實際情況確定集中管轄的法院。由于高級人民法院對本地區(qū)的情況較為熟悉，且目前集中管轄的試點基本上都是由高級人民法院負(fù)責(zé)推進(jìn)。另外，高級人民法院由于層級較高，便于宏觀上調(diào)整各中層或者基層法院集中管轄案件的地域范圍。再次，跨區(qū)域?qū)徖戆讣姆ㄔ杭瓤梢允侵屑壢嗣穹ㄔ海部梢允腔鶎尤嗣穹ㄔ?，這也是考慮的案件分配數(shù)量和案件審理難度的因素。如果只賦予基層人民法院集中管轄案件的權(quán)力，對于一些涉及較多地市的環(huán)境保護(hù)類犯罪案件，如污染流經(jīng)各區(qū)縣的河流、盜挖涉及多個區(qū)縣的礦產(chǎn)等案件，可能會存在協(xié)調(diào)不便的困難，而有些案件可能受到地方保護(hù)主義的影響，由基層法院審理受到當(dāng)?shù)卣母蓴_，而中級人民法院審理可能會大大減少這種因素的阻礙，實現(xiàn)案件的獨立審判。最后，跨行政區(qū)劃審理案件而不是審理跨行政區(qū)劃案件，前者是集中管轄制度的核心，而后者僅需通過現(xiàn)行《刑事訴訟法》指定管轄即可實現(xiàn)，法定的刑事案件管轄是以傳統(tǒng)的行政區(qū)劃作為標(biāo)準(zhǔn)，而集中管轄恰恰是突破行政區(qū)劃的框架實現(xiàn)案件的集中。

在實踐中，可能會出現(xiàn)不同案件皆涉及多個地市，兩個有權(quán)集中管轄的法院都有權(quán)審理該案的情形。在這種情況下，可以兩地法院進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商不成的分別報請共同上級人民法院，由上級人民法院進(jìn)行指定管轄。當(dāng)然，指定管轄也可適用于集中管轄沒有覆蓋且涉及多行政區(qū)域的個案。

（二）合理規(guī)劃管轄法院數(shù)量及其管轄的地域范圍

各地區(qū)在確定集中管轄法院及其管轄范圍時，既要考慮當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，也應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則。

1.必要性原則

是否應(yīng)當(dāng)賦予該法院以刑事案件集中管轄權(quán)，這是首要考慮的問題。毫無疑問，集中管轄制度由于其本身對法院與法官的素質(zhì)要求較高，只有審判能力較高的法院才能擔(dān)負(fù)起審理跨行政區(qū)域內(nèi)特定類型案件的任務(wù)。在一定區(qū)域內(nèi)，集中管轄權(quán)的賦予要充分考量到該區(qū)域的案件數(shù)量、案件種類、案件難易程度等多種因素，賦予過多法院集中管轄權(quán)，不僅改革成本較大，也容易形成司法割據(jù)的局面。在確定法院時，應(yīng)當(dāng)保持克制，優(yōu)先賦予有能力應(yīng)對較大區(qū)域范圍內(nèi)案件的法院。

2.科學(xué)性與協(xié)調(diào)性原則

習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十六次會議上指出：“注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是全面深化改革的內(nèi)在要求，也是推進(jìn)改革的重要方法?！贝_定集中管轄法院除了要依據(jù)當(dāng)?shù)匕讣?shù)量、種類或難易程度外，也應(yīng)當(dāng)考量該法院審理案件的能力以及法官隊伍的建設(shè)，包括結(jié)案率、上訴率、抗訴率等多種因素，根據(jù)案件數(shù)量確定集中管轄法院的數(shù)量，根據(jù)法院審判能力確定集中管轄的地域范圍，根據(jù)法院審理案件的優(yōu)勢確定集中管轄案件的種類，確保法院有能力有信心實現(xiàn)集中管轄后的案件公正審理。

一定區(qū)域內(nèi)設(shè)置兩個以上法院集中管轄案件，應(yīng)當(dāng)考慮到各個法院優(yōu)勢互補(bǔ)，資源互補(bǔ)。應(yīng)當(dāng)建立集中管轄法院之間、集中管轄法院與一般法院之間的案件協(xié)調(diào)機(jī)制，做到管轄糾紛化解通過協(xié)商解決，普通案件與集中管轄案件全覆蓋。

3.便民性原則

確立管轄需要考慮“兩便”原則，既要便于公權(quán)力機(jī)關(guān)調(diào)查收集證據(jù)、正確處理案件，也要便于訴訟參與人參加訴訟[ 10 ]。而作為管轄制度的一類，集中管轄也應(yīng)當(dāng)遵循此原則。在確定法院時，應(yīng)當(dāng)考慮到地域范圍、人口數(shù)量、城鎮(zhèn)數(shù)量以及法院數(shù)量等，綜合考慮多種因素后選擇有利于公訴機(jī)關(guān)或者被害人行使正當(dāng)權(quán)利的法院，而對于一些管轄區(qū)域較大、當(dāng)事人參與訴訟成本較高的地區(qū)，可以允許集中管轄法院適當(dāng)?shù)貙嵤┭不貙徟?、就地辦案的工作機(jī)制，案件可以到被追訴人羈押地或居住地開庭。當(dāng)然，“兩便”原則不應(yīng)當(dāng)是首要的原則，如果有其他因素影響了公正審判，公權(quán)力機(jī)關(guān)則可打破該原則，對法定管轄進(jìn)行變更。

（三）嚴(yán)格限制管轄法院的案件管轄種類

集中管轄制度只能要求部分法院享有跨行政區(qū)劃的特定案件的管轄權(quán)，應(yīng)當(dāng)將案件種類嚴(yán)格而又明確地規(guī)定在一定范圍內(nèi)。實踐中出現(xiàn)的集中管轄案件范圍擴(kuò)大的傾向應(yīng)當(dāng)予以制止，最高人民法院須出臺司法解釋適當(dāng)明確集中管轄案件的種類。

根據(jù)各地的試點經(jīng)驗，筆者建議應(yīng)當(dāng)將集中管轄的案件范圍限縮于未成年人犯罪案件、知識產(chǎn)權(quán)類案件以及環(huán)境保護(hù)類案件。以上三者集中管轄的動機(jī)略微不同。首先，對于未成年人犯罪案件而言，我國刑事訴訟對于未成年人一直秉持“教育為主，懲罰為輔”的處理原則，且《刑事訴訟法》中要求應(yīng)當(dāng)由熟悉未成年人身心特點的法官來承辦，但限于我國基層法院法官素質(zhì)參差不齊，能夠充分知曉未成年人犯罪特點的法官并不普遍，所以將未成年人犯罪案件交由熟練辦理未成年人犯罪案件的法院或法官集中管轄，更有利于未成年人糾正錯誤，回歸社會。其次，環(huán)境保護(hù)類案件具有專業(yè)性、復(fù)合性和跨行政區(qū)劃性等特征，在實踐中試點經(jīng)驗比較成熟，對此種刑事案件實行集中管轄更能實現(xiàn)提升環(huán)境資源審判服務(wù)和保障的能力水平。最后，知識產(chǎn)權(quán)類刑事案件也具有較高的專業(yè)性，其中涉及的問題往往與技術(shù)等專業(yè)問題密切關(guān)聯(lián)，而普通法院審理難度較大。當(dāng)然，嚴(yán)格限制集中管轄案件的種類并不意味著膠柱調(diào)瑟，隨著社會實踐的發(fā)展，定會有新類型且更為棘手的案件出現(xiàn)，對此種案件也可以在探索嘗試集中管轄。

五、結(jié)語

刑事案件管轄涉及刑事訴訟案件流向，是刑事訴訟制度的首要問題，對整個刑事訴訟體系具有牽一發(fā)而動全身的效果。對制度的改革應(yīng)當(dāng)首先得到立法層面的認(rèn)可，而不應(yīng)當(dāng)將制度改革視為現(xiàn)行法律制度實施層面的暫時性的補(bǔ)充手段。作為刑事訴訟基本制度的集中管轄制度，其本身應(yīng)當(dāng)具有明確的法律依據(jù)，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具有合理性，而具體實施過程則應(yīng)當(dāng)由明確、科學(xué)、協(xié)調(diào)而又嚴(yán)格的規(guī)范與程序作為支撐。我們應(yīng)當(dāng)用發(fā)展的眼光去看待問題，正視集中管轄制度存在的問題，充分發(fā)揮刑事訴訟改革對國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的推動力量。

注釋：

（1）現(xiàn)行的跨行政區(qū)劃集中管轄是針對案件在審判階段而言的，我國刑事訴訟法也只對審判階段的級別管轄和地域進(jìn)行明確的規(guī)定，而偵查管轄和起訴管轄只在公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)文件中進(jìn)行了說明。此外，在司法實務(wù)中偵查管轄與檢察管轄也往往是基于審判管轄進(jìn)行的。因此，筆者在此進(jìn)行的集中管轄討論僅限于審判階段的案件。

（2）參見《最高人民法院關(guān)于涉外民商事案件訴訟管轄若干問題的規(guī)定》（法釋〔2002〕5號）第1條。

（3）筆者在無訟案例網(wǎng)以“刑事案件”“集中管轄”為關(guān)鍵詞檢索，共獲得756個相關(guān)結(jié)果，刪去不符合要求的樣本，以659份判決與74份決定為樣本進(jìn)行分析。

（4）參見《上海市高級人民法院關(guān)于調(diào)整基層法院知識產(chǎn)權(quán)案件、行政案件和未成年人刑事案件集中管轄的公告》。

（5）由于集中管轄涉及的罪名較多，為使得數(shù)據(jù)更加直觀，筆者將在《刑法》中屬于相同類罪的罪名統(tǒng)計在一類罪名中，如非法采礦罪，非法狩獵罪或者污染環(huán)境罪等罪名可以統(tǒng)一納入破壞環(huán)境資源保護(hù)罪中;假冒注冊商標(biāo)罪、侵犯著作權(quán)罪與銷售假冒注冊商標(biāo)的商品罪等可以統(tǒng)一納入侵犯知識產(chǎn)權(quán)罪中進(jìn)行統(tǒng)計。

（6）在筆者統(tǒng)計過程中，發(fā)現(xiàn)部分罪名如非法持有槍支、彈藥罪，行為人持有槍支彈藥的目的是為了非法狩獵，或者該行為人也可能涉嫌非法狩獵罪等，故筆者也將這種罪名按照類罪的關(guān)聯(lián)犯罪進(jìn)行統(tǒng)計;又如非國家工作人員受賄的目的是為了給他人侵犯商標(biāo)行為提供便利。而實踐中法院對此種關(guān)聯(lián)犯罪進(jìn)行集中管轄所依據(jù)的法律文件與對破壞環(huán)境資源保護(hù)罪、侵犯知識產(chǎn)權(quán)罪等依據(jù)的法律文件是相同的，這也為筆者統(tǒng)計方法提供了合理依據(jù)?？蓞⒁姡?017）蘇1302刑初516號;（2019）滬0104刑初1412號等。

（7）（2018）滬0104刑初351號;（2018）滬0104刑初406號

（8）（2019）云29刑初58號

（9）《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的決定》，2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過。

（10）《最高人民法院關(guān)于同意南京市、蘇州市、武漢市、成都市中級人民法院內(nèi)設(shè)專門審判機(jī)構(gòu)并跨區(qū)域管轄部分知識產(chǎn)權(quán)案件的批復(fù)》（法發(fā)〔2017〕2號），2017年1月5日發(fā)布。

（11）如張家口市人民檢察院、張家口市中級人民法院、張家口市公安局聯(lián)合會簽的《關(guān)于開展環(huán)境保護(hù) 刑事案件集中管轄試點工作的實施方案》、《遼寧省大連市中級人民法院、遼寧省大連市人民檢察院、大連市公安局〈關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)刑事案件集中管轄問題的通知（試行）〉》以及《昭通市中級人民法院、昭通市人民檢察院關(guān)于對涉黑涉惡案進(jìn)行提級和集中管轄的通知》等。

（12）（2019）云06刑轄第9號

（13）（2018）魯11刑轄第24號;（2018）魯11刑轄第14號;（2018）魯11刑轄第17號

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[責(zé)任編輯：馬好義]