鄧 小 云

農(nóng)業(yè)面源污染是環(huán)境保護(hù)短板之短板、污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)之攻堅(jiān)戰(zhàn)，已成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略乃至實(shí)現(xiàn)人們對(duì)美好生活向往的瓶頸性制約因素。在我國(guó)，農(nóng)業(yè)面源污染問題在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)未受到學(xué)界關(guān)注。近十幾年來，隨著工業(yè)點(diǎn)源污染和城鎮(zhèn)污染治理取得顯著成效，尤其是食品安全問題受到廣泛關(guān)注，農(nóng)業(yè)面源污染的法治調(diào)控才成為研究熱點(diǎn)。目前，我國(guó)關(guān)于農(nóng)業(yè)面源污染防治的法律制度還不夠成熟，突出表現(xiàn)是制度設(shè)計(jì)理念及相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)模式不夠合理，而學(xué)界對(duì)此缺乏關(guān)注，相關(guān)研究亟待深化。鑒于此，本文梳理既有制度和研究狀況，進(jìn)而提出以總行為控制理論重構(gòu)農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度的構(gòu)想，希望對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)理論研究的深化及實(shí)踐發(fā)展有所助益。

一、現(xiàn)行農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度設(shè)計(jì)模式及相關(guān)研究狀況考察

農(nóng)業(yè)面源污染是水污染的重要來源，因此，我國(guó)關(guān)于農(nóng)業(yè)面源污染防治的制度主要規(guī)定在《水污染防治法》中。此外，作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域基本法的《環(huán)境保護(hù)法》，以及一些涉農(nóng)法律(主要是《農(nóng)業(yè)法》《土壤污染防治法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》)和其他一些法律(主要是《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》)中，也有關(guān)于農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)以及農(nóng)業(yè)面源污染防治的條文。從制度設(shè)計(jì)模式的視角，可將現(xiàn)有法律體系中的農(nóng)業(yè)面源污染防治制度①歸納為兩類。

1.兩種制度設(shè)計(jì)模式

我國(guó)環(huán)境法的基本立法模式是設(shè)定行為規(guī)范、規(guī)定對(duì)違法者的處罰，其直接規(guī)制目標(biāo)是自然人、法人等主體的行為；除此之外，在眾多單行立法的環(huán)境法律制度體系中，還存在總行為控制立法模式，其以不同主體的總行為和由總行為造成的總影響為直接規(guī)制目標(biāo)。②農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度在很大程度上也凸顯這種立法模式，典型體現(xiàn)是在制度設(shè)計(jì)上遵循以下兩種思路。

(1)對(duì)個(gè)體行為進(jìn)行規(guī)制的制度設(shè)計(jì)思路?，F(xiàn)行環(huán)境法體系中關(guān)于農(nóng)業(yè)面源污染防治的絕大部分制度，是對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提出行為規(guī)范要求，同時(shí)對(duì)政府及其有關(guān)部門提出指導(dǎo)、支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者規(guī)范行為的要求。③在這種法律制度中，就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的行為標(biāo)準(zhǔn)而言，出現(xiàn)較多的用語是“科學(xué)”“合理”。以“科學(xué)”“合理”作為行為的尺度，在實(shí)踐中并不易精確把握，因此，相應(yīng)的法律責(zé)任往往缺失④。在這種制度設(shè)計(jì)模式下，法律直接針對(duì)個(gè)體行為設(shè)定規(guī)則⑤，政府部門執(zhí)行法律在很大程度上起到傳導(dǎo)法律威懾力的作用，執(zhí)法的積極性、主動(dòng)性和實(shí)際效能缺乏評(píng)價(jià)依據(jù)?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》在這方面有所改進(jìn)，該法第35條第1項(xiàng)規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)和支持”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者實(shí)施保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的行為，第2項(xiàng)規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治”。不過，作為促進(jìn)型立法，該法并未明確這些規(guī)定所指向行為的法律責(zé)任。

(2)對(duì)潛在污染物進(jìn)行規(guī)制的制度設(shè)計(jì)思路?，F(xiàn)行環(huán)境法律體系中還有一些農(nóng)業(yè)面源污染防治制度，其所針對(duì)的是可能產(chǎn)生污染的物質(zhì)——農(nóng)業(yè)投入品或者農(nóng)田灌溉用水，而不是具體的行為。從制度發(fā)揮作用的邏輯來看，這種法律制度通過國(guó)家制定和完善農(nóng)業(yè)投入品標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、農(nóng)業(yè)投入品經(jīng)銷商依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)使用、銷售農(nóng)業(yè)投入品，最終目的是控制農(nóng)業(yè)投入品的使用總量和安全性。⑥對(duì)于農(nóng)業(yè)投入品標(biāo)準(zhǔn)的制定，各專門環(huán)境保護(hù)法規(guī)定其應(yīng)當(dāng)適應(yīng)具體環(huán)境保護(hù)的要求。⑦對(duì)于農(nóng)田灌溉用水，《水污染防治法》第58條規(guī)定其“應(yīng)當(dāng)符合相應(yīng)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”?？梢钥闯觯@種法律制度不直接追求個(gè)體行為的規(guī)范性，而是注重農(nóng)業(yè)投入品質(zhì)量和使用總量的合標(biāo)準(zhǔn)性。

2.現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)模式難以有效防控農(nóng)業(yè)面源污染

我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染問題久治不決，與現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)模式不夠合理有一定關(guān)系。表面上看，農(nóng)業(yè)行為是造成農(nóng)業(yè)面源污染的直接原因，農(nóng)業(yè)面源污染問題是典型的“違法成本低”的問題，但從實(shí)質(zhì)上、根源上看，農(nóng)業(yè)行為是在各種制度的約束、引導(dǎo)、激勵(lì)下作出的，農(nóng)業(yè)面源污染防治成效不彰是典型的“制度不完善”的問題?，F(xiàn)行環(huán)境法律體系中直接對(duì)農(nóng)業(yè)個(gè)體行為提出污染防治要求的制度設(shè)計(jì)模式難以設(shè)定具體的行為規(guī)則和罰則，即使設(shè)定了相應(yīng)的規(guī)則和罰則，對(duì)在不確定時(shí)間內(nèi)由不特定多數(shù)的農(nóng)業(yè)個(gè)體行為造成的農(nóng)業(yè)面源污染，執(zhí)法者也會(huì)陷入難以實(shí)施規(guī)則和罰則的困境。這是相關(guān)法律中對(duì)農(nóng)業(yè)個(gè)體行為的污染防治責(zé)任缺失的原因之一。缺乏對(duì)多個(gè)排污行為聚合后的總行為的污染溢出效應(yīng)的防控制度，是目前農(nóng)業(yè)面源污染防治成效不彰的一個(gè)制度癥結(jié)。對(duì)農(nóng)業(yè)個(gè)體行為提出要求的污染防治制度設(shè)計(jì)思路受制于不法行為懲罰主義法律制度設(shè)計(jì)理論，這種理論從根本上就不符合農(nóng)業(yè)面源污染防治的現(xiàn)實(shí)要求。

現(xiàn)行法律體系中針對(duì)農(nóng)業(yè)投入品進(jìn)行控制的制度設(shè)計(jì)模式，對(duì)于農(nóng)業(yè)面源污染能夠發(fā)揮較大的制約作用，但僅靠現(xiàn)有的制度，尚不能實(shí)現(xiàn)全面、充分地防治農(nóng)業(yè)面源污染的目標(biāo)。這種制度的數(shù)量還非常少，主要存在于《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《土壤污染防治法》《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中，適用范圍有限。這些法律設(shè)定總行為控制制度主要是為了保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、農(nóng)地質(zhì)量乃至鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，對(duì)防治農(nóng)業(yè)面源污染而言，至多能在污染致害鏈條中的一個(gè)環(huán)節(jié)——農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)間接地發(fā)揮一定的作用。作為直接規(guī)制農(nóng)業(yè)面源污染的重要法律——《水污染防治法》，其中雖有重點(diǎn)水污染物排放總量控制制度，但該制度通過排污許可制度發(fā)揮作用，而排污許可制度對(duì)面源污染防治難以奏效。排污許可制度主要針對(duì)固定污染源的超標(biāo)排放，其按日計(jì)罰等規(guī)則凸顯規(guī)制個(gè)體行為的特性，“如果某一區(qū)域的污染源極多，則即使采取最嚴(yán)格的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)也難以實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)要求”⑧。

3.我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度模式的設(shè)計(jì)亟待理論創(chuàng)新

在我國(guó)，真正意義上的農(nóng)業(yè)面源污染防治研究始于20世紀(jì)80年代中期“七五”計(jì)劃國(guó)家科技攻關(guān)課題組開展的“全國(guó)湖泊、水庫富營(yíng)養(yǎng)化調(diào)查和河流水質(zhì)規(guī)劃研究”，該研究主要從技術(shù)層面對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染進(jìn)行了定量分析和應(yīng)對(duì)方法探討。隨著全面依法治國(guó)成為治理國(guó)家的基本方略，農(nóng)業(yè)面源污染防治逐漸進(jìn)入法學(xué)研究視野。目前，國(guó)內(nèi)關(guān)于農(nóng)業(yè)面源污染的法律制度應(yīng)對(duì)的著述，較之關(guān)于工業(yè)點(diǎn)源污染防治的研究成果，數(shù)量還非常少。在為數(shù)不多的成果中，主要聚焦于比較法分析及從微觀層面探討具體制度刻畫。比如，有學(xué)者集中考察美國(guó)、日本等國(guó)家和歐盟地區(qū)的農(nóng)業(yè)面源污染防治立法⑨，也有學(xué)者專注于分析我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為的具體制度規(guī)制，提出實(shí)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正外部性投入激勵(lì)與負(fù)外部性投入責(zé)罰制度⑩?，F(xiàn)有研究普遍缺乏從宏觀層面系統(tǒng)審視我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染防治制度設(shè)計(jì)理念和理論的思考。值得注意的是，也有學(xué)者提出了較具前瞻性的水污染防治思路，如設(shè)置制衡機(jī)制以實(shí)現(xiàn)流域水質(zhì)目標(biāo)提升及平衡污染各方的利益，以流域水污染防治整體觀實(shí)現(xiàn)流域整體的水質(zhì)目標(biāo)和功能。這些觀點(diǎn)展現(xiàn)了富有前瞻性的制度設(shè)計(jì)理念，其如何細(xì)化于農(nóng)業(yè)面源防治領(lǐng)域，尚需進(jìn)一步思考。

二、總行為控制：一種更契合農(nóng)業(yè)面源污染特性的規(guī)制理論與思路

農(nóng)業(yè)面源污染防治既是法律設(shè)計(jì)問題，又是價(jià)值選擇問題。運(yùn)用總行為控制理論，將一定空間單元(如流域或一定區(qū)域)內(nèi)難有定數(shù)的眾多污染行為作為一個(gè)總行為進(jìn)行防控，這種思路契合農(nóng)業(yè)面源污染的發(fā)生機(jī)理和本質(zhì)特性，并且能夠增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法部門的內(nèi)在動(dòng)力，提升執(zhí)法效能，是一種更加精準(zhǔn)、科學(xué)的農(nóng)業(yè)面源污染防治思路。

1.農(nóng)業(yè)面源污染的特性

農(nóng)業(yè)面源由眾多分散、具體的小污染源構(gòu)成，這些小污染源分布在一個(gè)相對(duì)成型的面(流域或有較明確的地理邊界的區(qū)域)上，單個(gè)小污染源所排放的污染物是微量的，但較大范圍內(nèi)的諸多小污染源在各種因素的作用下聚合成一個(gè)面源，其污染物排放量和污染程度就足以引起重視。以流域面源污染為例，流域干流、支流覆蓋范圍內(nèi)的農(nóng)田徑流、溝渠、河網(wǎng)交叉互聯(lián)，它們都有可能為整個(gè)流域的面源污染后果“作出貢獻(xiàn)”；每片農(nóng)田的污染量、污染程度可能是微小的，但數(shù)以百計(jì)、千計(jì)、萬計(jì)的小片農(nóng)田的污染物匯入流域支流、干流，所造成的污染問題就非常嚴(yán)重。農(nóng)業(yè)面源污染的可怕之處，就在于其眾多分散、微量的污染排放源在多種因素的作用下會(huì)形成一個(gè)“面”，產(chǎn)生單個(gè)污染“點(diǎn)”力不能及的污染溢出效應(yīng)。農(nóng)業(yè)面源污染的污染能力不取決于單個(gè)污染點(diǎn)，而在于由點(diǎn)到面后的污染疊加效應(yīng)。污染物構(gòu)成及污染強(qiáng)度來源于不確定的“面”，是農(nóng)業(yè)面源污染的基本特征。

2.農(nóng)業(yè)面源污染防治面臨的特殊困難

相對(duì)于工業(yè)點(diǎn)源污染，農(nóng)業(yè)面源污染防治面臨三重困難。一是監(jiān)測(cè)之難。農(nóng)業(yè)面源污染源的高度分散性，污染發(fā)生位置的極不確定性，污染排放的隨機(jī)性、不穩(wěn)定性，造成了污染排放監(jiān)測(cè)困難。近些年來，自然科學(xué)領(lǐng)域在研究運(yùn)用遙感技術(shù)和地理信息系統(tǒng)對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染進(jìn)行模型化描述和模擬方面取得了一定進(jìn)展，但所得數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性高度依賴建模的科學(xué)性，而農(nóng)業(yè)面源污染發(fā)生及影響范圍的時(shí)空不確定性，使得此種模型模擬會(huì)隨時(shí)失靈，進(jìn)而導(dǎo)致所得信息虛假或在一定程度上失真。二是責(zé)任追究之難。由于種種原因，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過于強(qiáng)調(diào)資本種田，只要購(gòu)買化肥、農(nóng)藥的支出小于甚至略大于其所能帶來的作物增產(chǎn)的收益，農(nóng)民就會(huì)不斷施用化肥、農(nóng)藥。近年來，一些地方出現(xiàn)了土地入股、土地托管等規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，但以戶為單位耕作仍是主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，這種土地利用狀況在加劇農(nóng)業(yè)面源污染的同時(shí)嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)面源污染的治理。流域內(nèi)成千上萬的農(nóng)戶都有可能成為農(nóng)業(yè)面源污染行為人，確定污染責(zé)任主體及其責(zé)任分擔(dān)是非常困難的事情。另外，農(nóng)民在整體上是一個(gè)弱勢(shì)群體，按“污染者付費(fèi)”原則追究其責(zé)任面臨社會(huì)公平、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力方面的諸多疑問。三是治理手段選擇之難。長(zhǎng)期以來，我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)在農(nóng)村地區(qū)存在漏洞，幾乎沒有系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)資料，農(nóng)業(yè)面源污染問題難以得到準(zhǔn)確反映。如何及時(shí)獲取全面、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)信息，成為確定農(nóng)業(yè)面源污染治理手段的難點(diǎn)和重點(diǎn)。目前的工業(yè)點(diǎn)源污染治理制度，其運(yùn)行前提是污染源和污染主體非常明確，而農(nóng)業(yè)面源污染的發(fā)生源、污染責(zé)任主體難以確定，無法適用此類制度工具。此外，農(nóng)業(yè)面源污染排放受氣候等自然因素影響，若簡(jiǎn)單將主要考慮人的因素的工業(yè)點(diǎn)源污染防治手段直接搬用于農(nóng)業(yè)面源污染防治，顯然缺乏可操作性。農(nóng)業(yè)面源污染是一種新的污染形式，其防治須另辟新路。

3.總行為控制的法理邏輯

就環(huán)境污染治理而言，總行為是指對(duì)環(huán)境損害構(gòu)成總原因力的行為，包括眾多具體排污行為，在行為方式上相當(dāng)于刑法上的多人非合謀性地實(shí)施犯罪。“所謂總行為控制，就是把排放污染物的總行為控制在總可接受量的范圍內(nèi)，使排放污染物質(zhì)的總行為(我們可以稱之為總許可行為)小于或等于總可接受量?！边@里有三個(gè)變量，即總可接受量、總許可行為、總行為控制，分別表征自然層面、社會(huì)層面、制度層面的約束力量。大致可以這樣認(rèn)為：總可接受量是自變量，依據(jù)自然生態(tài)條件而定；總許可行為是因變量，依據(jù)總可接受量而定；相對(duì)于前兩者同屬于污染排放領(lǐng)域內(nèi)部，總行為控制是外生變量，以制度性的外力協(xié)調(diào)前兩者的關(guān)系。作出這樣認(rèn)識(shí)的理論基礎(chǔ)至少有三方面：一是環(huán)境承載力理論。環(huán)境對(duì)進(jìn)入其中的一定數(shù)量和質(zhì)量的污染物具有自我凈化的能力，此即環(huán)境的承載力。基于此，可以設(shè)定環(huán)境對(duì)污染物的總可接受量。二是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)閾值理論。環(huán)境對(duì)外來污染物的容納能力不是無限的，具體的環(huán)境有具體的風(fēng)險(xiǎn)閾值，它要求人的環(huán)境行為適宜于環(huán)境承載力。這個(gè)限度決定了某一環(huán)境區(qū)域中人們的總許可排污行為，即允許實(shí)施的排污行為總量。三是“調(diào)整論”。這里的“調(diào)整論”特指2003年蔡守秋教授提出的關(guān)于環(huán)境法調(diào)整對(duì)象的創(chuàng)新觀點(diǎn)。該觀點(diǎn)認(rèn)為，自從人類社會(huì)出現(xiàn)以來，客觀上存在三種關(guān)系，即人與人的關(guān)系、物與物的關(guān)系、人與物的關(guān)系，傳統(tǒng)法學(xué)主要調(diào)整前兩種關(guān)系，環(huán)境資源法學(xué)則調(diào)整此三種關(guān)系，甚至主要調(diào)整人與自然的關(guān)系。該觀點(diǎn)給予自然一種不能被輕視或忽略的法律待遇，從而有利于將不理想的、不好的人與自然關(guān)系調(diào)整為理想的、好的人與自然關(guān)系。基于此三種理論，可以簡(jiǎn)單概括上述三個(gè)變量之間的關(guān)系：環(huán)境的納污能力有一定限度，人的環(huán)境行為要適應(yīng)這個(gè)限度，環(huán)境法可以供給協(xié)調(diào)這兩方面關(guān)系的制度——總行為控制制度。

總行為控制制度可以控制不同行為產(chǎn)生的總影響，但該制度的目標(biāo)若不科學(xué)(受到經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等人為因素干擾)，則總行為控制邊界不必然符合環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要。只有將環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)作為總行為控制邊界，才能有效保護(hù)環(huán)境。在環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義視域下，采用總行為控制理論的立法思路可以這樣描述：通過立法規(guī)定“環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)”，允許執(zhí)法者在該目標(biāo)許可的范圍內(nèi)選擇“總控制指標(biāo)”并為實(shí)現(xiàn)該控制指標(biāo)而設(shè)定行動(dòng)方案，這個(gè)總控制指標(biāo)針對(duì)污染物排放總量這一“總結(jié)果”，這一總結(jié)果指向?qū)嵺`中難有定數(shù)的眾多排放者的“總行為”。這樣，立法只將環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)作為直接規(guī)制目標(biāo)，而不針對(duì)某一行為；總行為控制指標(biāo)只針對(duì)相關(guān)排污行為的總體，而不針對(duì)具體的排污個(gè)人。由于總控制指標(biāo)是執(zhí)法者按照環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)設(shè)定的，故執(zhí)法者便是實(shí)現(xiàn)總控制指標(biāo)的責(zé)任人，其便會(huì)嚴(yán)格、有效、積極執(zhí)法。

4.以總行為控制制度應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的現(xiàn)實(shí)可行性

按照總行為控制思路，可以提供精準(zhǔn)、高效、有力的農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度方案。第一，在總行為控制法律制度下，立法并不針對(duì)個(gè)體行為設(shè)定規(guī)則，而是通過環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)、總行為控制指標(biāo)、執(zhí)行控制任務(wù)而最終約束個(gè)體行為。這種約束結(jié)果直接產(chǎn)生于執(zhí)法，于是立法巧妙地繞過了農(nóng)業(yè)面源污染行為高度分散、難以設(shè)定具體行為規(guī)則的藩籬。農(nóng)業(yè)面源污染防治既需要強(qiáng)大的政府，又需要負(fù)責(zé)任的政府。總行為控制制度不僅“放權(quán)”，由政府確定總量控制指標(biāo)，而且“管權(quán)”，通過環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的設(shè)定保證執(zhí)法不偏離正確的方向。第二，總行為控制制度要求存在一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的空間單元或環(huán)境單位，以確定總行為控制的邊界。農(nóng)業(yè)面源污染最直觀的危害是對(duì)河流、湖泊造成污染，而每一條河流、每一個(gè)湖泊都有自然地理上的獨(dú)立單元特征(即流域)，故可以適用總行為控制制度。第三，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法中以總量控制為典型的總行為控制制度雖然不夠健全、有力，但可在一定程度上為以總行為控制思路治理農(nóng)業(yè)面源污染提供制度基礎(chǔ)。近年來我國(guó)生態(tài)文明體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，也為設(shè)定以總行為控制制度為內(nèi)核的農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度體系帶來諸多有利條件。

三、農(nóng)業(yè)面源污染防治的總行為控制法律制度設(shè)計(jì)模式構(gòu)建

一種制度設(shè)計(jì)模式的轉(zhuǎn)變，既需要制度內(nèi)容上的自我革新，又需要制度運(yùn)行上與外部環(huán)境包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化環(huán)境相適應(yīng)，還需要與上位法不抵觸、與其他制度相銜接?；谶@樣的考量，農(nóng)業(yè)面源污染防治的總行為控制法律制度設(shè)計(jì)模式(為行文方便，以下稱新模式)構(gòu)建可從以下三個(gè)層面展開。

1.新模式的構(gòu)建原則

在法的實(shí)質(zhì)價(jià)值的意義上，法律制度設(shè)計(jì)具有共同遵循的原則。同時(shí)，不同制度設(shè)計(jì)模式的原理不同，所采用的構(gòu)建原則也有差異。環(huán)境法不同于民事、刑事法律，“它既要規(guī)范一般社會(huì)成員的環(huán)境行為，又要對(duì)國(guó)家的立法活動(dòng)、政府行為提出要求”，因此，環(huán)境法的基本原則應(yīng)能反映環(huán)境法自身的特點(diǎn)。我國(guó)2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的5項(xiàng)基本原則具有普遍指導(dǎo)意義，覆蓋各專門環(huán)境法，貫穿各專門環(huán)境法律制度構(gòu)建的過程，作為環(huán)境法組成部分的農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度的構(gòu)建自應(yīng)遵循這些原則。同時(shí)，結(jié)合農(nóng)業(yè)面源污染的特性，其防治法律制度設(shè)計(jì)模式的構(gòu)建中至少還應(yīng)遵循以下三項(xiàng)原則。

(1)全過程控制原則。如前所述，農(nóng)業(yè)面源污染物的來源涉及關(guān)于農(nóng)業(yè)投入品的一二三產(chǎn)業(yè)，因此，農(nóng)業(yè)面源污染并非單純的內(nèi)源性污染。一方面，就高污染高殘留農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)投入品而言，表面上看污染物是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中產(chǎn)生的，實(shí)際上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)只是污染物的“輸出”渠道，這種“輸出”是上游產(chǎn)業(yè)“輸入”潛在污染物后不得已的選擇。另一方面，農(nóng)業(yè)面源污染的形成和發(fā)揮作用按照從“地”到“水”、從地表到空中和地下的順序，單純治理其中任一環(huán)節(jié)都不夠徹底、充分。從農(nóng)業(yè)面源污染的發(fā)生機(jī)理出發(fā)，新模式的構(gòu)建中應(yīng)貫穿全過程控制原則。遵循這一原則的農(nóng)業(yè)面源污染防治總行為控制法律制度，將覆蓋農(nóng)業(yè)投入品的產(chǎn)供銷行為及其使用行為，動(dòng)用發(fā)改、工信、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、自然資源、林業(yè)和草原、市場(chǎng)監(jiān)督管理等部門協(xié)同發(fā)力，共同防治農(nóng)業(yè)面源污染。

(2)科學(xué)性與現(xiàn)實(shí)性相結(jié)合原則。環(huán)境法律制度旨在協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)尊重和順從自然規(guī)律。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)受氣候條件、地理?xiàng)l件等因素影響，因此，涉農(nóng)環(huán)境法律制度設(shè)計(jì)尤其要考慮自然環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)閾值，而不能出于主觀臆斷。在這個(gè)意義上，新模式下的總行為控制法律制度需有較充分的科學(xué)依據(jù)?，F(xiàn)實(shí)性是指，一項(xiàng)制度被設(shè)計(jì)和建立之后，應(yīng)當(dāng)具有可執(zhí)行性?，F(xiàn)行法律體系中對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)科學(xué)、合理地使用農(nóng)業(yè)投入品的規(guī)定，因用語模糊而實(shí)操性不足，從側(cè)面反映了涉農(nóng)環(huán)境保護(hù)法律制度設(shè)計(jì)面臨對(duì)現(xiàn)實(shí)把握不準(zhǔn)不清的困境。鑒于此，新模式構(gòu)建必須建立在充分的實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，并且體現(xiàn)一定的前瞻性，面向鄉(xiāng)村振興的愿景等未來理想狀態(tài)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。面向未來并不意味著拋棄現(xiàn)實(shí)，反而是對(duì)可預(yù)見的現(xiàn)實(shí)需求的呼應(yīng)，更加彰顯審慎性和穩(wěn)定性。比如，我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第1條規(guī)定，“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”。農(nóng)業(yè)面源污染防治不可避免要涉及農(nóng)村土地的規(guī)范化使用，相關(guān)法律制度設(shè)計(jì)對(duì)此要有適當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)。

(3)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體參與原則。“居民存在環(huán)境認(rèn)知的‘兩體分離’現(xiàn)象，即在宏觀層面關(guān)注環(huán)境問題，卻在日常生活中忽視環(huán)境保護(hù)，傾向于將環(huán)境保護(hù)責(zé)任歸咎于政府和企業(yè)，自我避責(zé)傾向嚴(yán)重。”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者中也存在這種現(xiàn)象，這可能與該群體在整體上環(huán)境參與能力較弱、參與渠道較少有關(guān)。為避免這種現(xiàn)象，應(yīng)從制度層面為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體參與環(huán)境保護(hù)提供保障。另外，在現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)村實(shí)行自治，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)一般屬于農(nóng)民集體，關(guān)于農(nóng)村環(huán)境治理的制度設(shè)計(jì)及其實(shí)施須置于“三治”融合的視域下，不僅反映知識(shí)界文化(法學(xué)理論)，還更多地反映鄉(xiāng)村內(nèi)部職業(yè)文化(農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的訴求)。這些都要求新模式凸顯與鄉(xiāng)村文化環(huán)境和體制框架的相倚性，使制度設(shè)計(jì)者和制度實(shí)施者、制度適用者都能在制度構(gòu)建中進(jìn)行充分的協(xié)商、溝通和交流。

2.新模式的基本架構(gòu)

與針對(duì)個(gè)體行為設(shè)定規(guī)則及罰則的傳統(tǒng)法律制度設(shè)計(jì)模式不同，新模式的框架結(jié)構(gòu)有三個(gè)突出特點(diǎn)：一是，將總行為控制制度作為農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度的內(nèi)核。由有決定權(quán)的機(jī)關(guān)或法律執(zhí)行機(jī)關(guān)確定或依法確定向一定區(qū)域的農(nóng)業(yè)環(huán)境單位或環(huán)境空間排放農(nóng)業(yè)面源污染物的總量即控制總量，要求或依法強(qiáng)制所有向有關(guān)環(huán)境單位或環(huán)境空間排放農(nóng)業(yè)面源污染物者只能在其確定或依法確定的控制總量?jī)?nèi)排放。這實(shí)際上類似于有學(xué)者提出的環(huán)境濃度費(fèi)“泡泡制度”：設(shè)計(jì)一種基于某種污染物濃度的收費(fèi)制度，對(duì)超過環(huán)境濃度的地區(qū)予以懲罰，對(duì)環(huán)境濃度下降的地區(qū)予以獎(jiǎng)勵(lì)，這樣就創(chuàng)立了一個(gè)地域污染物濃度的“泡泡”，“泡泡”覆蓋范圍內(nèi)的每個(gè)人在排放污染物時(shí)都必須考慮地域污染物濃度。二是，將農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)作為總行為控制制度的唯一目標(biāo)。在新模式下，立法許可政府確定農(nóng)業(yè)面源污染總量控制指標(biāo)，政府的治污行動(dòng)方案便成為積極的執(zhí)政計(jì)劃。如此，未來幾年的重要問題便是大范圍執(zhí)行深入的農(nóng)業(yè)面源污染防治計(jì)劃。三是，以建設(shè)更強(qiáng)大的環(huán)境責(zé)任型政府為核心。新模式下存在“農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)→農(nóng)業(yè)面源污染物控制總量→農(nóng)業(yè)面源污染物排放總量”的遞進(jìn)式制約關(guān)系，與此對(duì)應(yīng)的主體間關(guān)系是“立法→政府→行為人”。由此，法律不直接對(duì)個(gè)人如何行為進(jìn)行強(qiáng)制，而由政府采取措施調(diào)控個(gè)人的環(huán)境行為，政府因此承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境責(zé)任。較之立法直接對(duì)個(gè)人行為制定規(guī)則和罰則的制度設(shè)計(jì)模式，新模式下政府由更多承擔(dān)監(jiān)管等第二位的環(huán)境責(zé)任變?yōu)橹苯映袚?dān)第一位的環(huán)境責(zé)任。因此，必須建設(shè)更能嚴(yán)格承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的政府機(jī)關(guān)。在現(xiàn)行環(huán)境法律框架下，雖有多部法律規(guī)定地方各級(jí)政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但就農(nóng)業(yè)面源污染防治而言，還需進(jìn)一步明確政府承擔(dān)具體環(huán)境責(zé)任包括農(nóng)業(yè)面源污染防治責(zé)任的內(nèi)容、方式、追責(zé)程序等。

3.新模式的法制化路徑

在我國(guó)現(xiàn)行法律體系中，有近20部法律中有直接涉及農(nóng)業(yè)面源污染防治的條文，治理領(lǐng)域覆蓋山、水、林、田、湖、草、沙。從山水林田湖草沙是生命共同體的理念出發(fā)，有必要改變這種“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”式的分散性立法模式，將相關(guān)條文整合進(jìn)一部統(tǒng)一的“農(nóng)業(yè)面源污染防治法”。作此整合后，可以形成制度合力，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)面源污染防治的綜合性、系統(tǒng)性、有效性。同時(shí)，有利于消除制度重復(fù)、疊加的現(xiàn)象，使制度目標(biāo)更加集中、制度理路更加清晰。環(huán)境法的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展內(nèi)在相關(guān)，農(nóng)業(yè)面源污染已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展中必須通過體系性的法律制度予以解決的一個(gè)基本問題，應(yīng)對(duì)這一問題的法律規(guī)范有必要形成一部專門的法律。

將來的“農(nóng)業(yè)面源污染防治法”中以總行為控制制度為內(nèi)核的制度體系構(gòu)建，可以采取兩條路徑。一是既有制度的強(qiáng)化或改造?，F(xiàn)行涉及農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的法律中有一些制度體現(xiàn)了總行為控制思路，如基本環(huán)境能力保持制度、環(huán)保規(guī)劃制度、總量控制制度、排污權(quán)交易制度、環(huán)境基準(zhǔn)制度等。這類制度有的缺乏可操作的規(guī)程，有的未作為普遍采用的制度?？苫谵r(nóng)業(yè)面源污染的特性及其防治需求，對(duì)此類制度進(jìn)行相應(yīng)的強(qiáng)化與改造。比如，細(xì)化、強(qiáng)化環(huán)保規(guī)劃制度，其中明確農(nóng)業(yè)面源污染防治規(guī)劃制定權(quán)，包括確定農(nóng)業(yè)面源污染防治目標(biāo)的權(quán)力、確定農(nóng)業(yè)面源污染排放總量的權(quán)力以及該規(guī)劃的編制權(quán)等。再如，以流域?yàn)槌叨仍O(shè)定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)業(yè)面源污染納入重點(diǎn)水污染物排放總量控制計(jì)劃，地方政府通過執(zhí)行農(nóng)業(yè)環(huán)境稅收、補(bǔ)貼等制度完成該計(jì)劃。二是新制度的創(chuàng)設(shè)。在“農(nóng)業(yè)面源污染防治法”中，按照總行為控制思路，基于許可排放總量、實(shí)際排放總量、具體行為分得排放行為量之間的作用機(jī)制，借鑒美國(guó)相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)種植業(yè)面源污染防治、林草業(yè)面源污染防治、海岸帶面源污染防治分別規(guī)定細(xì)化的、可操作的制度；借鑒歐盟相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)地下水受到農(nóng)業(yè)面源污染損害的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行制度應(yīng)對(duì)；借鑒西班牙相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)干旱地區(qū)的農(nóng)業(yè)面源污染防治作出制度安排。

注釋

①這里需要說明兩點(diǎn)：一是，除了法律，一些法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件中也有涉及農(nóng)業(yè)面源污染防治的規(guī)定，考慮到這些規(guī)定屬于相關(guān)法律規(guī)定的細(xì)化、具體化，故在此略去對(duì)這些規(guī)定的考察并不影響所得結(jié)論的可靠性。二是，《固體廢物污染環(huán)境防治法》以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》，其中有規(guī)制畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、畜禽規(guī)模養(yǎng)殖的內(nèi)容，從學(xué)理上講，規(guī)?；叙B(yǎng)殖屬于點(diǎn)源污染防治的范疇，故相關(guān)內(nèi)容在此也不予考察。②參見徐祥民：《論我國(guó)環(huán)境法中的總行為控制制度》，《法學(xué)》2015年第12期。③這方面的法條很多，如《環(huán)境保護(hù)法》第49條“各級(jí)人民政府及其農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者科學(xué)種植和養(yǎng)殖，科學(xué)合理施用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品，科學(xué)處置農(nóng)用薄膜、農(nóng)作物秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物，防止農(nóng)業(yè)面源污染”，《水污染防治法》第55條“縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)主管部門和其他有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)采取措施，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者科學(xué)、合理地施用化肥和農(nóng)藥，推廣測(cè)土配方施肥技術(shù)和高效低毒低殘留農(nóng)藥，控制化肥和農(nóng)藥的過量使用，防止造成水污染”。④比如，《環(huán)境保護(hù)法》第6章“法律責(zé)任”中對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的違法行為僅規(guī)定了一種情形，即第63條“生產(chǎn)、使用國(guó)家明令禁止生產(chǎn)、使用的農(nóng)藥，被責(zé)令改正，拒不改正的”?！端廴痉乐畏ā返?章“法律責(zé)任”共31條，其中并無直接針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的責(zé)任。⑤嚴(yán)格來講，現(xiàn)行法律體系中關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為應(yīng)“科學(xué)”“合理”的要求，很難稱得上具體的規(guī)則，但在制度設(shè)計(jì)模式上仍體現(xiàn)出行為—規(guī)則式思路。⑥一些法律中有相關(guān)條文，如《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第39條：“國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)投入品實(shí)行嚴(yán)格管理，對(duì)劇毒、高毒、高殘留的農(nóng)藥、獸藥采取禁用限用措施。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者不得使用國(guó)家禁用的農(nóng)藥、獸藥或者其他有毒有害物質(zhì)，不得違反農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定超劑量、超范圍使用農(nóng)藥、獸藥、肥料、飼料添加劑等農(nóng)業(yè)投入品?！薄掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第33條“有下列情形之一的農(nóng)產(chǎn)品，不得銷售：(一)含有國(guó)家禁止使用的農(nóng)藥、獸藥或者其他化學(xué)物質(zhì)的；(二)農(nóng)藥、獸藥等化學(xué)物質(zhì)殘留或者含有的重金屬等有毒有害物質(zhì)不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的”?！锻寥牢廴痉乐畏ā返?6條“國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門應(yīng)當(dāng)制定規(guī)劃，完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和措施，加強(qiáng)農(nóng)用地農(nóng)藥、化肥使用指導(dǎo)和使用總量控制，加強(qiáng)農(nóng)用薄膜使用控制”。⑦比如，《土壤污染防治法》第26條規(guī)定“制定農(nóng)藥、獸藥、肥料、飼料、農(nóng)用薄膜等農(nóng)業(yè)投入品及其包裝物標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)田灌溉用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)土壤污染防治的要求”，《水污染防治法》第53條規(guī)定“制定化肥、農(nóng)藥等產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和使用標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)水環(huán)境保護(hù)要求”。⑧劉衛(wèi)先：《科學(xué)與民主在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定中的功能定位》，《中州學(xué)刊》2019年第1期。⑨參見張國(guó)磊、張新文、馬麗：《農(nóng)村環(huán)境治理的策略變遷：從政府動(dòng)員到政社互動(dòng)》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2017年第8期；李裕元等：《我國(guó)農(nóng)村水體面源污染問題解析與綜合防控技術(shù)及實(shí)施路徑》，《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》2021年第2期。⑩參見翟紫劍等：《農(nóng)業(yè)面源污染的危害與治理》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2021年第6期；李巧莉：《農(nóng)業(yè)面源污染防治的優(yōu)化策略》，《新農(nóng)業(yè)》2021年第11期；王瑩、辛旭東：《農(nóng)業(yè)面源污染防治的法律思考》，《北方經(jīng)貿(mào)》2011年第5期。參見徐祥民：《環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義：關(guān)于環(huán)境法直接規(guī)制目標(biāo)的思考》，《中國(guó)法學(xué)》2015年第6期；徐祥民、劉旭：《從海洋整體性出發(fā)優(yōu)化海洋管理》，《中國(guó)行政管理》2016年第6期。參見呂忠梅、王丹、邱秋等：《農(nóng)村面源污染控制的體制機(jī)制創(chuàng)新研究——對(duì)四湖流域的法社會(huì)學(xué)調(diào)查報(bào)告》，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第5期；呂忠梅：《農(nóng)村環(huán)境綜合整治的環(huán)境法思考》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2016年1月20日。徐祥民、姜淵：《對(duì)修改〈大氣污染防治法〉著力點(diǎn)的思考》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2017年第9期。參見蔡守秋：《調(diào)整論——對(duì)主流法理學(xué)的反思與補(bǔ)充》，高等教育出版社，2003年，前言。比如，2015年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》第18條規(guī)定：“主要運(yùn)用價(jià)格和稅收手段，逐步建立農(nóng)業(yè)灌溉用水量控制和定額管理、高耗水工業(yè)企業(yè)計(jì)劃用水和定額管理制度?！痹摲桨傅?7條規(guī)定：“采取政府購(gòu)買服務(wù)等多種扶持措施，培育發(fā)展各種形式的農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理市場(chǎng)主體。強(qiáng)化縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)?！笨傂袨榭刂浦贫鹊脑O(shè)計(jì)理念與這些規(guī)定中的總量控制、計(jì)劃定額管理、行政手段與市場(chǎng)手段相結(jié)合、強(qiáng)化基層政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)與能力等要求，在價(jià)值導(dǎo)向上是一致的。徐祥民、孟慶壘等：《國(guó)際環(huán)境法基本原則研究》，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2008年，第3頁。這5項(xiàng)基本原則是：經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)原則，保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則，污染者治理、開發(fā)者保護(hù)原則，政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)原則，環(huán)境保護(hù)是公民的義務(wù)原則。謝秋山、彭遠(yuǎn)春：《政府、企業(yè)和公民：中國(guó)環(huán)境治理的責(zé)任困境》，《天府新論》2013年第5期。參見徐祥民：《論我國(guó)環(huán)境法中的總行為控制制度》，《法學(xué)》2015年第12期。參見張宏艷：《發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的經(jīng)濟(jì)管理措施》，《世界農(nóng)業(yè)》2006年第5期。《水污染防治法》第6條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，將水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況作為對(duì)地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容?！薄锻寥牢廴痉乐畏ā返?條第2款也有類似的規(guī)定。這些規(guī)定在明確政府環(huán)境責(zé)任方面有明顯進(jìn)步，但仍有進(jìn)一步細(xì)化、完善的空間。經(jīng)過大致梳理就可以發(fā)現(xiàn)，《農(nóng)村土地承包法》《土壤污染防治法》《水法》《水土保持法》《水污染防治法》《草原法》《漁業(yè)法》《防沙治沙法》《農(nóng)業(yè)法》《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《大氣污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《中醫(yī)藥法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等17部法律中都有直接涉及農(nóng)業(yè)面源污染防治的條文。比如，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第19條規(guī)定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)合理使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等化工產(chǎn)品，《土壤污染防治法》第29條規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)和支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者使用符合標(biāo)準(zhǔn)的肥料和安全、環(huán)保的農(nóng)藥、農(nóng)膜，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第24條規(guī)定縣級(jí)以上政府及其有關(guān)部門鼓勵(lì)和支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者節(jié)水、節(jié)肥、節(jié)藥，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第22條規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)科學(xué)地使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜和飼料添加劑。這些法律規(guī)范的內(nèi)容，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第5章“生態(tài)保護(hù)”中的類似規(guī)定基本上予以涵蓋。比如，《農(nóng)村土地承包法》第42條規(guī)定，受讓方給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境的，承包方可以單方解除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同；第64條規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)土地和土地生態(tài)環(huán)境造成的損害應(yīng)當(dāng)予以賠償。但是，該法并未明確何謂嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境、如何賠償相應(yīng)的損害，這與該法主要規(guī)范農(nóng)村土地承包關(guān)系的定位有關(guān)。在將來的“農(nóng)業(yè)面源污染防治法”中，這些內(nèi)容籠統(tǒng)但頗有價(jià)值的規(guī)定，都可予以進(jìn)一步厘清、明確、可操作化。比如，《防沙治沙法》第18條、《草原法》第33條關(guān)于“以產(chǎn)草量確定載畜量”“草畜平衡”的制度。比如，《防沙治沙法》第19條關(guān)于流域和區(qū)域水資源開發(fā)利用規(guī)劃必須考慮生態(tài)保護(hù)需求的規(guī)定，《草原法》第20條對(duì)有關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)的規(guī)定。比如，《土壤污染防治法》第16條、17條規(guī)定了農(nóng)業(yè)投入品使用總量(安全量)控制制度。比如，《大氣污染防治法》第21條規(guī)定，“國(guó)家逐步推行重點(diǎn)大氣污染物排污權(quán)交易”。比如，《土壤污染防治法》第12條規(guī)定，“國(guó)家支持對(duì)土壤環(huán)境背景值和環(huán)境基準(zhǔn)的研究”。比如，排污權(quán)交易制度基本上還處于宣示階段。將來，可以結(jié)合《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第24條規(guī)定的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄制度，在農(nóng)業(yè)點(diǎn)源污染排放者與農(nóng)業(yè)面源污染排放者之間、農(nóng)業(yè)面源污染排放者之間開展排污權(quán)交易。比如，《水污染防治法》第20條規(guī)定的重點(diǎn)水污染物排放總量控制制度，其調(diào)整范圍不包括農(nóng)業(yè)面源污染排放。